波兰大气污染防治审计的经验与启示

波兰作为大气质量最差的欧盟国家之一，每年因大气污染导致过早死亡的人数达到46 000人，造成的经济损失占国内生产总值的12.9%。为改变这一现状，波兰政府通过经济转型、产业结构调整以及能源改革等措施来减少污染物排放。2018年，波兰审计院围绕大气保护政策执行情况，开展了专项审计调查。这项审计调查发现的问题和对策建议，对我国优化大气污染防治体系，打赢“蓝天保卫战”具有借鉴意义。

一、波兰大气污染防治审计的主要发现

（一）大气污染物超标严重、持续时间长，大气质量标准相对较低

波兰的大气污染问题由来已久，主要是由大气中的颗粒物和多环芳烃引起的，且污染物浓度严重超标。例如，PM10和PM2.5的最大年均浓度比世界卫生组织的建议值高出3～4倍，苯并（a）芘的年均浓度比世界卫生组织的规定高200倍。除此之外，高浓度污染物持续时间也相对较长，有些地区的PM10日均浓度超标长达半年。波兰政府所制定的环境保护法中对污染物浓度的规定低于世界卫生组织建议标准值，直接影响防治效果。

（二）污染物来源集中，主要是商业、住宅区和交通运输业

从国家层面上看，波兰大气中的颗粒物和多环芳烃的排放源主要是当地的商业、住宅区，氮氧化物的主要排放源是工业和交通运输业。不同来源大气污染物的传播方式决定了它们对大气质量的影响程度。虽然境外的大气污染问题也会影响到波兰境内大气质量，但影响有限。因此，波兰审计院认为解决波兰大气质量问题，应主要减少当地来源的大气污染物排放。

（三）大气污染防治体系缺乏一致性，大气质量无法达到预期目标

波兰审计院通过审计发现，目前应用的大气污染防治体系过于复杂，需要不同行政级别的众多参与者协作（实体计划者：省级政府；执行者：社区；提供融资活动者：省级环境保护和水资源管理基金、国家环境保护和水资源管理基金；执行情况监督者：省级环境保护督察长等），但由于全面评估系统的运行机制尚未实施，缺少有效的协调，导致参与者在大气保护领域缺乏一致和有效的行动方向，无法确保大气质量改善行动能按期达到目标。同时，在制定大气质量指标时，波兰政府缺乏统一的标准，没有应用适当的机制来有效管理省级大气质量改进过程。

（四）资金支持力度不足和管理漏洞，直接影响行动方案的执行效果

波兰社区（街道）所采取的补救行动，大都是实现大气质量改善所必需的基础性工作，但行动所需资金额度较大，超出了社区自身的财务承担能力。因此，社区采取的补救行动所需资金来源几乎全部为外部融资。审计发现，获得外部资金的程序复杂且耗时较长，很多单位拒绝为与低（减）排活动相关的事宜提供资金。此外，波兰政府提供筹资任务的一致性和连续性不足，进一步影响了波兰大气质量改善进程。同时，资金管理方面存在不足，导致专项基金无法有效发挥效能。

（五）政策法规存在不足，政策效果受到影响

部分有自治权的政府当局，都针对本区域制订了大气质量计划，但过于笼统，所采用的大气质量管理方案五花八门，在设计大气保护的重要参数时所考虑的因素也不尽相同。因此，大气质量计划在各省改进大气质量管理过程中发挥的作用是多样的。另外，法律法规的不健全还妨碍了对省级环境保护督察工作的有效监督。部分省级政府制定并通过了各自的“防烟雾决议”，但由于无法有效监督其政策的执行情况，导致这一机制在改善大气质量方面政策效应弱化。

（六）补救措施粗放，执行速度滞后

波兰审计院认为目前波兰政府执行计划或计划的补救措施速度滞后，无法保障波兰大气环境质量达到世界卫生组织推荐的标准。波兰政府由于对需求的精准识别不到位，导致该国大气质量不合格。波兰审计院注意到，由于现行的聘请第三方进行数据收集的方式消耗时间较长、费用较高，并且获取的有关商业和住宅排放源的数据是无效的，导致据此制订的补救措施相对粗放、效率低。

（七）大气污染防治认识有差异，各部委工作所取得的效果不一

波兰审计院发现不同部门对大气污染防治的认识存在差异，重视程度参差不齐。例如，在该轮大气污染防治审计期间，环境部没有采取适当的行动来调整大气保护政策或提供适当的大气保护系统功能；能源部采取的行动以及对大气保护产生的影响不足以解决问题；发展和财政部以及企业和技术部采取的行动促进了波兰大气质量的改善。

二、波兰大气污染防治的审计结论及建议

通过审计调查，波兰审计院认为公共部门尚未采取有效和充分的措施来保护公民健康和自然环境，大气污染防治效果不佳。主要表现为：被审计的部门已采取的行动尚未达到预期目标；区域大气污染防治工作缺乏协调，公共资金无法有效应用于大气污染防治；改善大气质量所需的资金超过地方财政承受能力，且缺乏统一和可持续的融资机制等等。考虑到审计报告中提出的审计结果以及有关执行审计结论的信息，波兰审计院从以下几个方面提出建议。

（一）总理府方面。应对充分性、效率和有效性进行深入审计，包括当前的活动和取得的成果，特别是应考虑到国家、区域和地方各级根据波兰审计院有关大气保护的审计结果开展不同任务的相关性和设计解决方案的一致性。同时，为大气保护系统内计划和执行的活动提供保障，建立获取完整和全面数据的规则和程序，并消除因征收游客税而产生的法律二重性。

（二）环境部方面。应对环境部出台的关于大气保护方案和短期行动计划的规定进行修订，明确环境部在大气质量计划要素中应纳入的义务，制定一致的大气质量计划发展标准。应与其他部门就有关清洁大气计划的问题建立合作关系，以便在制定法律议案时提供建议。应采取行动将大气中物质流通和转化的数学模型结果引入环境保护法，并通过使用收集的数据，利用外部实体创建排放模型。应对区级实施补救措施的效率和执行大气质量计划特定假设的程度进行最新的、系统的分析。应与卫生部建立合作关系，以解决某些社区进行大气质量测量时出现的问题。

（三）能源部方面。应核实关于固体燃料质量标准的监管项目假设，尤其是关于拟定的灰分、硫和水分含量。在有关固体燃料质量标准的法规中，应明确规定最微小煤炭部分的最大质量分数，以便从销售中淘汰质量最低的燃料，包括泥浆和氟精矿。应与其他部委和总理代表密切合作，解决清洁大气计划问题，以便制定更科学的公共政策目标。应验证电能防烟雾的电价，以降低加热成本，并在使用其他能源时尽量减少此类加热的成本差异。

（四）企业与技术部方面。应在法律法规中明确固体燃料锅炉的定义，并立即更新有关固体燃料锅炉要求的法规，目的是在这些法规中纳入仅用于提供生活热水和非木质生物质的供热锅炉。

（五）卫生部方面。开始与环境部合作，以解决一些疗养社区缺乏大气质量测量结果的问题，并在省级环境保护督察长无法在所有疗养社区进行直接测量的情况下，创建替代解决方案。开展旨在测量建筑物内大气质量及颗粒物和苯并（a）芘污染的活动，并在此类物质浓度高的情况下，对可能使用防护用具的成本和效益进行分析。同时，考虑根据各国关于大气污染对人类健康负面影响的观察结果开展医学研究的可能性，并为其提供相关资金。

（六）议会方面。根据波兰审计院的申请，议会应考虑制定有关国家层级的大气保护政策。短期：消除位于城市供热网络和燃气管网内的新兴建筑中使用固体燃料的可能性；中期（5～10年）：制定将现有建筑连接到市政供热网络和燃气管网的方案（如果技术上可行），并实际推行；长期（20～30年）：在商业和住宅部门领域全部或部分限制固体燃料的使用。

三、波兰大气污染防治专项审计对我国的启示

随着经济快速发展，我国工业化、城镇化进程加快，大气污染成为难以避免的严重问题。因此，波兰审计院对大气污染防治工作的专项审计经验，有助于我们完善资源环境审计工作，更好地服务“蓝天保卫战”。笔者认为，以下几个方面对我国大气污染防治审计具有借鉴作用。

（一）关注环境标准体系建设，提升大气污染防治标准

对比波兰审计院审计大气污染防治的范围与标准，我国政府出台的大气污染防治相关方案所规定的范围过于狭小、标准过低，这对我国打赢“蓝天保卫战”造成一定的困难。

大气污染会对人体健康造成负面影响这一事实众所周知，但我国大气污染防治的重点集中在PM2.5和PM10，以及《有毒有害大气污染物名录（2018年）》所列的物质上，而对于危害程度较大的苯并（a）芘缺位。从对大气污染防治的系统性看，欧盟环境标准体系的设定相对较完善。欧盟的大气环境标准可分为环境大气质量标准、大气污染物排放标准和大气环境监测方法标准三大类。三类不同的标准所发挥的监管范畴和作用也不尽一致，相互补充。而我国目前在大气污染防治方面出台的方案、政策都相对宏观，例如《重点区域大气污染防治“十二五”规划》《大气污染防治行动计划》等，实操性有待提升。

与此同时，我国对于大气污染防治的标准也应进一步提升。目前我国已经形成行业类和综合类、国家与地方两级排放标准，行业标准与综合标准并重，国家标准优于地方标准。但从排放标准的数据指标来看，我国的环境标准体系与欧盟相比较为宽松，需要结合我国实际有针对性地提升。

（二）聚焦大气污染防治资金管理，提升资金使用绩效

对于大气污染所造成的负外部效应，其解决路径离不开政府出面，相应的支持资金主要由公共财政来承担。从波兰大气污染防治的结果看，有效资金利用不足造成大气污染防治工作实际使用的资金短缺问题是导致波兰大气污染防治补救措施无法达到预期目标的主要因素之一。同样，对我国的大气污染防治审计工作而言，需要重点关注大气污染资金的相关问题，这大多为问题的高发区域。在进行此类审计时，需要重点关注以下几方面的问题：第一，按照行动方案的要求，各级地方政府所提供的解决方案所需的资金是否及时、充足到位；第二，资金的来源是否合规、合法；第三，筹集资金的管理制度和流程是否合法，支出使用是否按照规定执行；第四，财政资金的使用是否执行了资金的事前、事后绩效评审。

（三）关注政策的协同效应，提高大气污染防治合力

大气污染防治工作是一项系统性、综合性较强的工程，涉及各级政府、各职能部门和广大人民群众。从我国现行的大气污染防治行动方案看，各级政府和各相关部委都出台了相应的具体政策和实施方案。从波兰审计院对环境部、能源部等部门的审计结果看，我们在进行大气污染防治审计的过程中，要注意对政府和部门间出台的政策和方案的有效性进行审计评估，避免“九龙治水”的现象发生。同时，我们在进行审计的时候要考虑已出台的政策和方案之间是否存在冲突、矛盾的地方，能否实现协同合作。这样既能避免财政资金的无效浪费，又提高大气污染治理的力度。