江山市生态公益林社会化管理实证研究

2020-11-12曾春兴陈丰荣邵华亮

浙江林业科技 2020年5期

曾春兴，陈丰荣，邵华亮

（1.浙江省江山市林业局，浙江江山 324100；2.浙江省江山市碗窑水库管理局，浙江江山 324100）

生态公益林建设最早溯源于上世纪六七十年代的封山育林。随着经济的发展，环境问题日益凸现，而生态环境是人类生存发展的基础条件，森林生态系统是整个生态环境系统中重要的组成部分，所以，森林生态体系建设被提上日程，森林分类经营的概念随之被引入：商品林提供木材，生态公益林保障人类的生态环境。

21 世纪初，浙江省率先在全国开展了生态公益林补偿试点。2009 年，全国人民代表大会修改《中华人民共和国森林法》[1]，首次将“国家设立森林生态效益补偿基金”写入法律条款当中。同年，财政部、国家林业局遵照国务院意见印发了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》[2]的通知。至此，国家森林生态效益补偿机制应运而生，它是确保生态公益林建设的重要保证。研究人员就生态公益林管理模式进行了探索，如吴家根等[3]、周建革等[4]分析了淳安县、遂昌县生态公益林管理模式存在的问题，并提出了解决生态公益林经营权益和护林员的社会保障是问题的关键所在；施四清等[5]、衡理[6]分别探讨了南平市、理县生态公益林保护资金投入和管理机制，研究了生态公益林的保护和管理模式，提出了林改后生态公益林保护与管理新的模式，但这些文献提出的措施还是基于政府作为管理的主导角色，并没有提出社会化管理的概念。

江山市地处浙江省西南部，四季分明，属亚热带湿润季风气候。多年平均降水量为1 845 mm，年平均气温为17℃，无霜期为250 d。截止2017 年，江山业已建成省级以上重点生态公益林6.67 万hm2。应浙江省林业局建议[7]，自2018 年1 月1 日始，江山市率先开展了生态公益林社会化管理试点。江耀[8]对江山市生态公益林的社会化管理作了专题报道：“江山市率先推行公益林护林社会化管理新模式”。

本文以浙江省江山市为例，在调查、统计的基础上，进行了总结和归纳，探讨了江山市生态公益林社会化管理实践，以期将政府和社会资源整合起来，实行社会化管理，提高其管理效能。

1 管理脉络发展演变

2004-2019 年，江山市生态公益林各阶段管理要素见表1。

表1 江山市生态公益林各阶段管理要素比较Table 1 Comparison on management elements at different stages of ecological forest in Jiangshan city

1.1 乡（镇）、村管理阶段

江山市于2004 年建立森林生态效益补偿机制，建立了专职护林员管理模式。至2011 年止，全市界定省级以上重点生态公益林5.25 万hm2，雇佣348 个专职护林员，村干部中设立护林主任岗位，负责对接上级林业工作，监管专职护林员。护林经费由市财政拨付到乡（镇），再由乡（镇）拨付到行政村，最后由村发放给专职护林员。

1.2 县（市）、乡（镇）、村三级管理阶段

从2013 年1 月1 日起，整合全市护林队伍，把全市5.25 万hm2生态公益林划分为180 个护林责任区，每个责任区由一名专职护林员管理，护林员与村签订护林协议；村护林主任兼职护林员负责监督；乡（镇）林业站设置好专职护林员的工作职责，护林线路，测算劳务报酬基数，监管巡山轨迹，考核专职护林员绩效；市林业局抽查并发放劳务报酬的三级管理体制。专职护林员工作全职能化、劳务报酬绩效化、护林轨迹手机监管智能化的“三化”方式[9]。

1.3 县（市）、乡（镇）二级林业主管部门和社会融合管理阶段

为建立科学高效、制度完善、运行有序的生态公益林社会化管理体制，从2018 年1 月1 日开始，把全市190 名专职护林员管理的6.40 万hm2生态公益林管理工作，面向社会招标，由中标的社会机构承担护林公司职责；取消兼职护林员岗位，各乡（镇）对护林公司在本辖区的工作进行监管，市林业局核查，护林公司与市林业局签订管理承包协议；护林员与护林公司签订护林协议，市林业局和乡（镇）、村不再与护林员直接发生关系，护林员培训、劳务报酬发放、意外险投保理赔、护林员监管和巡查考勤系统维护、考核，由护林公司承担；调整工作量，护林员基本待遇在1.2 万元·a-1左右[10]。

2 社会化管理的探索实践

2.1 试行社会化管理的基础条件日益成熟

生态公益林社会化管理的基础条件：（1）政府职能已发生根本转变。政府的基本职能是监督和服务。如公益林管理这样的公共产品管理应交由社会来做，这是现代社会的普遍做法，也是政府职能转变的基本要求。（2）国家财力得到极大提升。改革开放的前后三十多年，国家财政困难，对封山育林补贴非常少。如今，公益林管理经费有了国家财政的保障，由政府向社会机构购买服务成了可能，社会化管理有了资金的保证。（3）社会化的公共资源交易平台日臻成熟。政府产品采购、建筑等行业的项目招标等市场竞争已经日常化。公益林管理借鉴引进公共资源交易模式是社会发展的要求。（4）公益林管理模式发展已到了社会化管理阶段。过去由村直接管理，存在着小、散、弱，管理层次低的问题。其后县级政府参与其中，解决了小、散、弱问题，但暴露了政府职能偏差的问题。

2.2 社会化管理的实践举措

2.2.1 招标前的准备工作

（1）明确各方职责，设置管理内容。护林公司独立行使管理权，护林员聘任、工作安排、规章制度制订、考核等由护林公司承担，江山市林业局不予干涉，市林业局、各乡（镇）林业站协同对护林公司按季度考核。护林员年度优秀评选与奖励仍由江山市林业局组织。各乡（镇）林业站按照江山市林业局统一要求部署，划定公益林管理责任区、设定巡山和森林防火宣传路线与次数，测算好责任区工资基数，报林业局综合审定。

（2）落实项目经费。国家森林生态效益补偿机制的确立，可以有效保证生态公益林管理工作的正常运行。省级以上重点生态公益林补偿基金支出由补偿支出和管护支出两部分构成。管护支出包括护林人员管护费用、公共管护费用和管理费用三个项目。其资金来源于中央、省、县三级的相关基金，由各级财政统一拼盘。浙江省财政核定江山市按600 元·hm-2标准计发，其中，森林管护费核定按52.5 元·hm-2标准计发。江山市生态公益林管护费总计336 万元，以此作为2018 年度公共交易的招标限额[11]。

（3）明确招标原则事项。江山市林业局从市政府通过招标确定的10 家具有招标代理资质的公司中，挑选对林业行业招标相对熟悉的衢州市联合工程咨询有限公司，承担生态公益林社会化管理的咨询、招标工作。综合分析当前社会机构现状，招标方案最终采用全市按一个标段、服务期招一（年）延一（年）方式招标。评分方法采用普遍的“综合评分法”，其中，技术标为70 分，商务标为30 分。把措施保证、资金保证、服务承诺、服务建议作为技术标打分项目；把护林员劳务工资、降温费、意外伤害保险列入不可竞争费用。为维护稳定，把优先接收原护林员作为招标的前置条件。

通过不断比选方案，2017 年10 月发布招标方案。2017 年12 月开标。经过公平竞争，最终江山奇农商贸有限公司中标。

2.2.2 招标后的主要工作

（1）做好对接，平稳过渡。招标后，江山市林业局随即帮助中标公司将《浙江省公益林和森林公园条例》《浙江省公益林护林员管理办法》制度上墙，制订《护林员考核办法》，分解落实护林公司的责任和义务，帮助护林公司建立护林管理工作日记制度等。与此同时，通过各种场合安抚留任护林员情绪，化解顾虑，建立信任；做好乡（镇）、村干部的思想工作，放弃抵触情绪，消除交权疑虑；向护林公司技术交底，介绍公益林有关法律、知识、管理历史，引导其尽快进入角色。

（2）做好护林员上岗前培训。召集全体护林员进行上岗前业务培训，由江山市林业局总结公益林社会化管理之前的护林工作；指导护林员做到文明护林，安全生产；检查之前的护林员巡山记录，指出不足和建议；安排优秀护林员进行经验交流。指导护林员签订护林合同，让护林公司快速熟悉情况，建立护林工作微信群等。

（3）实绩考评。按照“事前认真设计，事中检查完善，事后建制提高”的思路，指导护林公司对照护林合同，边履职、边学习、边改进，市林业局和乡（镇）也在平时监督管理中，边磨合、边总结、边完善。

各乡（镇）林业站平时通过“浙江省护林员巡查系统——县级平台”，随时可对管辖区内的护林员巡山轨迹实时查看。在每季度对护林公司考核时，根据公司提交的护林员巡山记录，核对系统保存的巡山轨迹，巡山记录系统保留半年。各乡（镇）林业站查到巡山记录不完整、不准确、没有达到设定护林工作量的，对护林公司进行扣分。各乡（镇）林业站根据平时对护林员工作情况的了解：每季度对护林公司在本乡（镇）护林员是否按规定条件选聘；护林员工作时是否佩带护林标识，是否保护好护林设施；是否及时发现、制止、报告乱砍滥伐、乱捕滥猎、林地违法、非法野外用火；是否发生森林火灾、报告森林病虫害发生、监督迹地造林更新；是否及时处理好护林工作微信群中反映的有关问题等，对护林公司逐项打分。

江山市林业局对护林公司的考核每季度进行一次，在本季度的最后十天之内进行。江山市林业局公益林中心和局相关领导都加入到护林工作微信群中，在群里公开电话，接收护林员上传的信息，与大家沟通交流，监督护林公司及时处置各类问题；每月安排4～ 6 次，会同各乡（镇）林业站工作人员进行实地检查。江山市林业局根据乡（镇）提交的季度考核表，抽查巡山轨迹，核对工作实绩，比对考核办法，逐项打分。然后分别从江山市应急管理局、江山市森林公安局获取本季度森林火灾情况登记表、林业案件登记表，核实是否属于护林公司的职责的，公益林中心工作人员计算最终得分，报主任审查，局分管领导签字确认。

（4）监督工资发放。江山市林业局对护林公司季度考核后，护林公司参照考核结果，完成对护林员的考核。考核结果报市林业局审查后，护林公司垫资发放护林员工资，最后市林业局拨付季度护林费。

3 生态公益林社会化管理的特点及其效能分析

3.1 现实性

大政府、小社会仍是目前的基本社会态势，一直以来，政府对社会事务大包大揽，社会处于弱势状态。政府的事归政府管，社会的事让社会管，是社会管理的发展趋势，也是提高社会治理能力的一个方向。但当前不利于生态公益林社会化管理的障碍仍然有很多，如社会市场化发育不全，人们思想观念落后，习惯势力大，社会组织的公信力不足，强势政府下工作人员定位常常有偏差，社会化的法律环境较差，是当前生态公益林社会化需要面对的现实挑战。

3.2 创新性

生态公益林管理，长期以来，过度依赖政府，社会化、多元化不足。如何将公益林管理转变为社会化管理，在浙江省生态公益林管理实践中还属首次，没有成熟的模式，没有现成的专业机构，一切从头开始摸索，在实践过程中，也随时会遇到意想不到的困难，具有创新性、探索性的特征。

3.3 初级性

江山市的公益林社会化管理虽然已经有了两年的探索，但在认识上还相对肤浅，常常是遇到问题，边学习边思考，寻找解决办法，不断完善和提高，随着社会化管理的推进，未来还将遇到意想不到的问题和困难，要形成一套比较成熟的操作模式，应该还有相当长的路要走，目前还只是起步阶段。

3.4 融合性

公益林社会化管理，由政府向社会购买服务，双方按照合同约定权利、义务，而在具体工作中，政府与社会机构如何配合、交叉、融合为有机一体，管理效果才会更加理想，是一个重大的课题。

3.5 非标性

生态公益林管理中许多因素非常复杂，如护林路线，病虫害、火灾发生程度，森林资源被破坏情况，定性管理容易，要实现定量化、标准化管理，难度比较大。

3.6 社会化管理的效能分析

2018-2019 年江山市公益林社会化管理的效能情况见表2 至表6。

表2 反映的是甲方作为公共服务的购买方，对社会护林机构合同执行情况做出综合评价。该得分是结合合同要求和具体完成指标（主要在表3 和表4 中得到反映），加上由护林员代表、乡（镇）代表、甲方代表参加的印象分值。两者通过加权平均后得出的数值。从表3 中可直观地看出，生态公益林管理进程中常见的问题或事件。表4 中反映的是社会机构必须做的几项工作，也是甲方核查的工作。表5、表6 反映的是这二年森林资源的变动情况以及森林资源所产生理论上的生态效益。

从表2 可知，2018-2019 年，经考核，护林公司各季度得分全部达到合同规定的90 分合格线要求。由表3可知，2018-2019 年，生态公益林社会化管理期间，制止非法野外用火发生偏少，2018 年、2019 年破坏生态公益林情况相对稳定，基本达到预期要求。

表2 2018 -2019 年江山市生态公益林社会化管理考核得分Table 2 Scoring of socialized management of ecological forest in Jiangshan city

表3 2018 -2019 年江山市生态公益林社会化管理制止违法行为统计Table 3 Illegal acts stopped by of socialized manager of ecological forest in Jiangshan city

从表4 中可以看出，社会化管理公司工作开展基本有序正常。在2 年的社会化管理期间，共对护林员巡查轨迹进行了1 440 人次的检查；给护林员配备人手一台通讯工具，共计190 台；建立公益林管理台账390 册；培训护林员工作规范8 次，每次8 h 学习培训时间；共计发放护林员劳务报酬4 580 899 元。

表4 2018 -2019 年生态公益林社会化管理工作状况调查Table 4 Investigation on operation of social management of ecological forest

表5 2017 年和2019 年江山市生态公益林的生态效益比较Table 5 Comparison on ecological benefits of ecological forest before and after socialized management in Jiangshan city

从表5 可知，就森林生态功能而言，2019 年较2017 年其各项效益指标均有所增长，2019 年的年度效益达75.57 亿元，年增长率达11.85%，其中，以森林游憩的生态效益最大，2019 年度达31.90 亿元，年增长率达17.31%。

表6 2017 年和2019 年江山市森林资源的动态变化Table 6 Dynamic change of forest resources before and after socialized management in Jiangshan city

从表6 可以看出，2019 年较2017 年，江山市森林资源各项指标在正常增长范围之内。生态公益林面积2019年与2017 年底持平，森林覆盖率基本保持不变，公益林蓄积量按林分生长量正常增长，生态公益林年蓄积增长率为3.74%。从表2 至表6 可以看出，江山市自从开展生态公益林社会化管理以来，总体过渡平稳，护林公司工作基本开展了起来，各乡（镇）协同工作落实到位，主管部门督查有力，帮扶力度较大，各方资源的整合效能初见效果。

4 生态公益林社会化管理的社会评价调查

通过对社会、企业、政府等各界相关知情人士的调查，普遍认为，社会化管理的护林公司其公众管理能力存在着天然不足，能力比较薄弱，其工作能力和量能仅类同于劳务派遣公司，即相当于护林公司将护林员派给乡（镇）去看护山林，其护林员管理和督查实质上仍由乡（镇）负责，有的被调查者甚至认为，其工作量能仅相当于替林业主管部门发放护林员工资。这种评价尽管有些夸张，但也真实反映了担任社会事业的公众管理机构，还处于起步阶段，管理尚未完善。

在督查过程中，还发现，除了能力不足，护林公司的责任心也不够强，投入精力不足，重视程度差，台账记录还有欠缺，对护林员监管不够到位。

表7 生态公益林社会化管理前后管理绩效平稳过渡原因调查Table 9 Evaluation on management before and after socialized one

从表7 可知，社会对社会化公司管理生态公益林至少就目前而言并不看好，评价也不高。尽管生态公益林引进社会化管理是大势所趋，但目前的绩效并不显著。从表7 中可以看到，其平稳过渡的主要因素还是政府担责，综合整合各方管理的结果。森林防火的第一责任人仍为乡（镇）党政一把手，使得乡（镇）仍然丝毫不敢松懈。所以，提升生态公益林社会化管理效能仍有一个长期而艰巨过程。

5 存在的问题

5.1 社会化管理机构能力低、社会化管理工作问题多

江山市林业局和护林机构是一种基于履行合同的甲、乙双方的平等关系，但当前江山的社会化管理还处于起步阶段，社会机构远远不能独立承担起乙方的职能，而且政府对于完全放手也不完全放心。因此，江山市林业局一方面要站在政府角度，设计管理方案，及时处理上报的违法案件等；另一方面，又要承担甲方的角色。作为合同乙方的社会机构，虽然经过两年的努力，在江山市林业局和乡（镇）林业站的帮扶下，基本完成了管理任务，但总结体上还是弱小的，管理人员素质不够高，独立完成公益林管理工作困难非常大。社会上现有的管理机构，或者由其它企业转换而来，或者简单拼凑注册，存在弱、小、散，不够专业，营利能力弱，管理水平低，员工年龄偏高，思想意识落后等问题，需要政府加强培育，逐渐做大还有一个过程。

5.2 法律法规、规章制度亟待完善

公益林管理的市场化运作，迫切需要有关法律法规、规章制度的支撑，为公益林管理创新机制、创新体制保驾护航。林业行业管理，相对于建筑等社会化培育早、法律法规健全的行业相比，还远处于初级阶段。

5.3 公益林管理不确定性多，护林手段急需创新

森林在自然界中，分布地域广，灾害种类多，发生频率高，造成损失重，这种极易因天灾、人祸造成不确定、不可抗性、不可预见性的特点，给管理带来诸多困难。当前的公益林管理，依然停留在原始的“人巡”阶段，手机在山区常常信号不好，护林手段落后，管理装备原始。随着科技的进步，卫星巡视、无人机灭火、灭火导弹的使用、物联网技术查找识别违法人员等现代高科技创新手段在公益林管理等方面的应用，将使林业工作跟上时代步伐。