考虑完整性和可操作性的应急预案有效性评估研究

宋英华，张 颖，陈文涛，刘 毅，徐梦瑶，吕 伟

(1.武汉理工大学 中国应急管理研究中心，湖北 武汉 430070；2.武汉理工大学 安全科学与应急管理学院，湖北 武汉 430070；3.中国职业安全健康协会，北京 100011；4.湖北省安全生产应急救援中心，湖北 武汉 430070)

近年来，国内外突发事件发生的频率不断提高，事件类型涉及到自然灾害、事故灾难、公共卫生及社会安全等领域，例如2019年以来的四川“8·20”强降雨特大山洪泥石流灾害、COVID-2019疫情、澳大利亚东海岸森林火灾等，给社会稳定和人民群众的生命与财产安全带来了巨大的威胁和损失，此时应急管理显得尤为重要。各国政府机构长期从实践中汲取经验教训，不断完善应急管理体系，减少突发事件带来的损失。应急预案是面对突发事件展开应急救援活动的行动指南，故制定科学完善的应急预案至关重要。但是从近年的突发事件应急响应来看，我国从预案的形成到快速有效地实施救援还存在一些问题，原因之一是对预案文本编制的完整性和预案实施中的可操作性缺乏有效的评估。因此，对应急预案的有效性评估进行研究具有重要的现实意义。

在研究层面，国外学者对应急预案研究起步较早，主要采用仿真模拟或实施演练的方式评估，并在政府机构的支持下进行了多种大型演练实验，为评估预案有效性提供了大量真实有效的数据。如ABU-ZAID[1]通过电脑软件仿真模拟地铁事故中人员疏散情况，从而对预案进行评价。GILMORE等[2]通过调查问卷、访问等方式搜集数据，对当地举行的一场由100多名群众和军人参与的团体应急反应演练进行效果评估，并根据评估结果指出需要改进的步骤。CURNIN等[3]则以印尼海啸和卡特琳娜飓风为例，分析在应急响应过程中可能存在的妨碍计划实施的因素。国内学者对预案评估主要分为结合数学方法构建指标体系和通过软件仿真模拟两种，在研究涉及的预案类型上也较为丰富。如倪菠[4]基于对自然灾害应急预案的研究，提出预案有效性为应急预案在编制和实施的过程中是否起到了预期的效果，以及能够在多大程度上影响整个突发事件的处置过程。安景文等[5]从预案的合法性、科学性、全面性、经济性和可操作性5个维度构建评价指标体系，并基于犹豫模糊集方法评价企业安全生产事故预案。张英菊[6-7]考虑到弹性视角，结合灰色多层次评价方法对应急预案的实施效果进行评估。张丽等[8]将层次分析和模糊评价相结合，从科学性和完整性构建企业安全生产事故应急预案评估指标体系。李小平等[9]选取预案完整性、联动性、可操作性、经济性、针对性作为准则层，构建基于ANP-EM的预案评估方法。马恒等[10]结合属性数学区间识别理论和AHP方法，考虑煤矿生产的实际情况，构建煤矿应急预案评估指标体系。陕振沛等[11-12]分别将TOPSIS方法与直觉模糊集决策方法、熵权相结合，构建了基于直觉模糊集的突发事件应急预案综合评价模型。刘吉夫等[13-15]针对自然灾害类应急预案，采用故障树分析法和应急责任矩阵评价预案的完备性和可操作性。

通过对比国内外研究可知，国外研究侧重于应急演练和实验，数据来源真实，但是由于突发事件的不可预见性，演练实验难以完全真实地呈现事件发生伴随的各种突发问题；国内研究则更加侧重于构建指标体系和仿真模拟，更节省成本，但是数据来源说服力相对较弱。考虑到国内外面对突发事件的应急管理机制和应急处置实施侧重点有所不同，针对我国应急预案的不足，笔者着重从预案文本描述的完整性和实施可操作性进行有效性评估，以期为我国完善预案编制提供依据。

1 基于应急响应逻辑流程的预案完整性评估

应急预案完整性与应急预案符合应急响应的主题内容和逻辑流程密切相关，一项高度完整的应急预案，应该能够全面覆盖突发事件所有承灾体的响应逻辑流程。

1.1 基于承灾体的应急响应逻辑流程构建

(1)确定可能受突发事件影响的承灾体，分析事件对承灾体可能产生的后果，针对每个承灾体的灾害后果梳理相应的应急措施，即原子任务。相互关联的原子任务可整合为应急任务，进一步将应急任务聚合形成应急主题，例如以泥石流灾害作为突发事件，考虑人作为承灾体，构建现场抢险、死亡处理、医疗救助、安全防护4项应急任务和人员救助与防护应急主题，如图1所示。

图1 以人为承灾体的泥石流灾害应急任务及主题

(2)将现场抢险、死亡处理、医疗救助、安全防护4项应急任务作为流程节点，按任务执行的先后顺序和逻辑关系将应急任务相连接，得到以人作为承灾体的泥石流灾害应急响应逻辑流程，如图2所示。

图2 以人为承灾体的泥石流灾害应急响应逻辑流程

1.2 应急预案完整性评估方法

一项完整的应急预案，应该涵盖全面的承灾体类型和各承载体的灾害应急响应任务及流程。为开展应急预案完整性评估，可以将每个承灾体对应一项应急主题，根据每个承灾体的应急响应逻辑流程，建立小模块的评估指标体系，然后再按照不同承灾体在突发事件中的角色及其在应急救援过程中的重要程度进行赋值加权，得到面向整体预案的完整性评估指标体系。

在评估应用中，各层级指标权重可以运用层次分析法或模糊综合评价法确定，突发事件应急预案在应急主题Si方面的完整度Ci和整体完整度E可分别表示为：

(1)

(2)

2 基于灰色多层次评价的预案可操作性评估

影响应急预案实施效果的因素大多是模糊的、难以量化的，带有一定的灰色性，故采用三角模糊数层次分析法与灰色系统理论相结合的方法进行预案可操作性的评估研究。

2.1 应急预案可操作性评估指标体系构建

在应对实际突发事件时，应急预案的可操作性与应急主体、应急主题、应急任务和应急资源4个关键因素密切相关；同时，由于应急响应行动是针对性地作用于承灾体，承灾体的状态则是最直接体现预案实施效果好坏的因素；此外，考虑到应急响应过程中其他可能对应急预案实施造成影响、但无法事前控制的外部因素，例如媒体对事件的报道、舆论的导向等。因此，在构建应急预案可操作性评估指标体系时，可将这些因素作为一级指标，然后再从每个因素出发整理出更加细节的影响因子作为二级指标。综上，笔者构建了应急预案可操作性评估指标体系，如表1所示。

表1 应急预案可操作性评估指标体系

2.2 应急预案可操作性评估方法

2.2.1 确定指标权重

在构建应急预案可操作性评估指标体系的基础上，需要进一步确定各级指标的权重。笔者采用三角模糊数层次分析法确定指标权重[16]，具体方法如下：

(1)邀请由应急管理人员、应急救援指挥人员、应急救援人员组成的专家组，根据指标对预案可操作性的重要程度，对一级指标进行两两比较打分，得到评分的三角模糊判断矩阵：

(3)

其中，lij,mij,uij分别为专家打分中对一级指标中第i个指标和第j个指标的比较结果的最小值、最可能值、最大值，i,j=1,2,…,n。

(2)根据三角模糊判断矩阵计算每一项指标的模糊综合评价值：

(4)

于是可得到三角模糊数的权重向量：

w=(w1，w2，…，wn)T

(5)

(3)两两比较一级指标的三角模糊数权重向量，计算指标权重的可能度s(xi)：

s(xi)=min{V(wi≥wj)|(j≠i)}

(6)

V(wi≥wj)=

(7)

(4)对s(xi)进行归一化计算，得到一级指标的权向量ω=(ω1，ω2，…，ωn)T：

(8)

(5)重复步骤(1)～步骤(4)，可得到各一级指标下二级指标的权向量。

2.2.2 计算可操作性综合评分

(1)邀请p(k=1,2,…,p)位专家根据评分标准对指标Aii′的实施情况进行打分，分值1～5依次代表差、较差、较好、好、优秀，评分记为dii′k，i=1,2,…,n,i′=1,2,…,n′。各专家评分可构成应急预案实施效果的评价样本矩阵：

(9)

(2)确定评价灰类，即确定评价灰类的等级、灰类的权数和灰类的白化权数。设有q个评价灰类，灰类序号e=1,2,…，q，对第q级灰类，设定灰数ξq∈[0，q，2q]，则白化权函数为：

(10)

(3)计算灰色评价矩阵。先计算预案属于各个评价灰类的灰色系数Cii′：

(11)

记应急预案第e个灰类的灰色评价权为rii′e=Cii′e/Cii′，则各灰类的灰色评价权向量rii′=(rii′1，rii′2，…，rii′e)，进一步可得到评价对象应急预案一级指标Ai下各因子Aii′对于各个评价灰类的灰色评价矩阵：

(12)

(4)计算综合评价值，得到预案可操作性评估结果。首先，对应急预案的二级指标Aii′进行综合评价，得到评价结果Bi=ω(Aii′)·Ri=(bi1,bi2,…,biq)。进一步计算得到应急预案一级指标Ai对各个评价灰类的灰色评价权系数矩阵：

(13)

对应急预案一级指标Ai进行综合评价，得到B=ω(Ai)·R=(b1,b2,…,bq)。再将各个评价灰类等级按照预设的水平赋值，灰类等级值E=(1,2,…,q)，则应急预案的综合评价值为：

Z=B·ET

(14)

若Z∈(4,5]，则表示预案可操作性好；若Z∈(3,4]，则表示预案可操作性较好；若Z∈(2,3]，则表示预案可操作性一般；若Z∈(1,2]，则表示预案可操作性较差；若Z∈(0,1]，则表示预案可操作性差。

3 实例分析

MERS病毒引发的中东呼吸综合征自2012年在沙特出现以来，数次在世界多地爆发，造成大量人员感染及死亡。笔者选取青海省2013年颁发的《青海省中东呼吸综合征疫情防控应急预案》作为评估对象，进行实例分析。

3.1 预案完整性评估

中东呼吸综合症是一类传染病事件，可能受到影响的承灾体包括：人、交通系统和社会系统，具体表现在人员伤亡、交通受阻和社会动荡。按照上述预案完整性评估方法，分别将人员救护、交通系统应急和维护社会稳定作为3类应急主题，将人员排查、医疗救护、善后处理和安全防护作为人员救护的应急任务，将中断干线交通、保障物流、恢复、疫区交通管制、交通卫生检疫作为交通系统应急的应急任务，将信息发布、群防群治和经济调控作为维护社会稳定的应急任务，各应急任务下又包含对应的原子任务，将应急主题、应急任务和原子任务分别以一级、二级、三级指标形式表达，通过层次分析法确定各指标权重，并结合预案文体对各原子任务指标在预案中的符合性进行评分，如表2所示。

根据式(1)和式(2)计算得到该预案的整体完整度E约为60%，该预案在善后处理、中断交通、经济调控等方面的计划和准备不足，需要进一步完善。

3.2 预案可操作性评估

根据上述应急预案可操作性评估指标体系和评估方法流程，可得到一级指标和各二级指标的权重向量：ω(Ai)=(0.333,0.286,0.108,0.130,0.080,0.063)；ω(A1i′)=(0.219,0.211,0.184,0.174,0.212)；ω(A2i′)=(0.485,0.515)；ω(A3i′)=(0.363,0.331,0.306)；ω(A4i′)=(0.275,0.250,0.235,0.240)；ω(A5i′)=(0.379,0.328,0.293)；ω(A6i′)=(0.340,0.285,0.375)。

按照评价灰类的确定方法，取评价灰类等级为5，给出对应的灰数及白化权函数。

第一灰类：e=1(很差)，设定灰数ξ1∈[0,1,2]，白化权函数f1为:

第二灰类：e=2(差)，设定灰数ξ2∈[0,2,4]，白化权函数f2为:

第三灰类：e=3(中)，设定灰数ξ3∈[0,3,6]，白化权函数f3为:

表2 青海省中东呼吸综合征疫情防控应急预案完整性评估指标及评分

第四灰类：e=4(良)，设定灰数ξ4∈[0,4,8]，白化权函数f4为:

第五灰类：e=5(优)，设定灰数ξ5∈[0,5,10]，白化权函数f5为:

邀请5位专家对二级指标的实施效果进行评分，根据得到的评分矩阵，计算评分矩阵的灰色评价权矩阵：

进而得到一级指标的灰色评价权矩阵：

则该应急预案一级指标的综合评价结果为：

B=ω(Ai)·R=(0.000 0，0.140 4，

0.310 7，0.323 2，0.271 5)

取灰类等级值向量E=(1，2，3，4，5)，则该预案可操作性的综合评价值Z=B·ET=3.863 2。对照评价灰类等级，该应急预案在可操作性方面介于良和中之间，说明预案可操作性较好。

综合来看，《青海省中东呼吸综合征疫情防控应急预案》的完整度约为60%，可操作性较好，但仍然有改进和完善的空间。

4 结论

(1)基于承灾体应急响应逻辑流程，按照应急主题、应急任务和原子任务构建评估指标体系并进行评估，是实现应急预案完整性评估的有效途径。

(2)从应急预案中归纳总结应急主体、应急主题、应急任务和应急资源作为一级指标、各指标对应的细节因子作为二级指标，构建应急预案可操作性评估指标体系并结合灰色方法评估，是实现应急预案可操作性评估的有效途径。

(3)综合考虑完整性和可操作性的应急预案评估，对检验我国应急预案短板、推进新时期应急预案体系进一步改进和完善具有重要的指导意义。