思想政治教育视角下的高校惩戒权研究

摘要：惩戒是教育者为实现教育目的而对教育对象施加影响力的重要手段，尽管惩戒权仍存在一些法理上的争议，但惩戒权早已是高等教育中的事实内容，其在高校思想政治教育中发挥着重要作用。高校行使惩戒权应充分把握其内涵和逻辑，规范惩戒程序和实施行为，做到合法、合理、合情，并将思想政治教育贯穿始终，以实现高等教育立德树人的根本任务。

关键词：高校;思想政治教育;惩戒权

依法治教是落实我国全面依法治国方略的必然要求，也是深化教育改革、推进教育治理现代化的重要内容。高校要坚持依法治教，就必须提高法治意识，提高依法办事的能力，在思想政治教育工作中不仅要做好正面的教育引导，也要运用好惩戒权，实现全过程的育人，这也是落实立德树人根本任务，建设高水平现代化大学的重要保障。

一、思想政治教育与高校惩戒权

（一）高校惩戒权的逻辑起点

高校惩戒权的法律渊源，从国家立法层面主要依据《教育法》和《高等教育法》。我国《教育法》第二十九条规定，学校有权“对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”;我国《高等教育法》第四十一条规定，“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”，有权“对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分”。在国家上位法的授权下，教育部制定了《普通高等学校学生管理规定》（教育部第41号令），在第九条、第三十条制定了“取消入学资格”“可予退学”的规则，在第五十一、五十二条设置了“纪律处分”的具体规范，包括“警告”、“严重警告”、“记过”、“留校察看”和“开除学籍”，在国家部门规章层面，细化了高校惩戒权的实施内容。[1]而各个高校是具体执行惩戒权的单位，一般会依据自主办学原则和本校实际情况，在上位法授权的范畴内，制定适用本校的“大学章程”、“学生管理规定”“违纪处分规定”等规范性文件来具体落实惩戒权。

从法理上来看，高校惩戒权是来源于上位法的授权，高校没有教育惩戒的设立权，只有执行权，而且惩戒的实施是基于校长负责制下的校长办公会议或者校务会议进行处理，当前教师个体还未明确具备惩戒权。惩戒权中的“内部惩戒”，即不会导致受教育权丧失的部分，根据特别权力关系理论，属于高校内部处分，其不可诉;而“外部惩戒”，即取消入学资格、退学、开除学籍，其结果会导致学生受教育权丧失，在司法实践中，渐渐突破了特别权力关系理论范畴，因为高校是在国家公权力授权下对公民行使教育权，在这个关系中双方不是平等主体，此时的惩戒权是行政公權力，当然也可被行政诉讼。

从狭义上讲，高校惩戒权范畴仅包括《普通高等学校学生管理规定》中的五种处分和“外部惩戒”内容;从广义上讲，高校惩戒权的语义里，除了狭义的内容外，还包括如语言训斥、批评教育等。本文对惩戒权的讨论，是在思想政治教育视角下，高校对于学生违法违纪行为进行规范性、程序性、书面性处理的行为。

（二）高校思想政治教育中惩戒权的价值实现

习近平总书记在全国高校思想政治工作会、全国教育工作大会等场合多次强调，要坚持把立德树人作为中心环节，把思想政治工作贯穿教育教学全过程，实现全程育人、全方位育人。这就要求高校要构建全过程育人体系，将立德树人的教育理念贯穿到教育环节的各个方面，贯穿到学生成长成才的全过程，这个育人的全过程，也包括了思政政治教育中惩戒权的使用。

所谓惩戒，就是通过对不合规范行为施与否定性的制裁，从而避免其再次发生，以促进和规范行为的产生和巩固。[2]可见，惩戒是实现教育目标的重要手段，根据著名心理学家斯金纳的行为强化理论，教育者可以通过行使惩戒权，以“正惩罚”的方式对教育对象施加影响力，改变教育对象行为。高校思想政治教育是高等教育的重要内容，同样遵循教育的普遍规律，高校一般通过违纪处分机制的运行来行使惩戒权，让学生警示自身行为的错误性与严重性，纠正违法违纪行为。

学生思想政治教育工作中“德智体美劳”的“五育”教育非常重要，其中“德”是排在第一位的，德育的缺乏就荣誉导致学生出现错误的行为偏差，从这个角度看，对于偏差行为施以惩戒，有利于帮助学生及时的纠正错误思想。要努力提升思想政治教育的实效性，就应当准确理解和把握习总书记“要把思想政治工作贯穿教育教学全过程，实现全程育人、全方位育人”的要求，充分运用高校一切育人渠道和资源，同样的把高校惩戒权运用好，发挥惩戒教育的非课堂教育的价值，不能因为惩戒的负强化作用，而把惩戒权的使用排除在育人范畴外。

二、高校惩戒权行使的重难点分析

（一）对权力内容和界限理解不清，“滥用”惩戒权

1.超出上位法范畴实施惩戒权

高校在实施惩戒权时需要根据上位法制定具体的实施细则，由于对上位法的理解不充分，往往在制定和实施时容易超出上位法设定的惩戒权范畴或者超出上位法的立法原意，甚至因为错误行使惩戒权而导致惩戒行为违法。如“杨永智与济南大学不授予学士学位纠纷上诉案”中，济南大学2006级本科生杨永智因与其他宿舍的学生打架，被学校给予留校察看处分，解除处分后，学校因违纪处分不授予其学士学位，杨永智对济南大学不向其颁发学士学位证不服，提起行政诉讼。2012年11月，山东省济南市中级人民法院做出终审判决，认为济南大学将杨永智列入《济南大学2010届本科毕业生因违纪、作弊处分不授予学士学位名单》的行为，违反法定程序，亦无事实根据和法律依据，依法应予撤销，责令济南大学依法履行向杨永智颁发学士学位的法定职责。[3]

这个案例中，济南大学惩戒权的实施超出了上位法的授权范围，其给予学生留校察看违纪处分的惩戒没有问题，但因为学生受过违纪处分而惩戒学生不得获得学位的行为没有法规依据，甚至是违法的。我国《教育法》《高等教育法》和教育部《普通高等学校学生管理规定》部门规章等上位法没有设定因违纪行为可以剥夺学生学位证的惩戒权内容。学生学位证的获得应适用学位授予的法规条例，但在相关的法律法规中，也没有因学生有纪律处分就不得获得学位证的规定，因此济南大学的惩戒行为没有法律依据，属于高校擅自设立和扩大惩戒权的适用范围，严重背离上位法，是典型的惩戒权“滥用”。

2.惩罚过重，超过必要限度

惩戒是为了更好的教育学生，惩戒的限度应与学生错误行为的严重程度相一致，不能随意惩戒，过重惩戒，违背教育的根本目的。特别是高等学校在对违纪学生作出开除学籍等直接影响受教育权的处分时，应当坚持处分与教育相结合原则，做到育人为本、罚当其责，并使违纪学生得到公平对待。如“广东工业大学与蔡宝仪因开除学籍决定上诉案”中，广东工业大学2012级学生蔡宝仪因在课程考试中使用手机查询资料作弊，被广东工业大学决定给予开除学籍处分，该案经上诉后，由广州铁路运输中级法院于2017年6月二审作出终审判决，“学校处理学生违纪行为应惩戒与教育相结合、重在教育。”“在校大学生仍处于为人和治学的起步阶段，教育以育人为本，需要的是教育者更多的耐心与宽容，通过教育并施以必要的惩戒，引导其培养健全的人格和树立正确的价值观念，逐渐成为社会的有用之材。”在综合全部事实后认为该学生“因此次考试舞弊即被剥夺学籍，有失公允。” 支持了一审法院撤销开除学籍处分的判决。[4]由此可见，惩戒应要在教育的前提下行使，不可为了惩戒而惩戒，忽略教育的本质工作，在本案中该学生平时表现乖巧，事前没有违纪记录，且多次表示认错悔改，从实现教育目标的角度看，已经达到，不一定需要用惩戒中最高档次的开除学籍来处理，超过了必要限度。在高校的角度看，虽然开除学籍的震慑作用明显，在学生管理中有“惩一儆百”的效果，但仍然要对事实综合考虑，基于情况作出判断，切不可为了“立威”而树立典型，实则成为“错误典型”，反而适得其反。

（二）害怕引发次生危机风险，“怯用”惩戒权

对于惩戒权的使用，“滥用”是过分使用，而“怯用”就是不敢使用，造成这种现象的原因很多，主要是害怕引发新的危机，主要是因对学生进行惩戒而可能面对社会舆论风险和司法诉讼风险等。实际上，社会舆论评判高校的惩戒，主要看惩戒的缘由和程度是否合法合理。比如， 2020年2月，在全国新型冠状病毒肺炎疫情严重肆虐的时期，西北农林科技大学两名学生因在疫情期间违反规定，擅自提前返校，返校后未及时向学院报告，瞒报个人信息，西北农林科技大学给予两人警告处分。这项违纪处分引发了社会关注，尽管疫情期间社会舆情敏感，但西北农林科技大学没有因为是在疫情敏感期而对实施惩戒畏手畏脚，而是大胆利用教育惩戒权的行为导向作用，疫情期间病毒传染性极高，国家有明确隔离防范规定的前提下，擅自返校容易引发且隐瞒不报违反学校纪律要求，理应给与相应处分，这就给广大学生做了一个很好的示范，并且处分程序的合法合理，惩戒缘由和程度也适当，因此也得到了社会舆论的广泛支持，是高校惩戒权正确使用的一个正面示例。

高校“怯用”惩戒权还有一部分原因是担心惩戒行为引发大量司法诉讼，其问题根本在于惩戒权的行使行为是否可诉。我国行政法理论很多采纳了特别权力关系理论，高校是国家公权力授权的教育机构，它是代表国家对公民行使教育权，这是一种行政行为，在这个关系里，除了剥夺学生身份、剥夺其受教育权的惩戒外，其他实施惩戒权的行为均属于“内部行政行为”，其不具备可诉性。比如2017年8月，在“邵壮诉湖北工业大学留校察看处分决定行为案”中，湖北工业大学学生邵壮因不服学校给与的留校察看纪律处分而向法院提起诉讼，湖北省高级人民法院认为，“留校察的纪律处分决定属于湖北工业大学依法行使教育自主管理权的范畴，对邵壮的受教育权不产生实际影响，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”并驳回邵壮的诉讼请求。属于高校自主权范畴，其不可诉。[5]

此外，在发现学生错误行为并要对其启动惩戒程序时，高校往往会面临一些阻碍，比如家长对学生的过分爱护，过度要放大了正面教育的效用，会通过各种影响力干扰程序的开展;还有高校的二级单位作为学生的直接培养人，基于惩戒程序的复杂和单位办学声誉的考量，希望“大事化小”、“低调处理”，最后以批评教育进行惩戒，实际上没有真正的实施惩戒权。

（三）惩戒权的实施程序不规范，“乱用”惩戒权。

自1999年的“田永诉北京科技大学拒绝颁發毕业证、学位证案”后，很多高校都被学生作为行政诉讼的被告推上法庭。有学者统计了1999 年至 2016 年间发生的高校教育惩戒诉讼案例，其中有48%的比例是因为高校违反法定程序而被法院判决败诉。这项数据也说明了高校在实施惩戒权的过程中，存在很大的程序漏洞。这还只是矛盾最为突出诉诸司法诉讼的呈现，还不包括未被起诉的、不可被诉的内部惩戒行为。司法界有句谚语叫做“程序正义比实体正义更加重要”，程序正义担负着保证实体正义的实现的责任。高校并非真正的行政或司法机构，其教书育人的属性，往往使其更加注重事实行为的正义性，而容易忽略程序正义的价值，因而在教育惩戒的司法诉讼中，经常因程序瑕疵而败诉，但其本质上还是反映了高校管理人员的法律意识和法律素养存在不足。比如“张某诉上海理工大学开除学籍处分决定案”中，上海理工大学依据法律法规，在其学生违纪处分条例中设定了“拟给予开除学籍处分的学生有申请召开听证会的权利”这个较上位法更为严格的处分程序，但其在纪律处分决定作出前未告知张某有申请听证的权利，违反了法定程序。2015年10月，上海市杨浦区人民法院判决学校撤销处分。可见高校在行使惩戒权时，如果不严格执行依据法律法规和校纪校规中合法设定的程序，就容易导致惩戒权的“乱用”，不仅侵害学生的合法权益，还可能因行政程序违法而被撤销。[6]

（四）惩戒处分期的矫正教育缺位，“弱用”惩戒权

惩戒不是目的，教育学生在思想上真正认识到错误、避免再次犯错才是惩戒的本意。高校在行使惩戒权时往往都非常重视惩戒中“惩罚”因素对行为的禁止性作用，这对于教学管理有很大的实际意义，但却容易忽视惩戒中对学生思想的引导，恰恰这是最重要而又花时间精力的地方，特别是惩戒处分期间这个较长时间段的针对性思想政治教育，目前还没有引起高校特别的关注。所谓惩戒处分期，就是指处分决定做出后至处分解除前的这段时期，这是进行思想政治教育引导的最好时期。根据2017年修订的《普通高等学校学生管理规定》第五十七条规定处分期限：“除开除学籍处分以外，给予学生处分一般应当设置6到12个月期限，到期按学校规定程序予以解除。”处分期可以看做是对违纪处分学生行为表现的考察，处分期间学生获得表彰、奖励及其他权益会受到影响，这既是对过错的“惩罚”，又是督促学生进行自我反省的“引导”。处分期就是矫正期，在处分期内除了对学生行为改正的结果进行考察外，还希望高校能够利用好处分期，对学生进行教育引导和改造，因为处分不是目的，而是促使学生思想行为改变的重要工具。从实际实施情况来看，绝大多数高校公开的学生管理和违纪处分的相关文件中，都有设置具体的处分期限，但在处分期内对给予处分学生的教育引导和管理没有明确的相关内容，这就导致惩戒处分期的教育引导处于制度的真空状态，浪费了关键期间惩戒教育的重要作用，“弱用”了惩戒权。高校如何利用好惩戒处分期，避免“重处罚、轻引导”和“一惩了之”的现象，充分穷尽上位法所给予的授权，针对不同原因和个人情况的不同对象区分设置不同的矫正内容，这是一个值得深入思考的问题。

三、高校惩戒权行使的建议

（一）准确把握惩戒与教育的基本逻辑，避免惩戒手段目的化、内容空泛化、操作机械化。

从教育的本质来看，惩戒是教育实施的一种方式或必要手段，而不是教育目的，这是惩戒与教育的基本逻辑关系。[7]因此惩戒权的使用，必然是为了辅助达成教育的某个目标，而且还要根据教育实施中的不同情况，合理运用不同的惩戒手段，不能无限理解扩大惩戒权的能力范围，成为教育的主要手段，这与教育的基本规律相违背。教育部《普通高等学校学生管理规定》的第五十一条：“对有违反法律法规、本规定以及学校纪律行为的学生，学校应当给予批评教育，并可视情节轻重，给予如下纪律处分”。五十一条是惩戒权的重要内容，也是高校制定相关惩戒规则的重要上位法依据，这部分的表述有明显的先后顺序的，它意味着对于违法违纪学生，批评教育是一定的、必要的、先行的，体现了学校是根本任务是教育，惩戒不过是辅助实现教育的手段，在《论语·述而》中孔子认为：“不教而杀谓之虐”，没有教育直接惩罚是暴虐的行为，教育一定是惩戒前的，高校在实施惩戒权的时候应当准确把握其与教育的基本逻辑关系，切忌惩戒手段目的化，以惩代教。

惩戒内容应当清晰准确，避免惩戒空泛化。一是高校学生管理或违纪处分的规定中，有些条文的表述要避免过于宽泛概括，缺乏可操作性，如“公共场合行为不检”“损害大学生形象”“损害社会公德”等;二是处分决定书的内容中，应当表述准确清晰根据《普通高等学校学生管理规定》第五十三条规定，学校应出具处分决定书，必须载明“作出处分的事实和证据”、“处分的种类、依据、期限”，不应出现如“根据其违纪事实”“依据相关规定”等模糊不清，应当具体写明违纪主要的事实内容，依据具体哪一条款等;三是应有必要的法理阐述，体现出行为与处分结果的逻辑推导过程，以及学校育人理念的考量。惩戒内容的过于简略容易使人产生不透明、不公正的感觉，引发不必要的质疑，因此惩戒内容必须清晰准确，也可以更好的指导学生的行为。

教育中的惩戒不是简单的一个输入到输出的过程，教育的基本理念中就有“因材施教”的要求，因此在惩戒中也应当体现对不同情况的差异性，不可搞“一刀切”。在高校层面的惩戒权实施中，应当制定细化具体的处分量刑规则，比如针对同一行为的不同情节，在裁量时的“加重”“减轻”浮动空间，而且要明确的在规则书面内容中予以展示，而不能以“习惯法”或“非成文法”的方式来使用，不应依靠“人治”的酌情，既不符合法治精神，又容易造成不透明、不公正。而且高校的“自由裁量空间”，同样是为了教育学生而服务，不能完全理解为冷冰的条文或法律的正义对抗，特别是在涉及“开除学籍”这种剥夺学生受教育权的处分时，应当更加考虑慎重。

（二）程序正义与实体正义相统一，确保惩戒权合法合理行使。

惩戒行为应做到行使合法、公平合理，既要满足实质的正义，又要符合程序的正义。程序的正义最重要是要做到惩戒行为的合法性：第一，在“立法”层面，应确保有法可依且法无瑕疵，高校应当根据上位法的授权范畴，制定缜密细致、操作性强的规范性文件，不可越权或通过扩大解释扩张惩戒权，还要向学生做好规则的解读阐释;第二，在“执法”层面，应当提升教育工作人员的法律意识，提高法律素养，要严格依照法规校规办事，特别是程序中关于证据采集、期限、告知义务、送达等，应严格按照规则实施，不能主观臆断，也不能因程序复杂而省略步骤，保证程序无瑕疵;第三，在“司法”层面，应当确保惩戒决定的作出符合程序规范，高校一般是由单位机构或者专门委员会，决议过程应当以事实为根据，以法規校纪为准绳，重大利益相关人员要回避，认真听取学生陈述和申辩，在充分了解事实、依据准确、逻辑严密、表决严肃等的基础上作出公正的判定;第四，在“救济”层面，学校务必成立学生申诉处理委员会，并且要通过各种途径及时公示告知学生，接受监督，确保学生的救济渠道畅通。

惩戒权实体正义的实现除了要确保程序正义外，确保惩戒合理合情十分重要。《普通高等学校学生管理规定》第五十四条要求学校给予学生的处分要“与学生违法、违纪行为的性质和过错的严重程度相适应”，这与我国刑法中的“罪责刑相一致”原则相类似，也与符合我国行政法的“比例原则”。国家上位法尊重高校的自主管理权，没有对学生违法违纪的具体行为设置具体的惩戒强度，这就需要各个高校自己把握对学生不同过错行为的惩戒力度。因此高校制定的惩戒量刑应当确保自身规范系统中惩戒力度大小的一致性，使其惩罚的力度与过错行为的严重程度相匹配，避免“罚轻了”不能达到教育的效果，“罚重了”超过必要限度而引起社会舆论风波。

（三）将思想政治教育贯穿惩戒的各个环节，实现全过程育人。

在惩戒过程中发挥思政政治教育的育人作用十分必要，学生因错误行为而被惩戒，究其根本是思想上出现了懈怠和偏差，思政政治教育应当贯穿高等教育的各个环节，也包括惩戒过程的各个环节。可以通过以下三个阶段发挥思想政治教育的育人效果：第一，“惩戒前”阶段，即违法违纪行为被发现时到处分决定做出前，高校应当及时掌握学生的违法违纪事实，通过其社会的关系侧面了解其学习生活状况，通过与其本人开展谈心谈话掌握学生的思想动态，做好思想工作，并且要对其错误行为进行批评教育，使其认识到自身错误，引导学生坦诚坦白的交代问题、深刻检讨、真诚悔过、争取宽大处理。同时要做好家校沟通配合，将其情况及时与家长进行沟通。在确认事实后，应当还要在学校、学院或班级及时进行情况通报，开展相关专题的教育活动，以点带面的实现举一反三的思想政治教育效果。第二，“惩戒中”阶段，即处分决定做出后到处分解除前，高校应当对处分期的矫正教育进行规范化，可以针对不同学生的错误类型，设置不同的实践矫正教育内容。比如违反社会公德的，处分期内应当参加不低于某时长的志愿服务活动;违反宿舍管理规定的，应当参与学校宿舍管理的工作执勤等，并且要由接收单位给出考察意见，以期通过实践参与促使学生真正做出改变。此外，高校可以通过惩戒程序的体验，对被惩戒学生进行规则意识、法律意识的培养等。第三，“惩戒后”阶段，即处分解除后，高校应当重点帮助被惩戒学生重建自信心，进行重点的心理关怀，放下心理负担，开启新的学习生活，可以帮助给与更多的展示机会，还要关切学生的思想动态，预防再次犯错。

参考文献：

[1]教育部.普通高等学校学生管理规定[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn，2017-2-16.

[2]戴国立.析论高校教育惩戒权的法律控制[J].东方法学，2019，2：129-137.

[3]北大法宝.杨永智与济南大学不授予学士学位纠纷上诉案[EB/OL].http：//www.pkulaw.cn/t，2012-11-16.

[4]北大法宝.广东工业大学与蔡宝仪因开除学籍决定上诉案[EB/OL].http：//www.pkulaw.cn/，2017-6-2.

[5]北大法宝.邵壮诉湖北工业大学留校察看处分决定行为案[EB/OL].http：//www.pkulaw.cn/，2017-8.

[6]張旭东，秦涛.高校教育惩戒权法理依据之反思与修正[J].复旦教育论坛，2019，17（4）：41-47.

[7]雷槟硕.教育惩戒权行使的目标：培育规则意识[J].复旦教育论坛，2019，17（4）：34-40.

Research on the Disciplinary Power of Colleges and Universities from the Perspective of Ideological and Political Education

YANG Tao

（GuangDong University of Foreign Studies， GuangZhou， GuangDong， 510000）

Abstract： Discipline is an important means for educators to exert influence on educational targets in order to achieve educational goals. Despite the disciplinary authority remains controversial on a number of legal， but the disciplinary authority is already factual content of higher education， which plays an important part in the ideological and political education. In exercising disciplinary authority， universities should take full advantage of its meaning and logic， standardize disciplinary procedures and implementation of behavior， so legitimate， reasonable， sensible， ideological and political education throughout， so as to achieve the fundamental task of strengthening moral education and cultivating people.

Keywords： Universities; Ideological and Political education; Disciplinary Power

基金项目：国家社科基金项目“基于‘四个全面的国家治理战略研究”（16ZZD015）

作者简介：杨韬（1989- ），男，山东潍坊人，硕士，广东外语外贸大学中国语言文化学院助教，研究方向：大学生思想政治教育。电话：13820153017，邮箱：q2821965308@126.com，地址：广东省广州市白云区白云大道北2号广东外语外贸大学，邮编：510000。