浅析行政事业单位财务集中核算存在的问题及优化措施

师亚玲

（甘肃省白银公路局，甘肃 白银 730900）

一、行政事业单位财务集中核算概述

行政事业单位财务集中核算是指单位的预算管理体制、资金所有权、使用权和会计主体法律责任不变的前提下，撤销纳入核算单位的原会计岗位，原事业单位仅保留报账员，集中进行会计核算业务，融会计核算、监督、管理、服务于一体的财务管理模式。

实施财务集中核算后，进一步加强财务管理，整合财务资源，按照“集中管理、分户核算”的原则，由财务集中核算管理中心处理各行政事业单位经济内容，分账户核算，突出财务收支的集中管控，有效监督和控制预算执行及资金运行，确保资金安全稳健。

二、行政事业单位财务集中核算的意义

财务集中核算模式克服了原行政事业单位会计核算口径不一、经济活动监督不利、会计人员普遍缺乏独立性等问题，为财务集中管控创造了条件。推进财务集中核算，一方面使得会计人员脱离所属事业单位，一定程度上保障会计人员依法独立履行职责，另一方面可以整合财务人员，提升财务队伍的整体素养，合理保证会计信息质量。

（一）利于资金集中管控，优化资源配置，降低甚至避免行政事业单位违规违法行为发生的概率。在原模式下，各行政事业单位以本单位的账户进行所有收支，甚至个别行政事业单位对财政资金的使用相当随意，这就为贪污受贿和违法犯罪提供了契机。但是实施财务集中核算后，将各行政事业单位所有收支都纳入一个中心账户进行集中管控，能够及时遏制单位内部的腐败现象，降低资金支出随意性，同时也减少违规违法行为的发生，激发职工的自觉性和责任意识；财务集中核算管理中心负责人能够根据各行政事业单位的财务报表数据适时了解各单位财务状况，进而对各行政事业单位的资源进行合理调配，优化资源配置，确保资产保值增值。

图1 行政事业单位财务集中核算模式框架图（以省直三级预算单位为例）

（二）利于规范会计工作流程，合理保证会计信息质量，促进新《政府会计制度》施行。各行政事业单位发生的所有开支，由单位党政负责人审批后，上传至财务集中核算管理中心审核，超过规定限额，可能会由局机关领导审批方可支付，一定程度上保证了行政事业单位开支符合财务会计制度的要求，规范了资金使用范围；财务集中核算管理中心统一会计核算口径，确保了会计信息的准确性，提高了会计信息质量；2017 年财政部印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（财会〔2017〕25 号，以下简称《政府会计制度》），自2019 年1 月1 日起施行，新《政府会计制度》重新构建了“财务会计与预算会计适度分离并相互衔接”的会计核算模式，此举对财会人员的专业技能要求越来越高，但在原模式下，各行政事业单位财会人员业务参差不齐，对新《政府会计制度》把握不准，而在财务集中核算模式下，财会人员可以彼此交流讨论，相互学习，提高业务水平和工作效率。

（三）利于发挥会计监督职能，形成长效机制。原模式下，会计人员侧重于核算职能，由于普遍缺乏独立性，对单位的经济事项的监督职能匮乏，但是实施财务集中核算后，能够增强对行政事业单位会计信息监管的直观性和系统性，使会计信息监管制度化、透明化、合规化；有利于监管部门对关键财务数据和重要财务指标的整合，通过系统预警，实现对各行政事业单位财务数据的动态管控，扩大了监督的范围。同时避免领导与会计人员串通一气，暗箱操作，财政资金也能得到有效利用。

三、行政事业单位会计集中核算存在的问题

（一）财务集中核算管理中心与各行政事业单位双方责任界定不清晰。《会计法（2017 年修正）》第四条规定：单位负责人对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，但实施财务集中核算后，各行政事业单位会计工作外置，实质为一种代理记账模式，单位负责人缺失直接管理会计工作的权利，却依然对会计工作负责，权责明显不匹配。由于财务集中核算管理中心负责会计核算，各行政事业单位负责具体业务，如若出现违规违法行为需追责时，无法明确由谁承担责任，二者便会互相推诿，逃避法律责任。

（二）资产的账务管理与实物管理相脱节，容易造成国有资产流失。行政事业单位有专门的资产管理信息系统管理固定资产，较为规范，但财务集中核算管理中心只负责账务处理，不能实现资产的直接管控，行政事业单位资产发生变动时，如若不及时提供信息给财务集中核算管理中心，导致账务和实际情况存在偏差，影响财务数据的真实性。比如：有些行政事业单位利用财务集中核算管理中心无法参与其经济活动或决策，将固定资产出租所得或其他途径取得的收入恶意截留，不上缴财务集中核算管理中心的统一账户，即不纳入统一核算范围，造成国有资产流失。

（三）业财脱节导致信息不对称，进而影响单位领导决策机制。实施财务集中核算后，客观上导致了行政事业单位业务与财务的脱节，财务集中核算管理中心侧重于财务会计的职能，仅将已经发生的财务数据提供给行政事业单位领导，缺少对未来事项的预测及判断，无法全面了解各行政事业单位业务范围，不能充分发挥管理会计的职能，导致信息不对称。再者，财务集中核算管理中心与行政事业单位没有利益往来，但却要为其承担一定的责任，故财务集中核算管理中心首要考虑的是自身免责，很难为行政事业单位及时提供所需财务信息，致使行政事业单位财务管理出现空白，降低了财务管理分析问题、解决问题的能力，可能影响单位领导的决策机制，制约行政事业单位长期战略发展。

（四）内部审计客体改变，审计难度增加。内部审计主要针对各行政事业单位领导离任审计和年度收支情况审计，实行财务集中核算后，由于单位负责人是本单位会计责任主体，财务集中核算管理中心行使会计核算权和审核监督权，内部审计的客体继原来的责任单位，又增加了财务集中核算管理中心，内部审计工作必须同时对两个客体进行审计。各行政事业单位的经济事项与会计核算中心的审核监督实质上的分离，仅仅从会计核算中心的账务处理和报账资料中是无法体现经济事项的真实性、合规性、完整性，给内审工作带来了难度。再者，有些审计机构与财务集中核算管理中心职责不明确，存在各行政事业单位收支经财务集中核算管理中心审核后，审计部门也参与审批，影响内部审计的独立性。

四、行政事业单位会计集中核算的优化措施

对于行政事业单位来说，其进行财务集中核算，能够进一步提升会计核算水平，优化资产管理，从而提高行政事业单位的发展水平。

（一）明确财务集中核算管理中心与行政事业单位的职责。实施财务集中核算后，双方单位应当明确所担负的职责，建立岗位责任制，将责任落实到个人，当出现审计问题时，不会相互推诿扯皮，便于及时整改。另外，财务集中核算管理中心由于人员变动，岗位调整，应当及时告知各行政事业单位，进行业务衔接，确保后续财务核算工作顺利开展。

（二）完善资产管理责任制度，防止国有资产流失。财务集中核算管理中心的会计人员要对所核算单位固定资产、库存物品等资产使用情况进行动态跟踪，实施定期与不定期盘点，如实记录资产价值的变化情况，行政事业单位应积极配合财务集中核算管理中心，定期提交相关资产账务明细，以便会计人员适时了解所核算单位资产情况，确保对账和盘点工作顺利进行，相关信息准确无误，降低信息传递过程中出错的概率。

（三）建立健全内控体系，构建风险防范长效机制。双方单位应当建立健全内控体系，科学设置单位内部业务流程，特别注重预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、项目管理、合同管理等制度的完善，做好二者内控制度衔接，才能更为全面直观地反映各行政事业单位的财务收支和运行状况，确保资金安全稳健，降低内部审计风险。

实行财务集中核算后，对内部审计机构的要求越来越高，财务集中核算管理中心的财务资料表面合法合规，但可能存在与实际经济内容背离的现象，这就要求内部审计必须把审计关口前移，对经济事项进行事前、事中审计，如查看会议记录，询问业务办理人，检查经济事项业务流程，观察实物资产状况等，从而调整审计内容和审计重点。内审机构要结合查出问题，对财务集中核算管理中心和各行政事业单位的内部控制制度的建立和执行进行监督指导，构建风险防范长效机制。

（四）嵌入财务共享服务理念，优化财务集中管理。传统的财务集中核算管理是将会计人员集中起来，分账户实现费用报销、账务核算、报表编制，各行政事业单位财务信息依然独立，实质为一种代理记账模式；而财务共享服务（Financial Shared Service，简称“FSS”）不再局限于简单的经济内容账务核算，更多的是利用信息化手段，采取需求导向，对工作流程进一步优化或流程再造，将财务与各业务流程之间进行无缝隙集成，以业财融合的思路实现预算管理、政府采购、资产管理、合同管理等，系统整合行政事业单位的资金流、信息流和实物流。行政事业单位可在原有的数据传输平台上进一步优化或流程再造，嵌入财务共享服务理念，实现数据的收集、传输、审核、存储、查询、分析等功能，为管理层及时提供有效的管理决策依据，提升财务管理工作效果和效率。

（五）加强财务人员培训，提高道德素养和专业素养。财务集中核算管理中心要围绕国家会计制度的变化以及各项政策需求，结合工作实际，对会计人员和报账员进行定期培训，确保其充分了解工作内容及业务流程，工作中履职尽责，有较强的责任心和事业心，进一步提高道德素养和专业素养；各行政事业单位也可以将财经法规知识、内控制度、财务报销审批流程等内容穿插在每月的政治理论学习过程中，使单位领导和一般工作人员知法懂法、敬法畏法、办事有章可循，从源头上规范单位经济事项；建立奖惩机制实施平台和制定绩效考核办法，实现对财会人员工作状态和工作效果的及时约束和监督，进一步提高工作效率。

结语

新形势下，推进财务集中核算管理工作时，不仅要制定科学合理的规章制度和实施细则，同时还要实事求是正视财务集中管理模式下暴露的新问题，管理层要结合工作实际，建立健全内控体系，做好财务集中核算管理中心和各行政事业单位内控制度的衔接，明确双方责任，推进业财融合，嵌入财务共享服务理念，还应继续加大财务集中管理工作的研究深度和执行力度，充分有效发挥管理会计职能。