“无废城市”建设能力评价与路径优化：基于武汉固体废物治理的PEST-SWOT-AHP分析?

邱雪怡 肖斯琪

摘要：本文基于“无废城市”建设方案的文本分析，构建由14个评价元素组成的PEST评价体系，对武汉固体废物综合治理能力，开展PEST-SWOT定性评价和PEST-SWOT-AHP的量化评价，认为武汉市固体废物治理能力的优势和机遇态势较为突出。结合四象限矩阵分析提出了未来提升武汉固体废物综合治理能力措施的优先次序，认为近期最紧迫且重要的措施应是抢抓国家政策机遇，做好武汉“无废城市”建设的顶层设计，加强“清废行动”实施力度，探索垃圾分类、回收利用和处置经营等新模式。

关键词：无废城市;PEST-SWOT-AHP模型;固体废物管理;武汉市

1     引言

固体废物管理在国内外备受瞩目。至今国际社会上已成立了“无废国际联盟”、“无废欧洲网络”、“无废研究院”等。2018年全球有23个城市联合发布了“建立无废城市宣言”。目前全球已有8个代表城市明确提出建设“无废城市”，并且取得了一定成果。2019年1月，国务院办公厅发布了《关于印发“无废城市”建设试点工作方案的通知》，在方案中“无废城市”是指以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废弃物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废弃物环境影响降至最低的城市发展模式。2019年4月底，生态环境部同相关部门筛选并确定了11个城市作为“无废城市”建设试点，5月中旬生态环境部又印发了《“无废城市”建设试点实施方案编制指南》和《“无废城市”建设指标体系（实行）》，确定了试点城市建设指标体系。

武汉市作为一座万亿级的国家中心城市，每年城市固体废物产生量位居全国前列。根据生态环境部2018年12月公布的《2018年全国大中城市固体废物环境治理防治年报》，2017年，武汉生活垃圾产生量396.4万吨，在202个大、中城市中排名第8，部分区域垃圾围城现象非常突出，与居民日益增长的优美生态环境需求存在较大差距，加快“无废城市”的建设已是迫在眉睫。那么，武汉市现有固体废物管理能力如何？与我国“无废城市”建设的要求和目标差距有多大？提升武汉“无废城市”建设水平的重要影响因素是哪些？哪些影响因素又最紧迫的？

SWOT分析法是目前最常用的定性战略分析工具，创建的目的是帮助企业、行业和城市进行自我诊断和确定发展战略。为解决SWOT分析的层次不清、主次不分[1];偏重静态分析，动态分析的能力弱[2];受制于分析人员的业务能力和专业水平等关键问题[3]，Kurrttila M.等在2000年创建了SWOT-AHP分析法[4]。本文认为涵盖政治政策、经济市场、社会文化和技术模式的PEST宏观环境战略分析模型更具有系统性，为此创建了PEST-SWOT-AHP模型，在此基础上借鉴雷达图分析法和聚合诊断图分析法，对武汉城市固体废物管理能力的影响因素进行深入研究，提出加快武汉市的“无废城市”建设的战略技术路线图。

2     PEST-SWOT矩阵分析与量化模型

2.1  PEST评价元素的构建

评价元素是武汉“无废城市”建设抽象化的影响因素。本文根据《“无废城市”建设试点工作方案》的权威性、全面性和综合性的特征，运用Glaser和Strauss[11]于20世纪60年代提出的扎根理论，对该方法进行归纳概括，提炼出评价元素。利用R软件对方案进行词频统计，从中抽取特征词，形成初始概念，并结合已有的研究，对其进行主轴编码和选择性编码，归纳总结14个评价元素。基于PEST宏观环境战略分析模型，将各要素分成4大类，形成PEST模型。其中，“P”可理解成国家或地区的政治制度、方针政策、法律法规等方面。“E”指国民经济发展的总概况，包括国际和国内经济形式及经济发展趋势。“S”则是一定时期整个社会发展的一般状况。“T”社会技术总水平及变化趋势，技术变迁和突破带来的影响;分类结果如表1所示。

2.2  PEST-SWOT复合式矩阵分析

结合武汉“无废城市”建设评价元素的PEST模型，用SWOT核心思想创建PEST-SWOT复合式矩阵对武汉城市固废管理能力进行分析，分别按照四个维度共计20个元素逐项分析（如表2所示），避免了SWOT分析的割裂，使得整体结构更完整立体。在政策方面，应抢抓“无废城市”建设试点政策机遇，做好顶层设计，充分发挥武汉科技创的潜力，发挥政策和部门的协同作用，更大力度的实施“清废行动2018”，加大监管力度。在经济方面，挖掘“万亿”固体废物市场潜力，依托武汉固体废物回收的龙头企业和长江大保护基金，加快固体废物产业化和金融支持。在社会方面，加大垃圾分类、固废危害等科普宣传工作，督促企业履行社会责任。在技术方面，推进武汉科技资源向固废领域的聚合态势，充分发挥武汉高校人才优势，积极培育发展固体废物管理的新模式、新技术和新经济。总之，武汉“无废城市”建设有更多的优势和机遇，应积极实施增长型战略。

将PEST-SWOT复合式矩阵分析过于抽象，定量分析不足，无法深入现状问题进行诊断，无法判定问题的优先级，因此还需要结合如AHP进行进一步的概念，以确定明确的武汉“无废城市”建设的战略技术路径。

2.3  PEST-SWOT-AHP模型的构建

在SWOT-AHP方法综合分析的基础上，嵌入PEST四维评价体系，构建PEST-SWOT-AHP模型，各层评价元素以PEST-SWOT复合式矩阵分析为基础（如图1）。四维划分可减少组内元素数量，提高专家评判结果的准确性。

3     綜合能力评价

3.1  专家综合赋值

说明：作者整理

诚邀武汉市知名相关领域专家近10位填写AHP调查问卷。如湖北省省级智库- 湖北循环经济发展研究中心主任、湖北循环经济协会常务理事、湖北省省政府咨询委员、湖北省省政府参事、湖北省金融学会理事、武汉市循环经济研究院专家、江汉大学武汉研究院专家、武汉市政府服务业规划决策支持系统专家库（暨武汉市宏观经济学会规划咨询专家库专家）。专家综合赋值如表3所示，其中SO均值是优势S与机遇O的平均值，WT均值是劣势W与威胁T的平均值，SWOT均值是SO均值与WT均值的差。

3.2  判断矩阵和综合权重

以表3的专家综合赋值为基础数据建立判断矩阵，分别为4（P、E、S、T维度）×4（S、W、O、T组）共计16组元素间判断矩阵，4个维度的SWOT组间判断矩阵和1个PEST维度间的判断矩阵。运用MATLAB编写层次分析的运算程序，计算各组判断矩阵的权重和检验值等，表5中组间和组内判断矩阵的CR值都小于0.01，通过一致性检验。

说明：作者整理

3.3能力评价和问题诊断

SWOT组的权重显示S=0.3844>O=0.1617>T=0.1360>W=0.1617，在表5间和组内元素权重及重要程度排序的基础上，以S、W、O、T为坐标轴绘制面积图（如图2）。经计算，，武汉“无废城市”建设的发展重心落在SO区（此三角形面积最大为0.0310），即武汉市固体废物治理能力具有较强的优势和机遇。

从PEST各组SWOT分析来看，权重排名为政策政治（P）>社会文化（S）>技术模式（T）>经济市场（E），即武汉市固体废物治理的政策和制度安排具有明显的优势，随着国家层面的“无废城市”建设的相关政策出台，武汉市政府在未来“无废城市”建设会制定更加因地制宜、符合实情的政策及规章制度，形成多元化制度体系。2018年武汉市扎实推进“清废行动”以及成立武汉市辐射和危险固体废物污染防治管理中心，种种举措表明武汉市正在朝着“无废城市”方向发展。但是，三个维度综合实力都远远落后于政策政治，尤其是经济市场维度，反映出政策制度安排的过程目标导向不足，即通过加强社会文化、技术模式和经济市场建设的政策制度支持，进而提升城市固体废物综合治理能力的战略缺失。

进一步的从评价元素的SWOT分析来看，综合实力最强的政策政治（P）组主要反映在顶层设计（P1）、政策协调（P2）、部门协同（P3）、执法监管（P4）和示范地位（P5）等元素上，实力排名分别位列1、2、3、4和7名;综合实力最弱的市场经济（E）组主要体现在经济产业化、市场成熟度和金融完备性上均有明显不足，此外社会文化（S）组中的理念普及（S9）以及技术模式（T）中的技术配套（T13）和管理模式（T14）也是制约武汉市固体废物综合治理能力的关键因素。

引入雷达图分析法可以更直观反映14个因素存在的问题。以专家综合赋值的SO均值、WT均值、SWOT均值为参考（如表6所示），绘制雷达图（如图3），虽然其余三个区域的SO均值面积比政策政治P区域的稍大一些，但是它们的WT均值面积也远大于政策政治P区域的WT均值面积，从而更清晰的呈现出了武汉固体废物治理能力的短板。

4     优先发展排序

武汉固体废物治理能力呈现明显的SO态势，具备良好的“无废城市”建设基础条件，但在社会文化、技术模式和市场经济等方面也存在较为明显的WT缺点。为形成武汉“无废城市”建设的长效机制，一方面既需要抢抓机遇发挥优势，做强长板，另一方面又需要应对挑战弥补劣势，补齐短板。为此，需要进一步理清关键评价元素的优先发展次序，下面将按照先易后难，分步推进，长短兼顾的原则，制定推进武汉“无废城市”建设影响因素紧迫性评价问卷，调查评价元素紧迫性排名，结合PEST-SWOT-AHP模型中对各评价元素重要性的权重排名，构建“四象限矩阵模型”。为便于比较，对数据进行1-9归一化处理，得到变化后的重要程度和变换后的緊迫程度（见表7）。

根据四象限矩阵模型图3所示，一共分为四个象限。第一个象限为首优发展区域。各评价元素重要程度和紧迫性均较高，突出表现在政策环境和技术模式两个方面。其中，顶层设计（P1）、政策协调（P2）、部门协同（P3）和执法监管（P4）均具有较好的综合实力，但是管理模式（T14）的综合实力相对较弱，是武汉“无废城市”建设的关键薄弱环节。第二象限为中优发展区域。各评价元素紧迫性较高，但重要性相对偏弱，突出表现在社会文化和经济市场两大领域。其中，责任意识（S11）和公众危害（S10）的综合实力相对适中，具有一定的基础条件，但是理念普及（S9）和经济产业化（E6）有待进一步的加强。第三象限为次优发展区域。各评价元素重要程度较高，但是紧迫性相对较低。其中，示范地位（P5）和风险防控（T12）的综合实力适中，技术配套（T13）的综合实力相对偏弱，武汉市虽然是全国科教人才的中心，拥有的大学生数量为全球第一，技术人才储备量庞大，但当前面临着科技成果转化难，人才流失严重等问题，从而限制了武汉市固体废弃物综合治理的资源化技术、无害化技术和减量化技术的配套发展，且政策干预成本也相对较大，难以在短期实现赶超。第四象限为后优发展区域。各评价元素重要性和紧迫性均相对较低，突出表现在经济市场领域中的固体废物市场成熟度（E7）和金融完备性（E8），由于“无废城市”建设初期的公共物品属性，使得两者难以在短期内实现质的突破，同时两者综合实力也相对偏弱，若对其进行干预，其净收益将远远大于其他路径。

综上，为建立促进武汉“无废城市”建立有效的长效机制，应首先，发挥武汉政府已有的政策优势，抢抓“无废城市”试点建设的政策机遇，健全固体废物综合治理的政策环境和优化制度，积极探索“无废城市”建设尤其是垃圾分类管理的新模式;其次继续加强生产生活单位主体责任意识，做好公众危害的公关工作，努力实现“邻避”向“邻利”的转变，加快推进固体废物综合治理领域的产业化;再次，适宜加强示范地位建设，规范风险防控管理;最后培育固体废物综合治理领域市场，依托长江大保护基金创新模式，引导金融逐渐向固体废物综合治理领域倾斜。

5     主要结论

本文基于“无废城市”建设方案的文本分析，构建PEST-SWOT-AHP模型，并对武汉固体废物综合治理能力进行综合评价，得出结论：（1）武汉市固体废物治理能力具备的优势远大劣势，机遇略大于威胁，整体上SO态势明显。具体表现在顶层设计、政策协调、部门协同、执法监管和示范地位等政策政治评价元素综合实力较强，远超过其他指标，进而反映通过社会文化、技术模式和经济市场建设的政策制度支持，提升城市固体废物综合治理能力的战略缺位。（2）造成社会文化、技术模式和经济市场三组与政策政治组综合实力巨大差距的原因是并非是SO不足，而是WT态势明显，即存在严重的短板效应，尤其是市场经济组内的固体废物治理能力产业化，技术模式组内的管理模式创新，以及社会文化组内的公众危害和责任意识等问题较为突出。

本文进一步结合重要程度和紧迫性程度组成的四象限矩阵模型图，按照先易后难，分步推进，长短兼顾的原则，制定以下武汉固体废物综合治理能力提升的实施路径。近期内主要抢抓“无废城市”国家政策战略机遇，集中精力做好“无废城市”建设的顶层设计，进一步加强“清废行动”实施力度，积极探索“无废城市”建设相关政策尤其是垃圾分类管理的新模式;同时应加快生产生活单位主体责任意识推进工作，降低“邻避”效应影响，加快固体废物综合治理领域的产业化;中远期内应加强示范地位建设，规范风险防控管理，培育固体废物综合治理领域市场，依托长江大保护基金创新模式，引导金融逐渐向固体废物综合治理领域倾斜。

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作者简介：邱雪怡（1998），女，汉，湖北省襄阳市，学生，湖北工业大学，本科，主要研究方向：数理金融.

肖斯琪（1998年7月7日），女，汉，湖北十堰，职称无，湖北工业大学，大学本科。主要研究方向：数理金融.