铁路建设项目被征地农民补偿安置研究

夏浩

[摘要]现行重大建设项目征地补偿安置制度仍然按照传统的生计补偿模式，对被征地农民的发展权考虑不够。其制度弊端日益显现：未充分考虑土地价值增值收益分配、未考虑社会经济发展对居民收入增长的要求、侵犯了农民集体土地发展权等。为解决这些问题应从建立征地补偿标准动态调整机制、加强被征地农民再就业培训以及建立农地发展权转移国家购买机制等方面着手来完善制度。

[关键词]被征地农民;补偿安置;原用途补偿

[中图分类号]F301

[文献标识码]A

近年来，随着经济社会的快速发展和城镇化进程的加快，国家铁路建设也进人了“加速档”，大量的农用地转变为铁路工程建设用地。国家铁路建设一方面推动了社会经济的快速发展，密切了各区域的关联互通，另一方面也随之产生了大量的失地农民。《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

1铁路建设项目被征地农民补偿费用构成

为了切实了解铁路项目征地费用组成情况，在此以金台铁路作为样本点。金台铁路是国家和浙江省铁路“八八计划”规划建设的重大铁路项目，对于加强温台沿海产业带与浙中城市群联系，促进长三角区域内互动与融合，完善港口集疏运系统，推动临港产业和沿线经济社会发展具有十分重要的作用。金台铁路全长236.1km，涉及9个县（市、区），实际用地面积527.657hm，其中征收集体土地498.4179hm'，共需要安置被征地农民11209人。2015年12月4日，浙江省发展和改革委员会下发《关于印发金台铁路征地拆迁工作实施意见的通知》（浙发改基综[2015]810号），文件明确了金台铁路涉及的被征地农民补偿安置的主要内容，包括了土地补偿和房屋拆迁补偿两方面，其中土地补偿涉及到的用地类型包括了红线内征地、边角地、夹心地、大小三改用地、临时用地、红线内房屋拆迁安置用地、环境敏感区和边角地、夹心地上的房屋拆迁安置用地等，补偿费用包括区片综合价、青苗和特种种养殖补偿、被征地农民养老保障费用、边角地补偿、夹心地补偿费、房屋拆迁补偿等等。土地补偿费用约合7亿元，人均补偿费用6.2万元/人。从土地补偿项目不难看出，当前被征地农民的补偿安置方式仍然按照传统的生计维持方式，对农民的补偿未从满足生存权、提高发展权的角度去组织实施，并存在征地获得补偿的方式单一，补偿标准与土地实际的市场价值有较大差距等问题。

2当前被征地农民补偿安置存在的主要问题

2.1现行补偿安置制度未充分考虑土地价值增值收益分配

根据中国宪法和有关法律，征地具有强制性和单向性，现行征地制度形成于计划经济时期，土地作为生产资料被强制性地要求作为支援国家建设，无条件地服从政府国民经济发展计划安排。农民集体土地从未被当作一般商品来对待，征地补偿标准不是市场价格。而仅仅是维持当代生存的一种补偿。与此同时，土地经农转用自然增值后加之周边相邻地开发建设带来的辐射性增值使得原有土地价格大幅度上升。对这部分收益，被征地农民并没有充分享受到。据统计，新中国成立以来，国家通过农产品价格“剪刀差”，从农民身上大约拿走了6000～8000亿元;而改革开放以来，又通过征地价格“剪刀差”拿走了约2000亿元，伴随着经济社会发展，这一差值必将更大。采用原用途进行补偿，明显违背了土地价值增值原理，未将失地农民完全纳人到分享工业化、城市化发展成果之中。

2.2现行补偿标准未考虑社会经济发展对居民收入增长的要求

周诚教授认为，农地转非之后的土地自然增值完全来源于整个社会的经济发展。中国目前经济处于稳健的中高速增长期，国内总值从54万亿元增长到80万亿元，经济结构不断优化，城镇化率年均提高1.2%，8000多万农业转移人口成为城镇居民。近年来，虽然各级政府也采取了一些措施提高征地补偿标准，但与日益上涨的物价相比，仍然存在很大差距。就被征地农民补偿安置来说，目前原用途补偿标准只能反映被征收前农村土地的使用价值，即被征地农民的损失。由于没有全国统一的建设用地一级市场，被征地者没有办法依据市场价格获得补偿，造成农民土地财产权益被损害，极大地影响了被征地农民的获得感。

2.3原用途补偿侵犯了农民集体土地发展权

农地发展权是国家土地权利的一种，是土地用途由农用地转为建设用地的不同用途使用之权。现阶段我国农地发展权是政府的一项经济财权，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。农用地发展权的本质是土地增值收益分配问题，土地增值收益既包括了土地的内里增值也包括了外力增值。亨利乔治认为，土地价值不表示生产的报酬....它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的，而是由社会发展创造的。因比，社会可以全部把它拿过来”。目前原用途补偿标准没有充分考虑到土地农转非后的土地价值增值，也就不可能对价值增值部分进行个体分配。征地补偿成本远远低于各地出让价格，直接侵害了集体农地土地发展权。据测算，全国平均每667m？土地出让金约为100万元，而根据土地管理法规定的标准估算，一个被征地农民667m'土地所能获得的补偿在3.2～4.5万元之间，最高不超过6万元。

3改进和完善重大铁路项目被征地农民补偿安置的建议

3.1建立征地补偿标准动态调整机制，以适应经济社会发展的需要

征地補偿是征地问题的核心，也是征地制度改革的难点。伴随着城镇化进程，土地价值日益提高，农地非农化土地增值收益日益攀升。在现行土地利益分配格局下，被征地农民应该充分享受到城市化、工业化升级的成果，对被征地农民的补偿理应逐年提高，以此缩小城乡差别、产业差别。建议建立征地补偿标准动态调整机制。一是整合各类土地征收补偿标准，建立统筹区片综合价、社保、留用地等在内的土地征收补偿综合标准体系。二是选取经济发展、居民收人、消费价格、土地市场等指标，构建征地补偿标准动态监测模型，对征地补偿标准进行实时动态监测，当动态调整监测指数上涨超过一定幅度后，立即启动征地补偿标准调整工作。三是优化征地区片价划分，充分考虑行政村的完整性，同时尽可能利用明显的自然地形进行分解，减少同地不同价现象的发生。

3.2建立农地发展权转移国家购买机制，以提高被征地农民获得感

农地发展权是一项独立的财产权，它的权源是国家主权。过快的农地非农化产生的内在原因就是农地发展权缺乏所引发的土地增值收益分配混乱。中国是社会主义国家，农村土地实行劳动群众集体所有制，农地发展权转移理应由国家采取购买的形式，从而体现土地集体所有属性，让被征地农民得到切实的获得感。农地发展权的价值实现，突出表现在农业用地的经济价值、生态价值和社会价值的多元复合。要在对农业用地进行适宜性评价的基础上将农地的生态价值和社会价值用市场化货币的形式予以体现。面对建设项目土地征收的情况不仅要由用地单位支付区片综合价等面向集体经济组织的直接损失补偿，而且要将生态价值和社会价值由用地单位予以承担。

3.3切实加强被征地农民再就业培训，以提高农民再就业的能力和水平

发展中国家农村人口的就业最终取决于经济发展水平，农民的土地被征收后就业的选择范围将随之扩大，多层次的经济实体将逐步涌现。政府要建立安全稳定廉价的用人信息发布平台，逐步建立和完善政府与用人单位在用人信息的互动平台，同时要在分析用工导向的基础上，定期提供面向被征地农民的再就业培训。按一定比例从地方土地出让金收益中提取专项资金，专门用于被征地农民就业安置;政府要积极加强宣传，引导被征地农民转变就业观念，提高就业意识。要积极与大专院校、职业技术学院、企业建立合作关系，根据被征地农民意愿和市场需求，提供专业的职业技术培训，特别是要切合当下农村电商等现代农业发展新业态，为被征地农民提供长期跟踪、专人指导的培训模式。另外，在银行贷款、税收、工商等方面给予优惠政策，支持农民择业、创业。

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