江苏省环境产业投融资制度及创新研究

毛凌霄

摘 要：发展环境产业是目前江苏省解决资源环境问题、提高经济实力与竞争力的有效方法，但目前环境产业的投融资难已成为其发展的重要阻碍。针对这一问题，光靠市场调节是远远不够的，有效的政府干预与制度改革势在必行。为此，有必要对江苏省环境产业的投融资制度进行分析和创新探究，这有助于企业扩大投融资规模、提高投融资效益，同时也对当地政府建立健全环境产业投融资政策和具体管理实践产生积极影响。

关键词：环境产业;投融资制度;政府干预

0 引言

近年来，随着我国大力发展环保产业、实现绿色经济，环境产业被纳入战略性新兴产业的范畴。2019年江苏省环境产业以10%以上的年增长率位居全国第一，具有起步早、成长快、产业门类齐全等特点。但是，由于我国环境产业基础薄弱，江苏省内环境行业生存发展仍面临严重资金困境。一方面，这是由于环境产业经营分散、集中化程度低，大部分企业依靠自身筹措资金的能力较差，投融资渠道单一且总量不足;另一方面，江苏省对环境产业的整体投入不足，地方政府对环境产业发展体制的建设不够重视，导致环保市场机制不健全。目前环境产业的投融资难题是环境行业的一大痛点，也是地方政府面临的重大现实问题。因此，只有融资问题得到有效解决，才能保证环境行业持续强有力的发展。

1 江苏省环境产业投融资制度的现状及不足

1.1 融资需求不断扩大

江苏省环境产业自20世纪70年代开始形成，随着政府环保政策的引导与科技的发展，逐渐从以污染末端治理为主的初级中小型设备制造厂升级为遵循生态规律的多角度、集约化、智慧化新产业。同时，江苏省环境产业的规模也随着产业升级而逐步扩大，根据江苏省第四次全国经济普查数据显示，2018年末，全省共有水利、环境和公共设施管理业企业法人单位资产总计21276.2亿元，比2013年末增长了365.3%。

在产业规模飞速扩张的背景下，环境类企业同时存在着巨大的发展潜力和巨大的资金缺口。调查显示，绝大多数的江苏省环境类企业都是处于发展初期的中小型企业，具有利润低、产业分散、初级产品较多且产品单一等问题。环境产业区别于大多数制造业，具有科技依赖性、资本密集性的特点，高科技创新、专用设备、高新人才等都是环境产业赖以发展的重要资源，这也是很多环境企业产生投入产出不均衡、短期收益过少等致命生存问题的原因。因此，大量外部资金的注入是保证环境企业生存发展的重要途径。

1.2 投融资制度不足

1.2.1 政府财政性投资总量无法满足环境产业快速增长的资金需求

根据江苏省节能环保支出公示，近五年江苏省对于环保产业的总体投入并没有太大增长，且其占一般公共预算的支出比重也在3%徘徊，虽然已经高于全国其他省份的平均占比，但是和环境产业发展成熟的发达国家相比还有很大差距。尤其相较于江苏省环境产业近年来快速增长的企业数量和资金需求，在没有充分发挥财政资金杠杆作用的前提下，江苏省节能环保支出总量仍然不足。从详细支出来看，我省节能环保支出主要用于污染防治以及污染防治技术开发，包括太湖水污染治理、农村生态环境治理等，但基本没有涉及到对环境类企业投融资制度的建设项目，对民间资本的带动作用不强，无法起到杠杆作用。

1.2.2 融资渠道狭窄，方式单一

目前江苏省财政在环境企业方面的投融资方式主要包括推广PPP模式以吸引民间资本、引导银行资本实行“环保贷”、采取税收调节手段、建立生态补偿转移支付制度、发起省级生态环保发展资金等，其中一些手段更是近几年新的探索。但是，江苏省采取的这些投融资促进手段仍然处于较低的市场化水平。例如省财政厅联合商业银行推出的一些绿色信贷服务，其主要合作对象只集中在江苏银行、建设银行、交通银行等银行，虽然单一项目贷款限额以及合作银行数量都在2020年有所提升，但绿色信贷的主要融资渠道依然只有商业银行，并未拓展至债券、基金、保险等其他金融工具。其次，绿色PPP项目虽然在促进政府和社会资本合作方面产生了作用，但PPP项目具有回报周期长、资金投入多、风险控制机制不完善等缺陷，在客观上对企业的融资能力要求很高，因此，PPP项目对很多中小规模企业而言门槛非常高。最后，不管是环保税，还是省级生态环保发展基金，其主要目的还是作用于抑制环境污染的发生，而这些方案对环境企业的资金注入仍然没有太大作用;同时，由于当前江苏省部分地方政府由于资金预算缺口和配套设施薄弱，没有能力争取到相关省级项目或国家级项目资金，导致一部分省级项目基金滞留，无法准确落实到地方政府。总之，目前江苏省环境企业接受投融資的渠道依然比较单一，如何将政府投资从问题导向型发展为政务投资与民间资本市场相结合的新模式是江苏省财政部门面临的一大难点。

1.2.3 相关基础设施建设及市场机制不完善

首先。尽管目前江苏省已出台部分投融资支持方案，但由于相关基础设施建设、市场机制缺失，以及投资项目监管不足等问题，使得相关财政投入效率低下。“环保贷”作为江苏省对环境企业资金支持的重要项目，虽然在一定程度上利用银行资本解决部分企业融资难的问题，但由于数据库和平台建设不健全，导致一些不合规的企业利用监管漏洞提供虚假信息获得资金，而一些符合条件的环境企业则由于信息滞后无法享受相应便利。

其次，江苏省在环境领域的市场机制仍不完善。以碳排放权为例，虽然江苏省工业增加值和碳排放重点单位数量在全国均处于较高水平，但目前我省碳排放权的价格评估标准仍不明确。尤其是在信贷业务的审批中，很多金融机构无法通过市场交易方式将包括碳排放权在内的很多绿色项目转化为质押权。除此之外，江苏省在排污权、节能项目收益权等方面的交易机制、企业排污指标的建设问题，以及有关金融产品的交易平台对接等方面都有着类似制度缺失的问题。

2 完善江苏省环境产业投融资制度的建议与创新

2.1 发挥政府环境投资的引导作用，建立产业集群

江苏省环境产业所面临的资金困境并不能仅仅依靠加大政府财政性投资来解决，正确发挥财政性投资的引导作用才是关键。在中央政府制定的环境产业投融资法律制度框架下，地方政府应该为其区域内的环境产业投融资制度建立合适的市场运作机制，并利用政府财政性投资，通过直接资金投入、绿色项目基金、制定环境产业政策和发展规划、引导社会资本参与、鼓励金融机构创新绿色产品等，以发挥政府的主体作用。同时，在政府资源和平台搭建的引导下，如果能够在地方发展环境产业集群，并在园区内引进银行、证券等各类金融机构，重点推动绿色项目金融平台建设，不论是高校研究产出还是企业接受投融资的效率都会大大提高。

2.2 投资主体和融资方式多元化

财政力量的有限性决定了环境产业资金来源不可能仅仅依靠政府投资，推动投资主体和融资方式多元化、积极吸引各方资本进行投资，同时发挥企业自身的主体作用，创新投融资渠道是环境产业“开源”的必经之路。其一，在原有的PPP绿色资金项目的基础上进行创新，鼓励通过要素集约或网络集约的方式将PPP项目系统化，组合开发重点生态项目的周边配套资源，如生态修复、生态旅游、禽畜废物利用、土地开发、厨余垃圾处理等。其二，鼓励各类金融机构开发绿色金融产品。江苏省在发展“环保贷”的经验基础之上，可以根据环境产业回报期长的特点，创新中长期信贷政策、根据信用评级缩短部分企业的贷款流程、减少信贷费用等。同时，进一步完善环境产业抵质押模式的风险控制和交易制度，使得符合规范的企业碳排放权、排污权、特许经营权等可以实行抵质押贷款，拓宽融资渠道。其三，完善目前的江苏省生态环保发展基金建设，拓宽不同行业和不同区域的环保子基金项目，使得基金能够落实到地方，充分发挥绿色基金的杠杆作用。

2.3 健全环境产业平台和交易机制建设

目前江苏省在环境产业相关平台建设方面仍有较大缺陷，建立环境企业和绿色项目数据库是完善交易机制的必要准备。建立数据库包括环境企业信息查询和信用评级制度、绿色金融产品展示和线上服务、以及不同领域的政府绿色项目、税务、基金、工商、能源价格、环境政策等相关政务的信息查询和公示等。同时加强政府不同部门间的协作，包括和环境工程、旅游发展、乡村振兴、交通运输、财政拨款等各类政府部門有关的统计、预算、监测、考核、信息化等等各类工作。

在市场机制的建设方面，除上文提到的健全碳排放权、排污权，以及和绿色项目相关的特许经营权的交易机制外，也要积极推动包括风险投资、IPO、天使投资等各种企业股权投资机制的发展，推动企业参与环境行业投融资项目。随着市场交易机制的完善，将财政资金在环境产业运行的重要性不断降低，突出市场的主导地位，进而环境行业的投融资制度才会逐步完善。

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