新时代特困人员供养服务设施探析

马明清

[摘要]加快推进特困人员供养服务设施改造，提升特困人员集中供养服务能力，全面改善供养服务设施条件，能有效保障特困人员基本生活，更好满足照料服务需求，为打好打赢脱贫攻坚战提供有力支撑。

[关键词]特困人员;供养;服务设施

[中图分类号]F323.89

[文献标识码]A

党中央、国务院对特困人员的兜底保障都非常的重视。在文件《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中国家明确要求要把特困人员队伍建设、供养机构等服务设施建设摆在突出的位置并要不断提高管理水平。另外，国家在《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》明确指出要重点关注和支持农村的失能、半失能老年人的养老服务设施建设。在《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》文件中明确提出要推动农村特困人员供养服务机构、服务质量、设施要达到标准要求，切实保障农村特困人员集中供养需求得到满足，积极为低收入、高龄、独居、残疾、失能的农村老年人提供养老服务。

2018年底，农村特困人员供养机构1.8万家，床位187.8万张，作为农村地区的重要民政服务设施机构，它们发挥着对特困人员保障的中流砥柱作用，同时也支撑着农村养老服务体系建设。但是，服务设备短缺、内部经营管理滞后、服务质量低下等突出问题在相当大一部分机构仍然存在，这些问题的存在严重影响了农村供养服务机构兜底保障功能的充分发挥。

1 特困人员供养服务设施存在的问题

1.1 集中供养率偏低与资源闲置并存

目前中国大多数特困人员供养分为分散供养和集中供养两种方式。集中供养相对于分散供养有更多的优势，可以在日常照顾、生活质量、服务设施等方面提升水平。然而，目前的现实情况却是绝大多数特困人员都处于分散供养的方式，分散供养人员有的是自建的房屋，这些房屋大多破旧，居住条件非常差，亟待维修、改造和重建。有些特困人员借住在亲戚或者是邻里家中。中国传统文化的影响使得中国人素来有安土重迁的情怀，加之他们担心与养老院的同仁性格不合、生活习性不同，会造成这样或那样的矛盾。在特困人员当中有好多是失能或半失能的老人，由于集中供养设施不完善、缺乏专业的照料人员，无法满足失能、半失能老人的需求，这进一步导致了集中供养机构入住率低，大量床位空置现象并导致了资源的极大浪费。

1.2 供养机构缺乏专业的服务

特困人员集中供养时，他们的生活水平和生活质量有待提高。一些特困人员生活质量差、饮食搭配不合理、不符合他们的饮食需求，从而导致了特困人员的不满。由于特困人员当中有许多是失能、半失能的老人，他们需要专业的医护人员来进行日常的照护服务，老人不仅身体需要护理，生活机能的丧失或部分丧失会伤害他们的自尊，导致生存意识慢慢变弱，这使得一些老人卧床一段时间后离世。尤其是排泄护理，是每个人最隐私的部分，需要提前与老人充分沟通，消除他们难为情、不中用等负面情绪。大部分“失能老人”敏感而脆弱，他们有些自卑，甚至会产生厌世的想法，微笑会给他们带来安慰，增强他们活下去，战胜疾病的勇气。所以，在照顾失能老人时，一定要多用“今天精神不错” “气色很好”等正能量词语，给老人建立积极的心理暗示。与老人交谈时，说话速度要慢，咬字清楚;老人记忆力不好，经常会忘事，要多理解，少责备，重要的事多提醒几次。经常帮助老人翻身有助于减缓肌肉的衰老、防止罹患褥疮。帮老人翻身时，切记动作要轻柔、迅速。这些内容都需要经过专业的医护培训才能做到，然而现实情况却不尽如人意，护理人员大多都不是专门的医学护理专业的人才，没有经过专门的培训更没有从医方面的相关经验。

1.3 供养机构资金保障不到位

充足的资金是维持供养机构正常运作的血液，它们面临的共性问题是资金的不足。虽然地方政府多次下文件要求贯彻落实，但到了基层执行，政策却未真正落地生效，没有被很好的贯彻执行，存在为了落实而落实的现象。供养机构的资金一般来自于地方政府和财政的支持以及慈善捐款。而大多数所谓乡镇府的补助，实际上没有资金上支持而是所谓“精神上的支持”支持。加之许多供养机构无院办经济，更无市场化的运作方式，所以很难创收。供养机构的日常开销，包括水、电、供热取暖、食物、燃料等都是供养资金来买单，这使得资金捉襟见肘， “体制性资金贫血”的问题在所难免。加之供养机构资金落实不到位，没有形成规范化、法治化的财务公开透明制度，一些供养机构的资金收支只有一人负责，缺乏有效监督就容易产生腐败，对特困人员的居住、饮食等生活质量造成了严重的影响，使得政策的执行效果远低于预期。

1.4 宣传意识不强且手段落后

没有调查就没有发言权。只有深入做好基层的工作，全面深入调查走访特困人员供养金保障水平、地理位置分布、生活保障措施等基本情况，使特困人员能更好的接受所宣传的政策。有些供养机构的工作人员对供养人员的数量、金额等基本信息缺乏了解，与特困人员鲜有有效的沟通，这导致了干群关系的疏远。此外，在特困救助的认定申请上.被动的申请受理模式仍是大多数地区所采用的传统方式，工作人员没有意识到特困人员供养政策宣传的重要性，对于他们在生活中遭遇的困难往往也是“被询问、被回答”，没有积极主动的服务和宣传意识。关于供养政策宣传方式，社会救助部门仍旧采用视频、发放宣传手册、宣传单等比较传统的手段。落后的宣传方式不能很好的关注特困人员的生活。这造成了特困人员一方面对供养机构的功能定位理解存在偏差，特困供养机构供养率普遍偏低。加之，特困人员文化素质偏低，传统观念根深蒂固，政府宣传政策的不到位，进一步恶化了特困人员的生活水平，使得他们中大部分人就选择分散供养、居家生活。如此也造成了特困人员生病医疗报销费用的困难，民政部门虽然为特困人员代缴了城乡居民基本医疗保险，特困人员到医院就诊可以享受报销政策的优惠。但是，报销医疗的费用票据有一定时间期限，而且要求在报销时必须保存相关醫疗费用的票据做凭证。此时由于宣传政策的不到位，特困人员很少保存相关医疗报销凭证或者报销日期超过民政规定的期限，使得相关医疗费用未能及时报销，这又进一步加大了特困人员的医疗费用及经济压力。

2 解决特困人员供养服务设施问题的对策建议

2.1 改善设施条件

坚持以改扩建为主、较少新建，进一步利用现有服务设施，提高质量，扩大容量，进行转型升级改造，避免重复建设导致资源浪费。深入开展机构规模小、路程偏远、零散供养机构改造整治，通过整合提升，优化服务设施资源。按照城乡统筹、统一规划、合理布局的思路，以县为单位，形成以一个县级供养服务为中心，以多个区域性供养机构为重点的“1+N”模式，以此来推动特困人员供养服务机构的整体保障能力。改扩建项目要紧紧围绕落实优先集中满足那些生活不能自理的特困人员的需求，重点对现有设施进行改造升级，使单张床位面积、护理型床位、安全监控、应急呼叫系统以及无障碍设施等满足生活不能自理的特困人员的生存需要。按照消防安全、食品安全等相关标准和规范，加快推进消防设施设备、食品安全设施设备的改造和配置，提升机构安全管理、生活照料和护理服务能力;项目的新建要计划合理的规模，护理服务的功能要突出，做到符合需求、规模适度、设施齐全、功能完善。

2.2 提升专业化服务能力

对于《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》要彻底贯彻执行，意见要求财政预算要把供养服务机构运转费用纳入进来，强化新建和改扩建供养服务机构经费保障。要按照特困人员对服务对象人数和照顾护理的要求，合理科学的配备工作人员并增加护理性服务人员的数量，科学配备专业社会工作者。科学合理的设置特困供养服务机构工作人员的薪酬和激励奖励措施，根据物价水平合理提高工作人员的待遇，提高工作人员的社会地位以及职业荣誉感。加快建立健全岗前培训和工作人员，定期对护理、管理人员进行相关培训，不断提升其服务水平及专业素质。按照特困人员对服务和照护护理要求，科学合理配备一定的工作人员，护理人员、生活自理供养人员比例不低于1：10，护理人员与生活不能自理供养人员比例不低于1：4。科学合理确定供养服务机构服务人员的薪酬福利待遇并参加相应的社会保险，扣除单位代缴的社会保险费外，应按照不低于当地最低工资标准的150%予以保障，并实行动态调整。

2.3 多方筹集保证资金

政府的财政预算应把公办的供养服务机构的运转费用、特困人员救助供养所需费用纳入进来并予以严格保障。各地财政部门应在“社会保障基金财政专户”下设立“城乡特困人员救助供养保障资金分户”，用于城乡特困人员救助供养资金收支的管理与核算，并及时足额拨付特困人员供养资金。其中农村集体经营等有收入的地方应从集体经营收入资金中保障特困人员救助供养的资金。中国福利彩票应该列出专门的资金用于保障特困人员面临的资金不充足的问题，因为中国福利彩票当初设立的目的就是为了扶贫、济困、救灾、助孤。同时可发挥慈善组织作用，充分发挥社會组织及各界爱心人士爱心慈善捐款，助力提升特困人员的生活水平。鼓励资本合作。政府要积极与社会资本进行合作，采取（PPP）模式，以民办公助、公建民营等各种方式支持供养服务机构的建设。落实优惠政策。政府要加大对项目的支持力度、购买服务，对于税收优惠、财政补贴和收费减免等各项优惠政策要严格落实，同时可以进一步支持并发挥社会工作服务机构、公益慈善组织力量，为特困人员提供专业化个性化服务。

2.4 发挥社区基层组织作用，创新宣传方式

因为基层的供养服务机构人员每天都要与特困人员进行面对面的打交道和进行日常的照护服务工作，对特困人员的了解也最深入，他们的服务水平与工作能力对提高特困人员的基本生活保障和满意度至关重要。要进一步夯实社区基层工作人员的工作内容，定期对基层工作人员进行专业能力培训，细化量化对他们工作内容的考核监督。特困人员对供养政策、申请条件、供养金水平、医疗费用报销等供养政策的了解和运用都有赖于政策的宣传，这也最终影响特困人员对特困供养政策的满意度水平，所以宣传工作非常重要。因为大多数特困人员文化水平低，所以可以采用开集体会议、现场情景模拟操作、入户宣传、电视等以他们更加喜闻乐见的方式，及时解答他们的疑问，争取他们的意见，以此为契机提高特困供养机构医疗费用报销等政策普及知晓率，做到人人理解会运用。

[参考文献]

[1]洪大用，房莉杰，邱晓庆，困境与出路：后集体时代农村五保供养工作研究[J].中国人民大学学报，2004（01）.

[2]邹文开.我国“五保”供养制度的沿革及其前景分析[J].求索，2004（01）.

[3]韩鹏云.我国农村五保供养的制度变迁与路径选择[J].安徽师范大学学报（人文社会科学版），2015（05）.