沈阳市中心镇“飞地经济”发展的对策研究

李晓红 杨薇 杨夕雪

[摘要]“飞地经济”作为一种新型经济发展模式，一方面保持了现有行政区域划分，另一方面又突破了区域界限使不同地区实现了优势互补。沈阳市引入“飞地经济”发展模式，对于构建区域协调发展新格局具有重要意义。本文在介绍沈阳市“飞地经济”发展现状的基础上，结合地区特色分析了沈阳市发展“飞地经济”与中心镇的区域优势，并对此提出相关政策建议。

[关键词]飞地经济;中心镇;区域经济

[中图分类号]F127

[文献标识码]A

“飞地经济”发展模式起源于我国沿海经济特区，2017年6月，国家发改委、国土资源部、商务部等八部委联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，鼓励跨区域合作，共建产业园区。我国最早的“飞地经济”实践是中国和新加坡合作共建的新加坡苏州工业园，被誉为国际合作的成功范例，根据苏州工业园区管理委员会公布的统计数据，2019年，苏州工业园区共实现地区生产总值2743亿元，公共财政预算收入370亿元，进出口总额871亿美元，社会消费品零售总额543亿元，城镇居民人均可支配收入超7.7万元。在商务部公布的国家级经开区综合考评中，苏州工业园区连续四年位列第一。新加坡苏州工业园的成功运营带动了一系列“飞地经济”产业园的启动，从沿海到内陆，很多地区对“飞地经济”发展模式进行积极探索，对推动区域经济发展起到了积极作用。

1 沈阳市“飞地经济”发展现状

沈阳市发展“飞地经济”处于起步阶段，2019年1月，《沈阳市人民政府关于支持“飞地经济”发展的实施意见》正式印发，对全市发展“飞地经济”提出了指导性意见，明确将辽中区、新民市、法库县和康平县定为重点发展区域，具体规划情况如下表所示：从上表中的内容可以看出沈阳市发展“飞地经济”重点在县域地区，规划区域均为现有产业园区，且以飞入地作为发展落脚点，结合各地区现有产业布局，规划出了重点发展产业。

2 沈阳市发展“飞地经济”与中心镇建设的区域优势

2.1 沈阳市发展“飞地经济”区位优势明显

沈陽位于中国东北地区的南部，辽宁省的中部，作为中国东北地区最大的经济中心城市和通往中国长城以南地区的必经之路，通过长期的经济发展，形成了密如蛛网的航空、铁路、公路运输网络。沈阳市内距离辽中区约60公里、距离新民市约50公里、距离法库县约90公里、距离康平县约120公里，沈阳与四地具有完备的交通运输网，铁路、普通公路、高速公路畅通，形成2小时经济圈。优越的地理位置和完备的交通运输网为“飞入地”与“飞出地”打下了良好的区位基础。

2.2 沈阳市具备发展“飞地经济”的环境资源和物质基础

发展“飞地经济”的基本条件之一是土地，沈阳市作为东北地区重要中心城市，地处东北巫经济圈和环渤海经济圈的中心，土地资源丰富，工业门类齐全，具备发展“飞地经济”的环境资源和物质基础。沈阳市作为国内装备制造业最集中的城市之一，拥有大量的国有企业，而国企改革一直是我国经济体制改革的重要环节。2019年，沈阳市成为全国国资国企综合改革试点城市，借助这一难得机遇，推进国企改革，降低运营成本，让“飞地经济”新型发展模式助力国企改革，以市场化原则和方式开展不同地域间的企业合作，将有助于实现国企改革与“飞地经济”的相互助力与深度发展。

2.3 发展“飞地经济”与中心镇建设具有协调的政策配合

沈阳市对于“飞地经济”产业园的布局主要集中于“一区一市两县”，而辽中区、新民市、法库县、康平县也是沈阳市打造中心镇建设的重点区域。沈阳市政府于2020年6月出台了《关于加快中心镇建设发展的实施意见》，提出了加快中心镇建设、打造县域经济的新增长极的指导意见。文件的出台为沈阳市“飞地经济”发展与中心镇建设提供了有力的政策支持。“飞地经济”与中心镇建设相结合，以中心镇特色主导产业为依托，做强龙头企业，吸引外来企业，形成产城融合发展，必将成为县域经济发展的新支点。

3 沈阳市发展“飞地经济”加快中心镇建设的对策建议

3.1 让国企改革与发展“飞地经济”产生协同效应

沈阳市拥有众多国有企业，国有经济布局于城市重要领域和关键环节，国企改革的成效对于沈阳市城市建设与经济发展至关重要。2019年7月，上海、深圳、沈阳三地成为了国资国企综合改革试点城市，借助这一难得的机遇，沈阳市国企改革必将迎来新的突破。“飞地经济”发展模式能够将飞出地先进的技术水平和成熟的管理经验引入飞入地，沈阳市国有企业改革与发展“飞地经济”相结合，一方面能够利用发达地区的资金与技术，通过企业间合作交流，借鉴优秀管理经验，完善国有企业治理结构，推动沈阳市国企改革向纵深发展。另一方面，国有企业普遍存在资源利用率低的问题，“飞地经济”产业园区不仅有助于资源集聚，还能够降低中间成本，从而实现规模效益。国企改革是一项复杂的工程，与发展“飞地经济”想结合，产生协同效应，必将对区域经济发展起到极大促进作用。

3.2 将发展“飞地经济”与中心镇建设相融合

文件《关于加快中心镇建设发展的实施意见》的出台提升了加快沈阳市中心镇建设的步伐。中心镇建设是沈阳市乡村振兴战略的重要一环，推动中心镇建设有助于实现资源集约化利用，促进乡镇经济总量增长，并对周边经济起到辐射作用。目前沈阳市已规划出中心镇重点建设区域主要集中于辽中区、新民市、法库县和康平县，这四个地区也是“飞地经济”的重点发展区域，因此，将发展“飞地经济”与中心镇建设相结合，集中内外部优势，以“飞地经济”的开放模式吸引外部资本参与本地建设，以飞出地成熟的技术水平和管理经验为借鉴提升本地区的发展水平，同时，以中心镇的建设为契机，提升飞入地的基础设施建设和公共服务水平，优化营商环境，吸引更多资本流入，将“飞地经济”与中心镇建设相融合，必将推动县域经济高质量发展。

3.3 积极引领飞入地实现从被动等待到主动引导的转换

在“飞地经济”的发展模式中，飞出地与飞出地的角色和地位是不同的，飞出地提供项目、资金、技术、管理经验等，飞入地提供土地、劳动力、基础设施等。由于资金和技术的匮乏，飞入地在合作过程中容易陷入被动状态，在承接项目的同时，也承接了环境污染和生态损害。而且，飞出地与飞入地在风险和收益的分担方面也是不对等的，项目成功则双方获益，然而一旦项目失败，则飞入地往往要承受更多的损失。目前，沈阳市规划出的“飞地经济”园区主要以飞入地为主，这与当前县域发展状况是相适应的，而从长远的发展来看，飞出地与飞入地只有风险与收益均等才能实现长久合作，所以，作为飞入地，一方面应改变被动等待的状态，主动寻找飞出地，并在合作中采取主动，积极引领合作走向，另一方面，转变角色，由接受产业转移变为迎接产业合作，在合作中寻找互利共赢的平衡点。

3.4 强化人才队伍建设以助力“飞地经济”发展

项目的建设离不开人才的引进，“飞地经济”飞出的不仅仅是项目、资金，更重要的是人才，人才是经济发展的源动力，任何经济发达地区无不是人才济济。沈阳市发展“飞地经济”的关键在于引进人才，尤其是高端人才，通过招商引资引入项目的同时，让更多的人才落户沈阳、服务沈阳，让优秀人才在沈阳市尽展才华才是经济持久发展的源动力。一方面，坚持以需求为导向，优化人才服务体制，完善人才驿站，为人才创造健康和谐的工作环境，同时吸引科技创新团队，让人才在沈阳市充分发挥创造潜力。另一方面，大力弘扬企业家精神，让企业家在沈阳市充分发挥创造才能，成为推动区域经济发展的主力军，最大限度的实现人力资源向生产力的轉化。坚持以人文本，构建“人才飞地”，让人力资本在推动区域经济建设中发挥最大效用，实现人才与经济的双飞。

3.5 及时调整运营战略，促进“飞地经济”实现长期健康发展

“飞地经济”合作不是一锤子买卖，长期的健康发展才是促进飞出地与飞入地合作的动能。纵观国内早期形成的“飞地经济”产业园，并不是每一个都成为了地区经济增长的新动力，有的产业园在成立不久便以失败告终，而有的产业园虽然在成立初期为地区经济带来巨大产能，但随着经济形势的变化，产业结构未能及时调整，园区便会陷入衰退，例如江阴一靖江工业园，在成立十几年后由于管理体制未及时革新出现边际效益下降趋势。“飞地经济”的发展是一个动态的过程，合作模式并不是一成不变的，需要根据宏观经济的变化不断调整运营战略，更新发展理念。传统的“飞地经济”合作模式已经难以匹配新的经济形势，只有不断探索、与时俱进，才能让“飞地经济”模式在服务沈阳市地区经济的道路上发挥更加持久而显著的作用。

[参考文献]

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[3]李琳，刘莹，黄跃.湖南“飞地经济”发展模式选择与对策探析[J].湖南社会科学，2017（06）.