我国防疫物资制度相关法律问题研究

杜一冉

摘要：新型冠状病毒疫情的爆发反映出我国防疫物资制度存在专门立法缺失、各级防疫物资主管机构间缺乏横縱向联系以及市场供需不平衡等重大缺陷。防疫物资的提供与及时取得，关系着医疗工作者及人民群众的生命健康安全，也影响着防控政策的落实。我国有必要借鉴新加坡、台湾地区等国家或地区的防疫物资制度经验，健全防疫物资法律保障机制，加强各级机构在防疫物资应急供应过程中的横纵向联系，构建防疫物资应急供应链政企协同管理模式，以提升防疫物资制度之成效，达成落实防疫安全、维护社会安定的目标。

关键词：防疫物资制度;应急供应链;合理储备量

Abstract：The outbreak of the COVID-19 reflects major shortcomings such as the lack of special legislation for the defense disease control materials system， the lack of horizontal and vertical coordination of ministries， and the imbalance between the disease control materials supply and demand in the market. The provision and timely acquisition of disease control materials have a bearing on the lives， health and safety of medical workers and the people， and also affect the implementation of prevention and control policies. It is necessary for China to learn from the experience of the disease control materials system in place such as Taiwan， Singapore to improve the effectiveness of the disease control materials system and achieve the goals of implementing disease control safety and maintaining social stability. Such as Modifying and formulating relevant legislation on disease control materials system， strengthening horizontal and vertical coordination of ministries， and establishing a coordinated management model of government-enterprise for the emergency supply chain of disease control materials.

Keywords： Disease control materials system; Emergency supply chain; safety stockpile

一、引言

在应对重大传染病流行疫情的过程中，防疫物资扮演着关键性角色。自新型冠状病毒爆发以来，我国的防疫物资一直处于供不应求的状态，加之春节期间企业停工停产因素的影响，防护物资的供给一度陷入僵局，以致疫情发展初期武汉多所医院在网络紧急发布关于口罩、防护服等医用物资的求助信息。由于各地防疫物资分配不均，甚至还出现如“大理违法征用口罩”、“红十字会对定向捐赠的防疫物资管理不善”等事件，以上种种均暴露出我国防疫物资制度的脆弱性。防疫物资的提供与及时取得，关系着医疗工作者及人民群众的生命健康安全，也影响着防控政策的落实。因此，检视我国目前的法律机制是否足以支撑防疫物资制度成效的发挥，评估目前我国防疫物资在储备、使用、管理等环节存在的不足进而提出策略性改进建议，对有效阻击疫情传播、打赢防控疫情保卫战尤为重要。

二、防疫物资的使用对象及特性

（一）防疫物资的使用对象

一般而言，为防控疫情蔓延，需要准备的防疫物资大致包括防疫药品、防疫器材、防疫装备等。其中又根据使用对象不同而存在差异。

1.医疗机构

医疗机构是防控疫情的最前线阵地，同时也是风险最高的区域。一般来说，医疗机构需储备的防疫物资包括防疫药品、防疫器材、防疫装备。其中防疫药品包括如预防治疗或控制传染病药物、杀虫剂等病媒防治用药、防蚊药品及消毒剂、常用疫苗等。防疫类器材包括如环境清洁、消毒器材及制剂、病媒防治器材及制剂、防疫检查器材、采样器材等。防疫装备包括医用口罩、医用防护服、护目镜、呼吸防具等。[1]

以武汉为例，根据2018年武汉市卫生健康事业发展简报，全市医疗卫生机构总数达6340个，其中医院398个，基层医疗卫生机构5853个，专业公共卫生机构79个（见表1）。全市医疗卫生机构在岗职工总数13.63万人，卫生技术人员数10.96万人，其中执业（助理）医师3.96万人，注册护士5.44万人，药师（士）0.47万人，技师（士）0.54万人（见表2）。以医用N95口罩为例，大致4-6小时更换一次，排除其他影响因素，全市卫生技术人员防护14天大致需要约613万个。除医疗工作者外，如医院内部技工、契约聘用人员、临时工作者等非医疗人员，进入医院内部从事特殊工作时亦需提供防护用具。除医院员工外，如病人家属、医院员工家属、医疗用具供应商等其他有需要进入医院的人员，也存在一定几率的感染与被感染风险，故亦需准备口罩等防护措施。

2.防疫机关

《传染病防治法》规定，各级人民政府领导传染病防治工作。国务院卫生行政部门主管全國传染病防治及其监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。县级以上人民政府其他部门在各自的职责范围内负责传染病防治工作。疫情流行时，政府各部门均有防控疫情蔓延的法定职责。仅以卫生健康委部门计算，据2018年度武汉市卫生健康委部门决算显示，武汉市卫生健康委总编制人数10，918人，在职实有人数8，225人，其中行政编制93人，事业编制8，132人。以外科口罩为例，按照一天更换一次计算，排除其他影响因素，防护14天大致需外科口罩约115，150个。

3.一般民众

新冠病毒的主要传播途径为飞沫传播与接触传播，故佩戴口罩（外科口罩及N95口罩）成为普通民众预防疾病传染的主要手段。根据武汉市统计局发布的人口发展基本状况简报，武汉市2018年常住人口1108.1万人，其中男性约占比例51.43%，女性48.57%;0-14岁儿童占总人口比重9.98%，15-64岁人口占比80.86%，65岁以上人口占比8.13%。以普通防护口罩为例，按照两天更换一次计算，排除其他影响因素，防护14天大致需口罩约7756.7万个。

（二）防疫物资的特性

防疫物资不同于一般物资，其具有较强的需求不确定性、供给能力的超常规性以及弱经济性与社会公益性。[2]各类防疫物资在非疫情期间耗用量有限，但在疫情流行等非常时期则呈现需求量暴增以至于市场瘫痪的情形。由于疫情爆发时间、疫情来源、疫情发展规模及严重程度往往难以估测，政府、医疗机构在平常时期难以决定防疫物资储备的具体数量及品质等级。此外，《医疗器械监督管理条例》第二十九条规定：从事医疗器械经营活动，应当有与经营规模和经营范围相适应的经营场所和贮存条件，以及与经营的医疗器械相适应的质量管理制度和质量管理机构或者人员。由于防疫物资均具备保质时效，对储备空间、环境等要求较高，且去库存化不易，导致储备的成本及过期耗损较高。以口罩为例，根据前述统计数据粗略计算，武汉市各级医疗机构、卫生行政主管部门、普通民众防护14天大致需要8381.2万个。而湖北省1月26日N95医用口罩产能仅为3.6万只/天，生产供应端无力满足医疗机构及民众对于防护物资的大规模恐慌性需求。对此，国务院相关行政部门紧急出台了稳定物价及保障防护物资供给的政策举措，如国务院市场监管总局《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》中分别对疫情期间批发、生产、销售环节的囤积行为、捏造散布涨价信息、哄抬物价行为进行了细化，并要求有关单位部门根据《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》等法律法规对相关违法人员进行处罚。国务院办公厅《关于组织做好疫情防控重点物资生产企业复工复产和调度安排工作的紧急通知》中要求各单位部门全力协助本区域内生产应对疫情使用的医用物质企业复工复产、部分有条件企业转产生产，协调重点医疗应急防控物资的生产、调拨、运输和配用等方面工作。《通知》中还明确了由国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制物资保障组对重点医疗应急防控物资实施统一管理、统一调拨，地方各级人民政府不得以任何名义截留、调用。此外，国家还积极通过进口国外防疫物品的措施，纾解国内的恐慌性需求，并取得了一定效果。

三、我国防疫物资储备、使用、管理现状与困境

（一）防疫物资专门立法缺失

为应对传染病等突发公共卫生事件，我国有《传染病防治法》、《传染病防治法实施办法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等相关立法。立法内容大致包括疫情预防、应急准备、报告与信息发布、控制、应急处理以及法律责任等部分，基本覆盖了处理传染病等突发公共卫生事件的各个环节。但遗憾的是，在这些立法中关于防疫物资制度的规定却寥寥无几且过于模糊。观察《传染病防治法》全文，其仅在第六十三条规定由县级以上人民政府负责储备防治传染病的药品、医疗器械和其他物资，以备调用。《突发事件应对法》与《突发公共卫生事件应急条例》中规定，国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系，主要负责应急设施、设备、救治药品和医疗器械等应急物资储备的法定主体为县级以上各级地方人民政府。上述法律虽然明确了防疫物资的储备、管理义务主体，但权责过于宽泛笼统。实践中，真正具有防疫物资储备的地方政府少之又少。根据《中国民政年鉴2008—2012》，2007年—2011年五年间，全国救灾物资储备年均总支出102063.92万元，其中中央财政年均为69128.42万元，占67.73%;地方财政年均为32935.5万元，仅占32.27%。[3]究其原因，概于以下几方面：第一，由于防疫物资对空间、环境等储备条件要求严格，且周转程度低、往往需要耗费较高的行政成本，这对于部分贫困地区地方政府来说难以负担;第二，部分地方政府欠缺风险意识，面对突发公共卫生事件的应急管理能力不足;第三，针对具体该建立怎样的防疫物资储备制度，物资储备该遵循怎样的流程，疫情发生时物资调拨、物资征用的部门、方式等细节均未有专门的管理办法予以进一步明晰，加之公共卫生专业人员与专业知识的匮乏，导致地方政府在储备防疫物资过程中无章可循，困难重重;第四，《突发公共卫生事件应急条例》中对于未完成突发事件应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资的生产、供应、运输和储备的行为，仅规定了对政府主要领导人和政府部门主要负责人依法给予降级或者撤职的行政处分，较轻的处罚手段使部分地方政府抱怀有轻视及侥幸心理。再加上内部控制与监督机制的缺失，导致目前政府对于防疫物资的储备、使用及管理较为混乱，与提升物资效能、落实防疫安全的目标具有相当大的差距。

（二）各级防疫物资主管机构间缺乏横纵向联系

我国防疫物资管理采用的是基于行政管理的垂直管理体制，这种垂直体制降低了各级防疫物资管理机构间的互联互通。《传染病防治法》第二十条规定，对于应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调用等内容的传染病预防、控制预案，由县级以上地方人民政府制定，并报上一级人民政府备案。地方人民政府和疾病预防控制机构接到国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府发出的传染病预警后，应当按照传染病预防、控制预案，采取相应的预防、控制措施。实践中，受制于经济发展水平、地方性法规、风险意识等因素，各区域对防疫物资的管理存在差异性。[4]我国目前的应急物资管理较为分散，缺少一个统一的应急物资管理信息系统对物资储备和使用的总体情况进行统计整合。一旦各级政府部门间横纵向联系不足，便有可能出现冲突，导致防疫物资的储备、使用及管理成效事倍功半。

此外，根据《卫生部关于进一步加强医疗器械集中采购管理的通知》，我国对于医疗器械的采购遵循集中采购原则。医疗器械集中采购以政府为主导，分中央、省和地市三级，以省级为主组织实施。对于甲类大型医用设备配置工作，由卫生部审批;大型医用设备管理品目中的乙类大型医用设备，由省级负责组织集中采购;对于未列入集中采购目录但单批次采购金额较大的其他医用耗材，一般也应实行集中采购。实践中也有部分医疗机构根据自身实际需求，采购一定数量的个人防护物资，但其资金有限，尚不能提供多方供需调节。如此，若无政府与医疗机构间的横向联系机制，仅靠国家至地方政府间的纵向直接调节，将难以实现疫情爆发后防疫物资的有效供给。

（三）市场供需极不平衡

根据《医疗器械监督管理条例》，外科口罩、防护服、隔离面罩、护目镜等防疫物品属于第Ⅱ类医疗器械，对于从事第二类医疗器械生产的企业，必须获得所在地省、自治区、直辖市人民政府食品药品监督管理部门的申请生产许可。从供给端看，根据2018年度药品监管统计年报，截至2018年11月底，全国实有医疗器械生产企业1.7万家，其中可生产二类产品的企业9189家，主要分布在长三角、珠三角和环渤海地区。截至2018年11月底，全国共有二、三类医疗器械经营企业51.1万家，多数为中小型企业。其中，仅经营二类医疗器械产品的企业29.2万家，仅经营三类医疗器械产品的企业6.7万家，同时经营二、三类医疗器械产品的企业15.2万家。[5]中国每年所生产的口罩、防护服等数量约占世界总产量的50%，但对于疫情期间庞大的防疫物资需求数量，仍然捉襟见肘。从需求端看，地方政府单次采购防疫物资数量较大，但采购频次较低，因其本身并非属于主要物资使用单位，且储存条件有限，物资周转率较低。而医疗机构的资金有限，议价能力较低，虽为主要防疫物资使用单位，但往往采购量不大，更有甚者仅在日常采购量上提高一点采购幅度，并不单独设立防疫物资储备专区。故此，逢重大疫情发生时，市场供需极不平衡，交易成本过高，导致防疫物资不能得到有效利用，供给链中断、社会资源浪费等低效率现象频频发生。

四、防疫物资制度的比较考察

为使防疫物资的储存、使用及管理能够高效有序，从而切实发挥防疫物资的防疫效能及经济效益，部分国家或地区建立了较为完备的防疫物资制度，其中，我国台湾地区制定了较为详细的防疫物资法律法规及行政计划，并以此为依据建立了防疫物资三级安全库存制度;新加坡则通过有效的供应链管理方式，降低防疫物资在市场流通中的耗损成本，减少周转时间，提高防疫物资的利用效率。以下将详细介绍。

（一）台湾地区防疫物资法律制度

为确保防疫物资制度的有效运行，台湾地区通过相应的法律法规及行政计划，将防疫物资制度进一步细化为物资储备制度、物资监测通报制度、物资查核制度、物资申请与调拨制度以及物资征用制度。

1. 物资储备制度

台湾地区采用的是防疫物资三级安全库存制度。台湾地区《传染病防治法》第五条规定：中央主管机关负有订定传染病防治政策及计画，包括预防接种、传染病预防……储备防疫药品、器材、防护装备等措施的法定职责;地方主管机关负有执行辖区各项传染病防治工作，包括预防接种、传染病预防……防疫药品、器材、防护装备之储备及居家隔离民众之服务等事项的法定职责。第二十条规定：主管机关及医疗机构应充分储备各项防治传染病之药品、器材及防护装备前项防疫药品、器材与防护装备之储备、调度、通报、过期处理、查核及其他应遵行事项之办法，由中央主管机关定之。依据台湾地区《传染病防治法》，台湾地区行政院卫生署进一步制定了《防疫物资及资源建制实施办法》、《防疫资源管理系统实施办法》等配套实施办法。《防疫资源管理系统实施办法》第五条规定，中央主管机关为因应全国防疫需求及调节防疫物资需要应建立防疫物资安全储备量;地方主管机关为因应辖区内公共卫生及防疫需求应建立防疫物资之安全储备量并报中央主管机关核定。第六条规定，医疗机构为因应传染病大流行之隔离需要，应自行预估防治动员三十天所需求之防疫物资安全储备量，并将计算基础及参数报请主管机关核定。《防疫资源管理系统实施办法》第八条规定，医疗（事）机构、地方主管机关应分别依其院内感染控制需要或其辖区防疫需要，充分储备各项防疫物资，并依防疫物资储存条件妥善储存，维持堪用状态。医疗（事）机构、地方主管机关应设安全库存量机制，维持符合规定之品项及数量，防疫物资之有效期限短于三个月时，即予更新。至此，台湾地区建立了中央主管机关、地方主管机关及医疗机构皆为防疫物资储备义务主体的防疫物资三级安全库存制度。

2. 物资监测通报制度

台湾地区《传染病防治法》第六条规定，中央主管机关应订定传染病通报流程、流行疫情调查方式，并建立传染病流行疫情监视、预警及防疫资源系统。随后行政院卫生署制定的《传染病流行疫情监视及预警系统实施办法》中对于防疫资源系统的内容作出解释：第一，经济主管机关应掌握有关防疫物资之市场销售情形，并将相关资料定期提供中央主管机关;第二，地方主管机关应指派专人，监视其辖内各地区级以上医院防疫物资之耗用情形;第三，地方主管机关发现医疗机构之防疫物资耗用异常时，应派员查询，并将其结果主动报告中央主管机关;第四，中央主管机关发现防疫物资异常耗用时，得要求地方主管机关及相关机关（构）协助查明其原因。《防疫物资及资源建置实施办法》第十二条规定，主管机关、经医院评鉴合格之医院及其他储备防疫物資之机关，应指定专人管理防疫物资，并依中央主管机关规定，通报其储备状况变动之相关资讯。此外，行政院卫生署还建立了防治物资货源数据库，具体包括物资品项、供货商、生产量、进口量及其它资料，力求通过技术手段对防疫物资使用情况进行全面监测。

3. 物资查核制度

为杜绝政府寻租行为、确保防疫物资的专项使用，《防疫物资及资源建置实施办法》第十四条规定，主管机关每?应对各级单位之防疫物资进行查核。查核发现缺失，应予辅导改善;相关机关（构）、团体、医疗机构应配合查核，不得有拒绝、虚报或隐匿情事。《传染病防治法》第三十二条规定，医疗机构应配合中央主管机关之规定执行感染控制工作，并应防范机构内发生感染;对于主管机关进行之辅导及查核，不得拒绝、规避或妨碍。若违反该条规定者，可限期令其改善，届期未改善者将会面临新台币六万元以上十五万元以下罚款的处罚。

4. 物资申请与调拨制度

《防疫物资及资源建置实施办法》第八条规定，中央主管机关对于配合中央主管机关执行传染病防治工作或中央流行疫情指挥中心指挥官指定工作之政府机关、学校、机构、事业或团体，得依疫情之需求，无偿拨用防疫物资供其使用。该办法第九条规定，政府机关、学校、机构、团体或事业得向所在地之地方主管机关申请调用防疫物资;地方主管机关应衡量疫情调度需求及机关安全储备需要审酌受理调用量。地方主管机关如无法供应时，应将申请文件转送中央主管机关办理。申请调用之防疫物资，应于六个月内归还新品或所调用之同等品;调用防疫物资所需之运送费用，除有特殊情形者外，应由申请单位负担。

5. 物资征用制度

为应对防疫物资严重紧缺、从而影响医疗机构救助进程等特殊情况，台湾地区《传染病防治法》第五十四条规定，中央流行疫情指挥中心成立期间，各级政府机关得依指挥官之指示，征用或调用民间防疫器具、设备、药品、医疗器材及其他经中央主管机关公告指定之防疫物资，并给予适当之补偿。拒绝、规避或妨碍者，除径行强制处分外，可处新台币六万元以上三十万元以下罚款。

（二）新加坡防疫物资管理模式

新加坡采用的是防疫物资中央库存模式，即由政府統一采购管控防疫物资，医院仅存有日常使用量。目前库存品项有N95口罩、防护衣、手套、手术口罩、护目镜等防护装备，法定储备量约为医疗机构3个月的需求量。[6]

防疫物资主要通过3PL（Third-Party Logistics）模式进行周转流通。[7]3PL模式的初始阶段为新加坡政府授权卫生部门寻找合适的3PL厂商及供应商，并与供应商签订相应合约。随后由卫生部向特定供应商购买大量防疫物资，在获得防疫物资的所有权后，卫生部门将防疫物资统一外包给3PL厂商存放、管理、配送，并在后续阶段定期举办疫情物资运输模拟演习、评估检查，以及时掌握厂商对防疫物资的管理状态。卫生部对厂商的评估检查报告，将作为其未来是否继续与其签订合约的主要依据。当实际使用单位如公立医院、签约诊所有防疫物资需求时，可立即向指定供应商下单，由供应商在24小时内通知第三方物流业者（3PL）出货并配送给使用单位。当库存低于90%的法定储存量时，3PL立即向供应商通知补货，供应商会一次性补货到3PL仓库中。当供货商将防疫物资交付给医院后，由卫生部负责支付相应的物资采购、管理与物流服务费用，同时卫生部将通过3PL厂商系统对防疫物资供应链实时情况进行跟踪监督。

新加坡防疫物资“中央库存+3PL”管理模式具有以下优点：第一，该模式显著提升了防疫物资的利用效率与管理效能。卫生部通过相应的监测系统及时确定各公立医院与签约诊所的防疫物资需求量与实际用量，并借助3PL厂商高效的物流管理运输能力调度防疫物资，有效地降低了防疫物资的整体采购成本、交易次数以及运输成本，同时也避免了因过度采购防疫物资而引发的无端资源浪费，有利于减少废弃物处理成本及物资重置成本。第二，保证了防疫物资的品质。借助专业的物流仓储企业对防疫物资进行管理存放，延长了防疫物资的质保期限，可以确保存货的品质及性能。第三，减少了防疫物资实际使用单位的仓储成本。防疫物资统一由3PL厂商进行储存与管理，实际使用单位不需负担管理之责，并可使将原本有限的仓储空间作更为有效率的利用。但同时该模式的局限性也不容忽略：第一，该模式首批采购物资订单由政府负担全部费用，初期成本较高。第二，与政府签订契约的多为有实力的大型仓储物流企业，长此以往，大型供应商将持续挤占中小企业的市场份额并造成垄断局面，导致中小企业处境困难。第三，该模式涉及单位机构众多，且各单位机构间须信息互通共享，对资讯系统与仓储管理系统的安全性能要求较高，若信息系统管理不善存在泄密可能。[8]

五、我国防疫物资制度修正建议

（一）健全防疫物资法律保障机制

习近平总书记在《全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系》文章中指出，要始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，切实推进依法防控、科学防控、联防联控，要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。[9]因此，有必要检视目前我国防疫物资法律制度存在的不足并加以完善。目前，我国关于防疫物资的立法仅有《传染病防治法》、《传染病防治法实施办法》、《突发事件应对法》以及《突发公共卫生事件应急条例》中的部分条款，远不足以支撑后续防疫物资制度的建设。故我国有必要细化相关条文，明确防疫物资储备、使用管理的法定义务主体，建立健全防疫物资储备保障制度，以符合依法行政原则。目前我国对于防疫物资的管理呈现条块分割、管理分散的特点，以医院主管部门为例，其涵盖中央卫生行政部门、地方卫生行政部门、军队以及教育主管部门等多方机构，极易造成各机关间权限间的相互重叠。鉴于此，可设立一单独机关，统筹各机关间防疫物资管理权限，专门负责防疫物资管理事项，结束“九龙治水”局面。再者，应制定《防疫物资管理办法》等专项法规，对防疫物资的生产、储备、监测通报、查核、申请与调拨、征用、法律责任等环节分别进行规范，实现对防疫物资的全过程管理，以确保防疫物资制度的有序运转。在专项法规中，应着力突出合理储备量检讨制的制定。即各机构在确定防疫物资的具体储备数量时，应将疫情等级与发展趋势、防疫物资的需求量、资源量、消耗定额、采购量、供应量、运输及储存条件、政府财政负担能力等多方因素纳入考量范畴，有效掌握防疫物资市场短缺及异动风险，并兼顾成本效益。量入为出地规划防疫物资的合理储备数量，使防疫物资储备保持弹性，既能满足疫情所需，又不至于浪费及过量耗损。除修改并制定防疫物资相关立法外，对于可能涉及到的其他部门法，如《政府采购法》等也应做出相应修正，以配合防疫物资制度的良好运转。

（二）加强各级防疫物资主管机构间的横纵向联系

当应急救援物资存储部门之间的权责交叉越大、授权程度越高以及同质性更强时，应急物资储备的效率也就越高。因此，有必要增加应急救援物资储备部门之间的沟通频率以及权限的交叉性。[10]为加强各级政府在防疫物资的储备、使用及管理的纵向联系，强化各级政府机关防治传染病之权责，可对现行法律中关于各级地方政府防治传染病的相关权限规定加以细化。如可在《传染病防治法》中加入如下规定：中央主管机关应评估、汇整我国防疫物资需要，协调地方主管机关及医疗机构，适当、合理储备各项防疫物资，并根据传染病的变化以及防疫物资的实际需要，及时对防疫物资安全储备量进行修改、补充。对于财政负担较重的政府，中央财政可以提供一定的应急补偿资金。另外，还可通过建立物资申请汇报制度，连结医院与政府在防疫物资储备、使用及管理的横向关系。可在《防疫物资管理办法》中制定如下条文：传染病暴发、流行期间，医疗机构应自行预估防治传染病十四天所需防疫物资安全储备量，并将计算基础及参数报请其主管机关核定。如此一来，可以增进政府与医院间的直接合作关系，使地方政府、医疗机构根据实际需求适当合理地储备防疫物资，避免防疫物资的浪费及无端耗损。

有学者指出，信息协同是促使疫情应急供应链由无序转变为有序的关键技术和重要手段。[11]信息协同是指通过汇总应急供应链上各部门、各环节信息，使應急供应链上的信息传递呈网络化结构，从而有效解决信息在传递过程中出现的误差和滞后问题，提高应急供应链的响应速度，实现应急资源的有效整合，避免资源的重复配置。[12]《突发事件应对法》第三十七条规定，国务院建立全国统一的突发事件信息系统;县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。信息技术的使用将影响信息和资源的共享，从而提高社区在应对灾害事故时的协同以及有效性。[13]由此，为强化各级机构在防疫物资供应过程中的横纵向联系，可以利用区块链、物联网、大数据等现代信息技术，建立高度集成、充分透明、快捷高效的防疫物资监测平台、防疫资源管理系统，详细记录防疫物资的使用去向、使用效果、剩余物资处理等情况，以供相关部门实时掌握防疫物资的市场流通以及耗用情况，并根据所获取的信息及时调整防疫物资数量，达到供需平衡。

（三）构建防疫物资应急供应链政企协同管理模式

《突发事件应对法》规定，县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给。为活化防疫物资安全库存量，降低防疫物资市场交易成本，可以借鉴新加坡“3PL”模式，通过签订四份契约，紧密连接政府、医院、供货商以及物流机构四者之间的关系，从而建立稳定的防疫物资应急供应链。具体包括卫生行政部门与防疫物资供应商的长期供应契约、防疫物资供应商与公立医疗机构的买卖契约、卫生行政部门与第三方物流机构的委托管理契约、防疫物资供应商与第三方物流机构的委托运输契约（见图1）。[14]其中，卫生行政部门与防疫物资供应商的长期供应契约的性质为第三人给付契约，在此合同中，供应商有向公立医院长期供应防疫物资、接受公立医院订货、换货的义务，3PL厂商负有运送物资至公立医院的义务，卫生行政部门则需支付第一次采购物资的款项。在防疫物资供应商与第三方物流机构的委托运输契约中，3PL厂商负有运输物资及通知供应商补货的义务，供应商负有及时补货的义务。在卫生行政部门与第三方物流机构的委托管理契约中，3PL厂商负有妥善管?物资的义务，卫生行政部门则需支付3PL厂商相应的仓储费用与物流服务费用。此外，为确保供应链的有效运转，卫生行政部门还需对防疫物资供应商进行适时监控与综合评价，确定合格供货厂商名单，并发布一定的行政命令，规定医院必须依循特定渠道进?采购，不得向合格厂商名单以外的供应商采购相关防疫物资。

疫情流行之际，鉴于可能出现的防疫物资供应瘫痪问题，卫生行政部门及医疗机构可以考虑使用部分符合标准的企业额外生产的用以防止职业灾害及职业病的个人防护装备。这些个人防护装备为企业所自行储存，在品质与规格上与医护人员所需装备大致相似，可用以解燃眉之急。同理，当各级机构防疫物资日常储存量过多时，也可以考虑通过转卖、租借的方式有偿转与相关企业使用，以降低物资过期损耗成本。政府还可协调有生产条件的企业进行转产生产医用防护物资，并对该部分企业提供如税收优惠、财政扶持、资金补偿与奖励、技术资源等全方位支持。

最后，这次疫情反映出由于当下社会人口流动较为频繁，世界各国早已成为“人类命运共同体”的不争事实，传染病已无国界之分。为强化防疫物资的持续供应，可将世界各国的防疫物资储备视为一大水库，发挥区域联防机制的优势，通过国际层面接受其他国家的友好物资援助，以解决我国短期防疫物资供应难的困境。

六、结论

新型冠状病毒的传播严重威胁着人民的身体健康和社会秩序稳定，也考验着政府面对突发公共卫生事件的应急处置能力。在应对重大传染病流行疫情的过程中，防疫物资扮演着关键性角色。鉴于疫情爆发时间、疫情来源、疫情发展规模及严重程度往往难以估测，且病毒随时有突变的可能，以至于要短时间内完全阻断其传播非常困难。因此，有必要建立健全统一的防疫物资保障体系，及时供应防疫药品、防疫装备及防疫器材等防疫物资，以使疫情防控政策能够有效落实，最大程度减轻疫情对社会及经济活动造成的负面影响。习近平总书记指出，要建立国家统一的应急物资采购供应体系，推动应急物资供应保障网更加高效安全可控，优化重要应急物资产能保障和区域布局，做到关键时刻调得出、用得上。目前我国的防疫物资制度尚不完善，亟需有新思维、新方式，以适应防疫物资制度转型的要求。对此，我国可借鉴台湾地区、新加坡之经验，修改并制定防疫物资相关立法，健全防疫物资法律保障机制，加强各级机构在防疫物资应急供应中的横纵向联系，并着力构建防疫物资应急供应链政企协同管理模式，将能达成落实防疫安全、提升物资效能及发挥经济效益的目标。

参考文献

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