扶贫试验区的扶贫效果评估

汪金伟 贺畅 余陆婷 吴庆峰 幸晓燕 李静媛 严玉婕

摘 要：作为脱贫攻坚的措施之一，设立扶贫试验区的扶贫效果有待评估。本文将湖北省大别山革命老区试验区作为研究对象，基于2008-2017年大别山革命老区试验区县级面板数据，以地区经济发展水平作为扶贫效果的衡量指标，运用双重差分法识别大别山革命老区试验区成立对片区内经济发展的因果效应以及该项试验区政策的有效性，从而实现扶贫效果的评估。结果显示与非扶贫改革试验区县相比较，政策明显促进大别山革命老区试验区县域的经济增长。但也揭示了扶贫试验区的设立主要通过产业扶贫、提高农村居民人均收入等渠道对经济产生影响。最后针对大别山试验区后续扶贫工作，本文提出了加强因时因地因人精准扶贫、转化扶贫手段、加强扶贫创新等改进建议。

关键词：大别山革命老区试验区;政策评估;双重差分法

一、问题的提出

贫困一直是全世界尤其是发展中国家经济社会发展中备受关注的重大问题，全世界都在为减少和消除贫困而努力。中国共产党一直带领我国人民逐渐脱离贫困走向富裕。在国家建设与发展的历程中，全面小康社会的目标始终与扶贫攻坚紧密联系在一起。从党的十八大以来，我国脱贫已取得较大成就，近年来我国农村贫困人口和贫困发生率快速减少，见图1。2019年全国各省不断传来摘帽捷报，建档立卡贫困人口减少1000万余，340多个贫困县实现摘帽基本实现了脱贫攻坚任务。各省有望在2020年现行标准下实现贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，最终赢得脱贫攻坚战的目标。

湖北省为响应国家政策号召，改善人民生活质量，加速建成全面小康社会，制定了《湖北省扶贫攻坚计划》、《湖北省“十三五”产业精准扶贫规划》等政策文件。到2019年底，湖北省全省贫困发生率从2014年初的14.4%下降到0.14%;在2020年湖北两会决战攻坚脱贫记者会上，预计2020年完成最后5.8万贫困人口的脱贫任务，最后17个计划摘帽县完成摘帽。大别山革命老区扶贫试验区，又名大别山片区，从2011年2月成立以来，到2019年底基本实现163.76万人口脱贫，8个贫困县摘帽。

然而，精准脱贫的各项决策部署是否落实到位、扶贫政策的效果是否达到国家预期、不同县市政策效果是否存在异质性？试验区内经济的发展究竟多大程度上依赖于扶贫改革试验区的设立？设立扶贫试验区是否为实现摘帽脱贫的有效手段？这一系列问题仍需要运用科学的论证手段与政策评估方法加以回答。本文使用双重差分法，控制除了有无设立扶贫试验区之外的其他因素不变。随机选取湖北省42个县，将大别山扶贫试验区内的11个县作为处理组，其余县作为对照组，对比扶贫试验区设立前后，处理组和对照组的各自经济发展状况，分析两组经济效益的差异，从而检验扶贫试验区设立对经济发展乃至对扶贫效果的效应以及不同县市政策异质性。扶贫试验区的脱贫攻坚政策包括金融扶贫、教育扶贫、产业扶贫等，针对这些政策本文进行了有效性检验。

二、制度背景与文献综述

（一）制度背景

自新中国成立，扶贫始终是国家发展的重点攻坚对象之一。从精准扶贫、帮扶到户，筹划各类扶贫项目，推行试点八项扶贫政策，到建立扶贫试验区，这些无一不是国家带领人民逐步实现脱贫的手段。而大别山革命老区，由于地理位置、资源禀赋等原因长期处于贫困阶段，因此国家于2011年2月将这片老区设立为大别山革命老区扶贫试验区，加大扶贫力度。

2011年11月11日，湖北省政府发布了关于《湖北大别山革命老区经济社会发展试验区建设规划（2011—2020年）》（鄂办发〔2011〕40号）的通知，湖北省大别山革命老区扶贫试验区正式设立。自项目启动以来，试验区各县市按照红色、绿色、发展、富裕“四个大别山”总体要求，按照省委、省政府确定的“三年明显变化、五年大变化、十年跨越发展”的目标，紧密结合试验区建设与扶贫攻坚二者，成效显著。

2015年12月3日，湖北省委、省政府在黄冈召开大别山革命老区扶贫开发振兴发展推进会，对大别山扶贫试验区扶贫工作作了阶段性总结和下一阶段的规划，继续以“五大发展理念”持续推进“四个大别山”目标建设。

2016年02月18日，为了促进大别山革命老区发展振兴，湖北省政府发布了《省人民政府关于加快推进湖北大别山革命老区振兴发展的实施意见》，以推进实现到2020年消除绝对贫困、解决突出民生问题、缩小地区之间发展差距等目标。

2018年12月4日，在金寨召开了“习近平扶贫工作重要论述的安徽大别山革命老区实践”理论研讨会，研讨会聚焦大别山革命老区等深度贫困地区，推动“重精准、补短板、促攻坚”专项行动，弘扬革命老区精神，确保政策措施落实见效，如期实现脱贫目标。

（二）文献综述

作为一种特殊社会经济现象，贫困迄今为止仍旧长期存在于世界各国中。在如何减少甚至消除贫困的问题上，国际社会提出的减贫目标包括人类发展指数、人类贫困指数以及千年发展目标，都对贫困的减少起着一定的作用（施锦芳，2009）。为应对与减轻贫困问题，世界各国在应对贫困问题时采取众多方法与措施。结合中国七类扶贫实践，发现了尤其是扶贫评估方面的问题，完善机制、改善制度是调整国内扶贫思路的方向之一（李金锴等，2019）。针对贫困农民减贫问题，农业保险是一项重要举措。由于国内农业保险起步晚，发展迟缓，效果不显著，因此应借鉴美国和印度的农业保险制度，吸取经验，创造一条国内适合的农业保险扶贫模式，推动减贫的进程（秦洪军等，2019）。导致贫困的原因诸多，而在印度，自然灾害也是其中之一。基于对印度在灾害管理領域利用空间技术减轻自然灾害、缓解农村贫困这一典型案例的深入考察，一套适合印度灾害治理和减贫的扶贫经验被总结出来（Sheppard， Donna J;Moehren-schlager and Axel;Mcpherson and Jana M，2010）。作为世界上极度贫困的国家之一，厄立特里亚减贫的阻碍包括干旱、饥荒以及战乱。改善政府的有效性、限制性政策的废除以及人力资源的投资，重点投资优先发展企业，厄立特里亚在摆脱贫困的道路上不断尝试（Ravinder Rena，2010）。俄罗斯注重加强社会救助和社会保障的法律建设，通过立法保障弱势群体的就业、住房等问题，出台《居民就业法》、《劳动法》等（宋静，2016）。在巴西“减贫计划与信贷政策研究”培训期间，农发行观察并研究了巴西的贫困现状及原因，通过讨论巴西减贫已取得的成就和尚且存在的问题，借鉴其农业支持政策、农业信贷合作社体系以及高度整体性的减贫工程规划，为农发行国内扶贫总结了一系列启示（王富君，2017）。

国内扶贫工作自国家成立以来一直在不断推进，政府进行了一系列贫困治理工作，主要分为计划经济体制下的广义扶贫阶段、体制改革下大规模缓解贫困阶段、经济高速增长期的开发式扶贫阶段、全面建成小康社会中的扶贫开发阶段，从这四个阶段来看，扶贫事业的重点逐渐由早期的消除绝对贫困转变到消除相对贫困，将“相对贫困线”作为衡量贫困的又一标准，更契合当下的经济总体环境和现状（陈宗盛等，2013）。经过不懈的努力，我国扶贫开发已进入新阶段。新阶段下关于生态环境的改善、减贫成果的巩固、发展能力的提升等目标成为新的主题。在新一轮扶贫开发攻坚战中，国家设立了扶贫试验区，根据区域的特点进行针对性脱贫。目前，学术界也有许多关于区域性扶贫改革试验区的研究。例如，张国建等（2019）将辽宁扶贫改革试验区作为研究对象，运用双重差分法，识别试验区的设立对扶贫效果的因果效应以及相关措施的有效性，研究发现在试验区设立之后，配合相关扶贫政策的实施，辽宁扶贫改革试验区县域经济显著发展。胡东升（2018）以三明国家扶贫改革试验区为例，得出相关结论：因地制宜、差异化金融精准扶贫，推进精准扶贫到县、到村、到户， 乡村脱贫目标才有可能全面实现。不同区域根据各自发展特点的不同，采用的扶贫方式以及扶贫的领域也有很大的差异，充分体现了扶贫的“精准”。此外，与本文主题相关，针对大别山扶贫改革试验区的研究也有一部分。在针对大别山片区的扶贫方法方面，有中药产业扶贫（陈乃富，2018）、電商扶贫（杨雪云、时浩楠，2019）和旅游扶贫（高蓉丽，2019）等，得益于大别山自然资源优势，讨论最多最行之有效的方式还是旅游扶贫。这些研究涉及不同领域，研究的侧重点也大不相同，但都是在扶贫改革试验区内施行的具体扶贫方法，对于试验区内的减贫都有一定的成效。

三、识别策略、变量和数据

（一）识别策略

2011年设立的湖北大别山革命扶贫试验区距今已经实行近八年。为了估计扶贫试验区对区域经济发展的影响，本文使用双重差分法，在控制其他因素不变的前提条件下，通过对比试验区设立前后，处理组和控制组的经济发展水平，得出试验区扶贫政策效果。设定模型如下：

（二）变量选取

（1）被解释变量。本文选取各县实际生产总值（gdp）和县域实际人均GDP（pgdp）来衡量县域经济发展水平。

（2）核心解释变量。扶贫改革试验区交互项_ct=treatment*post。大别山革命扶贫试验区从2011年11月11日开始设立，如果属于大别山扶贫试验区，则 ，否则为0;时间（年份） 时， ，否则为0。本文采用政府一般公共预算内财政支出与财政收入的比重（ ）来衡量地方政府的财政依赖程度，县级政府对经济的干预程度（ ）则用财政支出占 的比重来衡量。

（3）控制变量。除了扶贫改革试验区设立会影响县域经济发展绩效外，还有很多其他因素会对经济产生影响，因此，需要控制这些因素的干扰。借鉴《扶贫改革试验区的经济增长效应及政策有效性评估》中的相关研究，本文选取以下控制变量：利用县域人口密度（ ）控制集聚程度对经济发展的影响;利用居民储蓄存款余额与地区实际生产总值的比值反映储蓄率（ ）的影响;产业规模化程度（ ）则用规模以上工业企业总产值的对数值来衡量;衡量社会福利水平就用社会福利收养性单位床位数（ ）;地区对外开放程度利用出口总金额与县域实际生产总值的比值（ ）来衡量。

（4）其他变量。检验产业扶贫的效果，利用农业机械总动力（ ）。利用第一产业增加值的对数值（〖lnis〗_1）和第二产业增加值的对数值（_2）反映各产业加总层面的变化;用金融机构人民币各项贷款对数值（ ）和固定资产投资的对数值（〖lnis〗_v）衡量金融扶贫效果;用中等学校在校学生数与总人口的比值衡量县域教育扶贫的减贫效果;用农村居民人均纯收入对数值（lnincome）衡量政府直接对农村居民进行补贴的政策效果。

（三）数据来源与描述性统计

本文通过使用2008-2017年湖北42个县的面板数据来评估湖北大别山革命扶贫试验区设立的政策效果。数据来自中国经济信息网统计数据库，国研网统计数据库，历年《湖北统计年鉴》，区县统计公报。

四、实证结果

（一）平行趋势检验

平行趋势假定是双重差分法最重要的前提条件，该假定的成立是双重差分法适用性的基础。平行趋势假定是指由于无法观测处理组在实验期未受处理的结果值，因此只能假定如果没有干预， 处理组结果变量的平均变动与控制组结果变量的平均变动相同。该假定的实质是指如果没有干预，处理组与控制组的差异不随时间而变化。在平行趋势假定成立的条件下，才可以进一步估计处理效应。平行趋势检验结果见图2。

图2中横轴代表政策实施时间，小于0时为政策实施前，大于0时为政策实施后。从图中可以看出，政策实施之前系数估计值为负，政策实施后系数逐渐上升在政策实施之后政策对县域经济发展发生正向效应，并处于持续上升的状态。

（二）基本回归分析

这部分估计是用来检验假设：扶贫改革试验区的设立能够有效地提高贫困地域的经济水平。对式（1）进行估计，结果如表2。表2中第（1）列没有固定时间效应和个体效应，只包含treatment和post以及交互项。表中结果表示设立扶贫试验区政策会促进县域经济发展。第（2）列是固定了时间效应，但个体效应只控制到地级市层面。第（3）列控制了县层面的个体效应和时期效应。可以看出与非扶贫改革试验区县相比较，扶贫政策明显促进扶贫改革试验区的县域GDP的增长。

（三）异质性分析

由上述的基本回归结果分析可知，这种扶贫政策是有效的，但同时发现它的有效性是非常有限的。由于经济基础，要素禀赋结构，地理环境等因素的差异性导致在不同区县的政策效果不同。例如，在设立扶贫试验区后，政策效果可能会受到政府的财政收入和财政支出带来的影响即财政依赖程度（fin）的大小，政府的财政支出可能会带来规模经济、范围经济、协调等益处，因此采用政府财政支出占GDP的比重能够很好反映政府对经济干预大小的影响。回归结果如表3第1列所示，did*govspend符号为负，在统计学意义上认为一般公共预算内财政支出对经济干扰、对政策效果的影响较小。其原因可能为：①首先是时间问题。政策在实施之前要经历很长一段时间的策划期，所以在政策正式实施之前，会消耗大量的时间。另一个方面，政府支出大部分会用在道路、桥梁、能源等基建设施，但基建设施都是需要较长的跨度来完成。那么政府干预效果很难在短期时间内体现出来。②另一个方面是政策实施后政府财政支持主要为以收抵支、税收补贴、社会福利等方面，然而这些都不是一般性公共预算内财政支出，而是财政外支出。本文考虑了财政依赖程度是否会影响政策效果，如表3的第2列did*fin的系数为正但不显著，表明政府政策效果是受财政依赖程度大小的影响但不显著。两个指标的取值在于fin包含了预算财政收入。由此可见，当财政依赖程度变大，说明财政收入减小，政府有可能是通过减少税收来使财政收入减小。而适度地减少税收能够降低当地企业的税收负担，更好地发挥扶贫政策对区县经济发展的促进作用。

（四）扶贫政策效果检验

为了加更好更快地使大别山试验区的经济发展起来，设立扶贫改革试验区的区县通过精准识别贫困对象，因地、因户、因人精准施策，指定产业扶贫、金融扶贫、教育扶贫等一系列扶贫措施。同时也加大了对贫困户的直接补助。表4是针对试验区具体扶贫措施成效的检验。表4中（1）列代表产业扶贫的政策效果，扶贫试验区的设立提高了当地农业生产的机械化水平。第（2）（3）列代表了产业扶贫政策并没有很好地发挥提高扶贫试验区经济的作用，其原因可能是产业扶贫涉及方面比较广泛，产业扶贫政策发挥效果在短时间内还没有完全显现出来，另一个原因可能是在试验区产业扶贫政策还未完全普及之前，劳动力转移和人口城市化导致的扶贫试验区的农村剩余劳动生产力转移到城市，最终导致试验区第一产业和第二产业增加值没有明显的提升。第（4）（5）列可以看出在其他条件不变的情况下，试验区以金融机构人民币各项贷款和固定资产投资衡量的投资融资水平没有得到提升，表明金融政策支持带动作用不明显。其原因可能是农村金融扶贫投入机制管理上还没有一个确定的模式，农村金融扶贫环境不够优化，精准扶贫度不够等。而且目前在金融扶贫的管理方面，湖北省投入力度不夠，补贴太少，难以提高金融法扶贫服务水平。第（6）代表教育扶贫的政策效果，结果表明：试验区的受教育水平并没有提高。教育扶贫政策实施后提高的是教育水平，而不是贫困家庭的孩子的上学率。最后第（7）列表明政策通过产业扶贫、对贫困农户直接补贴等方式能够有效地提高了农民人均纯收入。由此上述分析可知湖北省大别山扶贫试验区的扶贫政策的实用性不高，缺乏长效性。

（五）稳健性检验

（1）改变样本容量

本文采用改变样本量的方法处理数据，从而进行稳健性检验。本文回归的数据来源于2008-2017年数据，湖北省大别山扶贫改革试验区成立于2011年。样本改革后的数据比改革之前的数据多。因此选取2008-2013年这个时间段，及改革前后各三年。另一方面，考虑剔除部分县域数据，由于广水市、安陆市、浠水县、黄梅县、武穴县是在初期启动的8个县市的基础上扩大的实验范围。因此选择剔除，然后按照本文前述的方法进行回归分析。回归结果如下表5的第一列。

（2）控制变量滞后一期

我们选择的变量与设立扶贫改革区制度之间可能会相互影响，为了降低潜在的内生性问题，我们采用控制变量滞后一期的方法，来检验稳健性。结果如下表5第二列可看出系数符号和显著性与基准回归基本一致。

五、政策分析及建议

从新中国成立以来，扶贫的工作始终在进行。从无差别扶贫到精准扶贫，以及最新实施的“建立扶贫开发区、试验区”等，这一系列的政策和举措都体现了我们政府为了打好“脱贫攻坚战”的决心，为了全面建成小康社会的不懈努力。在此，我们根据本文的绩效分析特针对党和政府最新实行的扶贫试验区提出相关建议。

一、进一步加强因时因地因人精准扶贫

（一）建立扶贫开发区是对精准扶贫政策的一种贯彻，而通过划定特定分区去更加精准地实行因时同地精准对接，以驻村干部、对接领导的一对一、多对一关怀去为贫困户推荐符合贫困户现状的脱贫出路。

在此同时还需提高政府在“预算-计划-预算”模式上的效率，减少时间成本，节约时间。本文通过异质性分析湖北省大别山改革扶贫实验区，分析政策的有效性，而有效性同财政收入与支出有一定的关联性，回归结果如表3第1列所示， 符号为负（-0.7735），在一定程度上是“预算-计划-预算”模式时间过长所影响的，使得试验区的规模经济、范围经济，协调作用没有及时发挥出来，造成一定的滞后和时间成本。而政府在进行因时精准扶贫的时候就不得不提高时间的利用效率，而前文分析得出政府的财政支出可以影响扶贫效率。

就此，本文提出政府必须在完善较长跨度基建设施的同时，也需要完善较短跨度的建设。充分利用时间的有限性，高效率地带动扶贫试验区的发展。

（二）因地制宜，各地有差别的精准实施各类扶贫政策。扶贫作为一项大计，其实施是一种细致的工作，我们切不可完全复制，“大手一挥，苦力蛮干”。通过异地异策，因地制宜去定制符合当地的扶贫手段才是最合适的。

做好扶贫，不可“一口吃成大胖子”。扶贫范围开展太过广泛，在一定程度上存在风险从而无法发挥扶贫效果，要因地制宜发展生产。本文指出，大别山扶贫试验区，在产业扶贫方面有显著性发展。但在产业加总层面 仍为负数，充分说明该地在产业扶贫中有一定效果，但还存在某些未充分发挥扶贫效果的产业，使得政府的人力、物力、财力未充分发挥。

二、转化扶贫手段、加大技术人才等各方面扶贫投入

虽然以资金扶贫是最为不明智的扶贫举措，输出大却又收益甚微，但是我们却又不得不将此作为扶贫的基础作为，之后再辅助其他类型的扶贫举措——类似于科技扶贫、教育扶贫等。在此同时，逐步摆脱资金物资“输血”型方式，有效性地转化为新时代“造血”型扶贫。传统模式并不能彻底改变贫困群体的现状，反而会加速形成贫困人员“等、靠、要”的依赖思想，陷入“精神贫困”。我们必须竭力避免这种情况的产生，将扶贫资金转化为具有可持续性成效的其他扶贫手段。故而我们提出以下几点举措。

（一）降低当地企业压力，灵活合理降低税收，激励企业带动发展。如表3的第2列 的系数在1%的水平下显著为正（0.6765），表明政府政策效果是受财政依赖程度的大小的影响。对于企业，政府的税收是必不可少的。但在扶贫实验区中，企业的税收也需根据实际情况合理调整，激励企业发展，带动该地就业，从而促进当地的发展。

（二）政府应做好“拉力”，促进本土消费、吸引更多劳动力回乡发展。本土产业发展不成熟的重要原因是劳动力不足，由于城市化高速发展，大量农村劳动力涌向城市，使得我们劳动力短缺。而吸引劳动力回归，则需要在产业发展前期，政府应做好“拉力”准备，出台相应政策——如劳动工资、民工保障等。

（三）政府需與时俱进、不断革新行政体制管理模式。金融作为当今社会的经济发展热门行业，贫困实验区党政更不可忽视其对扶贫的作用，应加大金融扶贫力度。由表（4）可以看出扶贫政策效果与金融扶贫的相关系数为0.96左右，说明该地的金融产业对扶贫有着重大影响，而从大别山扶贫试验区的扶贫效果来看，该地未充分有效的进行金融扶贫，没有相应补贴，金融服务水平不高。

（四）完善健全本地教学质量。教育为千秋大计，有知识才可以推进社会的发展。而对贫困地来说，教育的意义更加在于摆脱贫困——推进教育事业的发展也从侧面推进了当地的经济发展。“经济在于人才，人才在于教育”。政府在提高教学质量和改善教学环境的同时也要保障贫困家庭供得起学生读书，减免学费、助学补助、完善当地基础设施等一系列举措，都能够在一定程度上提高升学率与发展。

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Abstract：The establishment of Poverty Alleviation Pilot Areais one of the strategies of poverty alleviation，but how effective poverty reduction needsto be assessed.The research object of this article is the Dabieshan Revolutionary OldAreaExperimental Area in Hubei Province.Based on the county-level panel data of the Dabieshan Revolutionary Old Area Experimental Area from 2008 to 2017，the regional economic development level is used as a measure of poverty alleviation effects. The method of Differences-in-Differences is used to identify the causal effects of the establishment of the experimental area on regional economic development and the effectiveness of the policy of the experimental area， so as to achieve the purpose of assessing the effect of poverty alleviation.The results show that compared with the non-povertyalleviation reform pilot areas and counties， the policy significantly promotes the economic growth of the Dabieshan Revolutionary OldAreaExperimental Area.However，it also revealed that the establishment of Dabieshan Revolutionary OldAreaExperimental Areamainly affected the economy through channels such as industrial poverty alleviation and increasing per capita income of rural residents. Finally， for further poverty alleviation， this article puts forward suggestions such as strengthening precise poverty alleviation based on time and place， transforming poverty alleviation methods， and strengthening poverty alleviation innovation.

Keywords： Dabieshan Revolutionary OldAreaExperimental Area;policy evaluation;the method of Differences-in-Differences