自然资源资产管理与国土空间规划浅析

孙磊

摘 要： 根据联合国环境规划署（UNEP）和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（辅导读本）》对于自然资源的定义和解析，所谓的自然资源，就是指一些天然存在的、有使用价值的、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。在实际生活中，自然资源扮演着桥梁和纽带的角色，对社会经济发展具有十分重要的作用，因此，加强并完善对自然资源资产的管理，符合我国社会发展的需求，同时也能促进其与空间规划和经济发展之间的协调，从而保证我国社会的健康、稳定。

关键词： 自然资源;环境承载能力;国土空间规划

【中图分类号】TU984;X37     【文献标识码】A     【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.33.021

土地资源作为人类赖以生存的物质基础，它是自然资源的重要组成部分。近年来，由于环境污染土地资源遭到很大的破坏，生态退化严重，这与我国过去多年来混乱的自然资源管理有很大关系，改革自然资源管理制度，完善土地资源管理刻不容缓。

1 我国自然资源管理体制改革的内容

改革前，我国自然资源管理体制存在资源管理机构设置不合理、资源管理不统一、部门管理重叠、权责划分不清晰、部门间争权夺利等问题。针对这些问题，我国进行了自然资源管理体制的改革，改革的内容包括以下几方面：一是资源管理由分散转向综合，对不同门类的资源统一管理;二是在生态保护的基础上进行资源管理;三是资源管理的统一规划，如国土空间规划。简单概括起来就是“两基础、三操作、四保障”，即筑牢国土空间和资源产权两个基础，做好资源的源头保护、利用节约和破坏修复三方面工作，并从体制、法制、监督、服务四方面进行保障。自然资源管理体制改革的关键是制定合理的国土空间规划，在国土空间规划的管控之内进行土地资源的利用和开发。

2 资源环境承载能力与国土空间规划的关联性分析

2.1 资源环境承载能力评价是国土空间规划的前提

在实际生活中，国土空间规划人员通过综合调查区域国土空间，并对其资源环境承载能力进行综合评价，不仅能为我国国土空间规划的制定提供数据支持，同时还能够为区域经济的持续发展和建设提供准确的资源数据参考，保障国土空间规划可靠落地。

2.2 国土空间规划能调节资源环境承载能力

资源环境承载能力有着自身的极限，而通过科学进行国土空间规划，尊重资源环境承载能力，在其极限范围内合理进行社会经济的发展建设及相关产业布局，能促进经济的可持续发展，同时有效调节并发展资源环境的承载能力，实现二者的和谐共生。

2.3 二者之间相互制约并相互影响

国土空间规划与资源环境承载能力相互制约：国土空间规划影响着资源环境承载能力的大小，而资源环境承载能力的大小则决定了国土空间规划的布局，二者互相影响，通过科学判断资源环境承载能力的大小可以合理进行国土空间规划，而通过完善国土空间规划又能改善并提高资源环境的承载能力。

3 加强自然资源管理与国土空间规划的策略

3.1 国土空间规划

国土空间规划是一个综合性、全局性、前瞻性的国土利用与保护规划，遵循自然规律，在生态保护的基础上合理开发和利用国土资源，尤其是宝贵的土地资源。对国土空间进行统一规划，这是我国成立自然资源部以来实施自然资源管理体制改革的一个大举措，通过整合职责、明晰职权、分级管理，达到“全国一张图”的目的，通过这一改革，全面解决权责关系混乱、产权边界不明、资源缺乏保障、生态平衡难以落实等问题。

3.2 国土空间规划对土地资源的管控

国土空间规划对土地资源管控的核心是土地资源的保护性利用，通过科学规划，在防范土地污染和破坏的基础上，有效实现土地资源的可持续使用，同时在土地资源利用过程中打造“山水林田湖”生命共同体，依靠综合开发形成土地的自我修复能力。国土空间规划对土地资源的管控底线包括生态保护红线、永久农村保护区红线、建成区边界、城市增长边界等，综合考虑水资源安全、粮食安全、生态安全、地质环境安全、文化安全、国防安全，管控国土空间灾害风险、环境风险、生态风险等。同时，为维护空间规划的权威性和保障规划对土地资源利用的约束底线，空间规划中制定了一系列旨在激励与约束共存的空间底线管理办法，如指标管控、严格执法、权力约束、资源补偿、动态管理等。通过国土空间规划对土地资源的管控，可一揽子解决我国土地资源利用现有的问题，针对土地资源开发利用引发的生态环境问题，严守生态红线，厉行生态恢复和生态保护;针对城市建设用地总量失控、结构失衡、浪费土地的问题，划定城市边界，通过置换城市闲置土地，挖掘城市的土地资源潜能;针对耕地数量急剧26减少的问题，严守耕地红线的同时，通过控制农民宅基地、置换和腾退闲置集体土地等方法增加耕地数量，并且做好水土流失、土地荒漠化等防范措施;针对环境污染和污水灌溉导致土壤污染和破坏的问题，通过控制污染源、污染治理和恢复等惩罚性补偿措施，彻底杜绝土地污染。

3.3 国土空间规划管控土地资源的制度建设

（1）完善土地资源源头保护制度。通过实施耕地红线和生态底线保护制度，保住农用地，保护对区域生态有修复功能的生态用地。通过健全耕地数量、质量、生态、人文“四位一体”保护制度，划定全国永久基本农田，推进高标准农田建设，建立耕地占补平衡管理新机制。（2）厉行土地资源节约制度。强化土地资源总量控制，突出土地资源的稀缺性，运用“价、税、费、金”等经济杠杆，充分调动企业和社会开展土地资源节约的积极性，对浪费土地资源的行为进行严厉处罚。（3）实行土地有偿使用制度。取消土地供应双轨制，扩大国有土地有偿使用范围，除军事、国防、社会保障房等特殊用地外，各类建设用地均实行有偿出让和使用，完善土地资源有偿使用方式，规范出让收益管理。（4）厉行土地资源生态补偿制度，强调“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”，建立地区间横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、资源消费区对资源产区、上游对下游和东部对西部的生态补偿。

4 结语

综上所述，在“多规合一”政策实施的背景下，自然资源资产管理与国土空间规划越来越受到人们的广泛关注，且成为影响我国社会经济发展建设的重要因素。因此，我们必须了解自然资源资产管理和国土空间规划之间的关系及存在的不足，采取有效的措施，促进我国社会的发展进步，落实生态文明建设。

参考文献

[1] 程美才.自然资源资产管理与国土空间规划[J].百科论坛电子杂志，2019（7）：593-594.

[2] 董祚继，田乐.自然资源资產管理与国土空间规划[J].景观设计学（英文），2019，7（1）：88-93.