国土空间规划背景下的绿地生态空间规划

陈浩

摘要：着经济和各行各业的快速发展，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。国土空间规划中的“生态优先”底线控制、“山水林田湖草”全域统筹、“三生空间”科学布局等要求，其目标是长远的、宏大的、智慧的，同时也是中华民族人居智慧在当下永续发展中现代理念共识的中国方案。但是，目前正面临着，或者将面临着许许多多理想与现实的问题，比如大国土层面的自然空间与人居空间的布局和构成问题、国土空间要素提取分类与互相衔接等基础性问题，以及原有规划与现状的承接与对接、区域级国土空间组分划分与融合、各要素指标分配和强制或弹性管控等技术和管理问题。笔者才疏学浅地认为，要改变这种“理想很丰满、现实很骨感”的局面，还需要地理学、生态学、城市规划学、风景园林学以及经济学、社会学等多学科专家联动联合探索，早日拿出人类聚居国土空间环境可持续发展规划管控的“中国方案”。

关键词：国土空间规划;生态空间;规划协调;保护与发展

0引言

我国国土空间规划体系顶层设计“五级三类四体系”基本框架的初步形成。此后，为规范市县国土空间规划编制工作，自然资源部印发了《市县国土空间规划分区和用途分类指南》《市县国土空间总体规划编制指南》等试行文件，全国各省市也提出了具体的探索方案，相继发布了国土空间规划编制的相关指导意见。

1绿地景观斑块

绿地斑块存在于城镇的城区及其附属范围内的地区、乡镇以及广大的农村领域。它的主要生态作用是保水固土、弱化噪音的分贝数、使环境变得更加美丽和缓解气候带来的影响等功能。通过绿地景观斑块来建立美好的生存环境，有序的营造城市和乡村空间，使城乡之间的景观风貌和特色得以保持，强调环保和综合整治的力度，让自然环境适应现有的土地开发力度，保持城市的可持续发展。统一协调美丽乡村建设中绿化景观的适应性，不仅仅要关注城镇，也要确保农村生产和生活中基础建设的需要，在普遍绿化的基础上对林地资源匮乏的小城镇提高标准，“一镇一特色”，建设小城镇绿化示范点，弥补绿地资源不足给人们生活带来的不利因素。各镇区应规划形成公园，各行政村结合实际情况建设一些游憩性质的小公园，打造镇区内的河道景观，在满足防洪防涝要求的前提下建成一些滨河绿地。按照指标的控制要求，在规划镇区内保证8～10人 /㎡的人均绿地以及不低于40%的绿化覆盖率，使各村镇的园林绿地有效的进行整合和统计，使它们成为绿地系统的重要组成部分。

2土地用途管制协调

考虑生态空间管制要求、现状以及规划建设类型，新区制定协调原则为：一级生态空间内，土地利用规划分类下的现状工矿仓储、住宅、公共管理与公共服务、交通运输用地严格控制规模不再扩建，规划用地应调出一级生态空间。按此要求，共涉及调整土地利用规划中34.1平方公里允许建设区或有条件建设区，其中调出允许建设区22.3平方公里（14.2平方公里调至禁止建设区、8.1公里调至限制建设区）、调出有条件建设区面积11.8平方公里（6.6平方公里调至禁止建设区、5.2公里调至限制建设区），各镇从一级生态空间内调出的规划用地全部布置于同一县（区）行政区内。保护修复规划成果保持不变。

3规划流程

依据国土空间规划的总体需求和编制要求，全方位、全时段地支撑整个规划从方案形成到空间落实。首先充分利用国土空间基础信息平台，收集与绿地系统规划相关的生态资源等国土空间双评价指标、相关部门规划成果以及绿地系统规划必要的前期数据，并分类整理，从而掌握自然资源本底。具体可通过国土空间资源环境承载力评价得出市域层次生态敏感性和安全格局分析，通过国土空间开发适宜性评价开展城乡绿地适宜性等评价。其次，在规划内容阶段，制定城乡绿地系统规划，加强城镇开发边界内外绿地的空间联系、大范围绿地的融合发展;在城乡绿地系统规划的基础上，针对城镇开发边界内外分别制定规划内容。最后，依据国土空间规划分期实施的要求，城乡绿地系统规划须明确近中远期不同时序的规划目标及内容，科学划定绿线范围，为近期城乡绿地系统的建设安排制定实施项目库，分年度提出具体的空间落实计划及建设项目内容，保障城

乡绿地系统规划的有序性和可实施性。

4多渠道管理，完善城乡绿地空间管制方式

随着国土空间规划下多部门工作的统一，构建与相关部门协同管理的渠道也成为绿地系统层面管控的必要环节。搭建相关部门的共同协作平台，听取各部门相关意见，做好城乡绿地相关管理部门之间的协调工作，使各部门之间的工作相互衔接，建立稳定的管理机构和定期汇报制度，按照有关法律、法规和规章规定，合理高效地推进城乡绿地建设与管理工作。

5创新管控方式，强化开发建设管理方式转变

国土空间是有限的资源，一旦开发建设，就不能随意变更，否则将造成人力、财力等巨大浪费。因此，国土空间资源的利用需要更加谨慎。但并不意味着一“刚”到底。一方面，针对体系本身而言，“五级三类”规划虽然被纳入法定规划层面，权威性得以保障，但是国土空间规划不可能“包打天下”，法定规划的“刚性”体现往往需要更多的非法定规划的支撑保障。对于非法定规划而言，仍然存在编制必要，尤其对于一些具体问题、针对性强或者暂时不宜纳入法定规划层面的，需要通过编制非法定规划进行研究或者提出规划性措施建议，这一点的重要性从以往规划实践工作中不难看出。另一方面，基于空间要素刚性这一特征，建议创新管控方式，结合当前完善国土空间规划体系工作，在不同层级规划编制和审批过程中，严格落实“管什么批什么”的工作原则，省级、市级层面应出台相应政策对各级规划编制权限和重点内容予以明确，最大程度地给予下级规划发展权。与此同时，探索简化用地分类标准，针对不同层级的国土空间规划应当提出不同深度的用地管控要求，如省级国土空间规划采用大类，允许出现混合用地或者弹性用地预留。市县规划层面允许探索分级管控，局部区域采用大类，非强制性控制的用地类别以大类控制，探索采用混合用地、弹性用地预留，充分保障未来开发的灵活性。再一方面，强化规划的权威性，对于严格管控的，必须执行，如基础设施、必要的公共服务设施等，在确保严格管控的同时，转变传统开发建设管控方式，创新开发时序安排方式，优先保障用地需求，探索基础设施和公共服务设施优先建设机制，将其作为周边用地开发建设的前置条件，开发时序作为详细规划的重要内容纳入法定规划要求。针对居住用地、商业用地等经营性用地，采取弹性管控方式，探索整体管理开发模式，充分发挥市场调节能力，促进国土空间的高效和高質量开发利用。

6结语

生态要素重要性和城乡建设类型协调重叠斑块，与一级生态空间内重叠的各类现状建设用地，涉及建设安全或资源利用类生态要素的，应坚持迁移，涉及生态环境或农业生成类生态要素的，应严格控制建设规模且不再新增面积，与一级生态空间重叠的各类规划建设用地，应严格调出。

参考文献：

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