关于自留山经营管理体制改革的探讨

王明生

20世纪80年代初，浙江省开展了以稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定”工作，共确定集体山林权属面积8256万亩，其中划分自留山1773万亩，占集体山林面积的21%。自留山林地属集体所有，由农户长期无偿使用;林木归农户所有，可以继承。家庭是自留山使用的基本单位，生不增、死不减，长期不变，不准出租，不准转让，不准买卖，迁居、婚娶不准随带。自留山使用权不能流转，不得抵押;划分自留山近四十年了，情况发生了很大变化，民间流转事实存在，难以阻挡。

2016年国务院办公厅《关于完善集体林权制度的意见》提出“探索创新自留山经营管理体制机制”;2018年《浙江省人民政府办公厅关于大力推进林业综合改革的实施意见》提出，允许自留山以转包、出租、入股等形式进行流转。但对自留山流转的理论与实践，尚在探索之中。

“三权”分置适度放活经营权

2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“探索宅基地所有權、资格权、使用权‘三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”此后，中央多个文件提到宅基地制度改革问题。

农户的自留山与宅基地有相似之处。自留山的“三权”，一般指自留山林地所有权、林地使用权、林木所有权。探索创新自留山经营管理体制机制，核心问题就是自留山使用权流转问题。可以把自留山林地使用权分解为资格权和经营权，将自留山所有权、资格权、经营权“三权分置”（林木所有权依附于经营权）;坚持林地集体所有权，保障农户资格权，适度放活经营权。只要处理好消失农户（外迁或亡故）的自留山资格权问题，自留山经营权就可以适度放活，正常流转。

探索流转新办法

自主流转，集体同意。自留山的林木所有权和林地经营权的流转（除转让外），由农户自主决定。农户在签订流转合同前应征得本集体经济组织同意，集体经济组织应在合同书上签章。

农户自留山使用权，以农户在本集体经济组织存在为前提;如果农户在本集体经济组织消失，就丧失了自留山资格权，其使用权不再延续。农户消失与否、何时消失是不确定的，可以在合同中说明，在自留山流转经营期限内，如原农户消失，由集体经济组织行使转出方的权利和义务，以保证当事人的合法权益。例如，仙居县横溪镇新罗村，地处高山，全村有山林土地8450多亩。2002年开始，整村迁移到横溪集镇区。2012年，全村104户村民通过委托的形式，由集体统一对外发包包括自留山在内的全村山林。承包期内，如果出现消失农户，自然由集体继续行使发包方的权利义务。

转让后不再保留自留山性质。转让是指林权权利人将其拥有的全部或部分林权有偿转移给他人从事林业生产经营的行为，转让后原权利人的林地使用权、林木所有权和使用权终止，由集体经济组织与转入人重新签订流转合同。广东、江西、浙江等省规定自留山可以流转，但不得以转让方式流转。四川省则规定可以转让，但转让后自留山性质不再保留。《四川省集体林权流转管理办法》规定：“自留山经营权以转让方式流转的，应征得本集体经济组织同意并由本集体经济组织与受让方签订林地承包经营合同，承包期满后承包经营权归还集体;受让方可向登记机关申请权属转移登记。”

四川省的办法切合实际，较为可行，可资借鉴。例如，仙居县横溪镇某村一组村民李某丰有自留山3亩。李的两个儿子和李本人先后亡故，仅留李妻一人。李的妻子生前将自留山转让给邻村的侄子张某平栽植杨梅，已经投产。此外，该组还有2户村民消失，张某沿生前将自留山转让给本组侄子张某进经营;张某来生前将自留山转让给本组侄子张某华经营。这3户生前在本集体经济组织都没有子女，孤老无靠，把自留山转让给自己的侄子经营，换取侄亲照应，合情合理。自留山对其侄子的转让，带有“继承”性质。这3户消失（亡故）后，该村民小组部分村民提出了收回自留山问题，产生了矛盾。如果有明确规定，转让时经集体同意，并且集体与其侄子签订一个承包合同，就不会产生矛盾了。当然，现在也可以通过折价收回转包，或者与现经营人重新签订承包合同等形式妥善解决。

交回集体经营。自留山交回集体有两种情况，一种是个别农户的行为，一种是全组或全村农户行为。农户可以自愿将自留山交回集体经济组织，集体经济组织应当给予合理补偿。例如，仙居县福应街道长加坑村共有山林面积1.07万亩。2006年在开展延长山林承包期工作时，根据全村山林都已经划为公益林，且全村即将下山迁移的新情况，经全体村民决议，由村集体统一经营全村山林（包括自留山、责任山），收益按1983年分山时人口数分配到户，实行分股不分山，分利不分林。如有本村村民整户户籍迁出或亡故，停止该户分配。2010年有2户消失，继承人提出异议。经协商，给予消失农户一定的林木补偿后，按决议执行。

流转期限以30—70年为好。《浙江省林地经营权证管理办法》规定，自留山林地经营权证的有效期最长不超过2055年12月31日。这是考虑到与2006年全省延长山林承包期时责任山承包期保持一致。现在离这个期限尚有30多年，问题不是很大，但随着时间的推移，流转期限越来越短，似有不妥;这个文件有效期（8年）过去后，可以考虑参照农村土地承包法关于家庭承包期限的规定，流转期限以30—70年为好。

自留山经营权益保护。保护自留山流转的经营者权益，主要是两个方面，颁发经营权证书和经营纠纷调处。但因体制机制原因，自留山流转经营者权益保护尚待完善。

2020年6月，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室《关于进一步规范林权类不动产登记做好林权登记与林业管理衔接的通知》规定，农村集体经济组织统一经营的林地（统管山）、家庭承包（责任山）和以其他方式承包（“四荒”地承包）的林地流转和再流转林地经营权期限5年以上的，纳入不动产登记范围。只有自留山的经营权流转没有纳入不动产登记管理。《浙江省林地经营权证管理办法》将除互换、转让方式外的自留山流转，纳入林地经营权证发证范围。将自留山经营权流转发证纳入不动产统一登记，是最好的办法;但目前比较可行的办法就是修改浙江省林地经营权证管理办法，或者改为自留山管理办法，内容包括自留山基本政策、“三权”分置、流转发证、纠纷调处等，使自留山经营权流转管理可以有章可循。

消失农户的自留山收回办法。农户消失后，集体经济组织在处理好自留山现有林木的补偿后，可以收回自留山使用权。但如何处理“现有林木”是一个难题，特别是现在约一半的山林被划为公益林后，更增加了处置的难度。经过工作实践比较，有一个办法较为简单可行：农户在本集体经济组织消失时，自留山性质取消;集体经济组织可以与原户成员或其继承人签订转包（出租）合同，确定经营期限和权利义务，由原户成员或其继承人继续经营至期满。