加强城乡基层治理“全周期管理”的领导力建设

于永达 王泽

[摘 要]新冠肺炎疫情的爆发，对各国治理体系和治理能力都提出更高要求。中国的疫情防控工作，既体现出强大的制度优势，也反映了城乡基层治理资源分配、干群关系和群防群控中的短板问题。落脚于我国“急时”状态下的城乡基层治理实践，这些现象会影响到基层领导效能和治理效能的提升。为此，党和国家将“全周期管理”作为解决上述问题的一种思路，试图通过进一步树立党的领导权威，加快党政制度创新，强化组织的协调力，切实提高国家分配力、认证力和动员力等路径，不断加强领导力建设，并将其贯穿于共建共治共享的社会治理共同体构建以及基层治理现代化转型过程。

[关键词]城乡基层治理;“急时”状态;全周期管理;领导力

基层治理是国家治理和社会治理的基石，关系到党和国家全面深化改革和治理现代化目标的实现。面对新冠肺炎疫情的发生，城乡社区成为这场重大突发公共卫生事件战“疫”的第一线，承担起“内防扩散、外放输入”的职能;同时，也面临着更加复杂的治理情境变迁，暴露出更多亟待解决的现实问题，必须不断加强和创新基层治理，以确保党和国家的长治久安，经济社会的安定有序，人民群众的安居乐业。为此，2020年3月10日，习近平总书记考察湖北省武汉市新冠肺炎疫情防控工作时强调，要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子，构建党组织领导和政府负责下共建共治共享的城乡基层治理格局。习近平总书记的讲话为推进城乡治理和基层治理提供了新的发展思路和行动指南。

一、“全周期管理”是城乡基层治理“急时”状态下的针对性决断

城乡基层治理作为国家治理的基础，是一项系统工程，涉及顶层设计，政策执行，群众参与，不断升级等多个环节。但是，当危及公共安全的重大突发事件发生，国家进入“急时”状态时，基层治理的常态流程无法及时预警、反馈、决策和处置各类疫情和风险灾害问题，不利于基层政权建设和经济政治社会的稳定发展。

“全周期管理”的提出，即是围绕“急时”状态下城乡基层治理出现的新矛盾和新問题所作出的针对性决断，涉及公共管理内容、主体、层次的系统协调和整体推进①。同时，与“系统治理”“依法治理”“综合治理”“源头治理”思想一脉相承、行之有效的应对方案基本覆盖城乡基层治理的各个层面，并形成完整的闭环效应。此外，还是弥补基层治理体制机制的短板，将中国特色社会主义制度优势更好转化为治理效能，推进国家治理和基层治理现代化的重要遵循。

二、加强领导力建设对于城乡基层治理“全周期管理”意义重大

“全周期管理”理念贯穿并指导城乡基层治理实践，意味着领导干部需在复杂多变的治理情境中掌握控制资源、施加影响和形成决策的权力，灵活运用实现组织目标相关的各种技巧、手段或特殊方法②，既具有领导权威，又可以处理好与下属的关系。事实上，这即是“领导力”的核心内涵。

在不同的历史时刻和社会情境中，领导力会随着主客体及治理环境的阶段性变化而呈现出不同的功效，并直接影响到各国治理体系和治理能力建设实践。从我国城乡基层治理的政策实践看，客观上仍处于难度大、历时久、情况复杂多变的攻坚阶段，加之新时代社会主要矛盾变化所带来的不平衡不充分现象，以及新冠肺炎疫情中凸显出来的基层应急管理体制机制不健全问题，都对基层治理中的领导力建设提出了更高的要求。“全周期管理”作为新时代城乡基层治理的重要方向，应当加强其治理过程中的领导力建设，并使之贯穿于各个要素和环节之中。特别是在城乡基层治理“急时”状态下，更应强调领导力的塑造与发展，突出它对于组织变革和提档升级的推动作用。

加强领导力建设，对于城乡基层治理“全周期管理”意义重大。其有助于基层领导干部有资源、有依据、有权限地开展工作，摆脱“头痛医头、脚痛医脚”的应急处置方式，增强应对诸如重大疫情、安全风险等突发灾害事件的能力;进而真正贯彻落实党和国家的政策方针，及时有效化解基层社会矛盾，切实提升城乡基层“全周期管理”治理效能。

三、城乡基层治理“全周期管理”中的领导力建设路径

通常来说，领导力是领导者总揽全局，设定发展愿景，确定组织方向以及为达成目标而制定发展战略的能力。它会跟随领导情境的变迁发生改变，也会因追随者的行为而作出调整。城乡基层治理的领导力体系建设过程，即体现出其变化发展的特征。特别是“全周期管理”理念的提出及在治理实践中的运用，实际上是党和国家在新时代治理现代化建设目标下，对常态和“急时”下城乡基层治理体系和能力发展转向的把握。由此，领导力建设应贯穿城乡基层治理的各个环节。

1.在城乡基层治理顶层设计中，树立党的领导权威

办好中国的事情，关键在党。而党的领导力，正是党的权威和实力的重要表现形式。提高党的领导力，能够增强党的创造力、凝聚力、渗透力和战斗力。在城乡基层治理中，作为执政党的中国共产党主要通过党的领导权威统领各项工作，发挥基层党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用来领导和整合基层多方力量，化解基层社会冲突。

面对新冠肺炎的肆虐，党中央迅速决断，果断采取“封城”“隔离”措施以防止疫情进一步扩散。相比全球新冠肺炎的疫情防控，“封城”“隔离”的重大决策体现了中国共产党“立党为公、执政为民”的执政理念，以及党的领导权威和执政魄力。在疫情“大考”中，党中央统筹安排疫情防控工作，各级党组织积极践行使命担当，基层党员干部带头坚守一线，深入网格和党员志愿者展开全面摸底排查，以实际行动为社区疫情防控贡献领导实力。

贯彻“全周期管理”治理理念，加快城乡基层治理现代化进程，需要坚定基层党委的领导核心作用。这即是要求坚持“一核多元”的共建共治共享建设思路，党要做好关于城乡基层治理的宏观规划和顶层设计，并在基层党建引领下，始终秉承以人民为中心的发展理念，强化基层党组织的统筹能力。通过价值导向、政策领导和组织引导等多种方式，将党的领导力的政治资源合理嵌入基层治理中，把各种社会力量和要素纳入基层治理中，让政府资源和社会资源能够合理配置，优势互补。

2.在城乡基层治理政策执行中，加快党政制度创新

城乡基层治理过程，实际上是党政制度落实和政策执行的过程。在治理实践中，政策执行力是多种力量集合形成的“力场”，反映了公共治理领导者的能力和水平③，与习近平总书记提出的“各级党委和政府要认真履行主体责任，各级领导干部要咬定目标、真抓实干，团结带领广大人民群众不懈奋斗”的要求具有一致性。落实目标责任，是领导干部履职尽责，担当作为的重要表现，体现出较强的政策执行力。加快以党政制度创新推动基层工作开展，有助于全面深化改革和基层治理现代化建设目标的最终实现。

在新冠肺炎疫情防控工作中，全国各省级党政组织反应迅速，先后将重大突发公共卫生事件应急响应级别调整为一级响应，让各级领导干部下沉至基层社区，切实贯彻执行习近平总书记“发挥社区在疫情防控中的阻击作用，把防控力量向社区下沉，加强社区各项防控措施的落实”的重要指示，真正守好城乡疫情联防联控的第一线。疫情期间，各级党政组织主动创新服务形式，利用互联网和大数据治理技术，组织业务学习，开展线上办公，化解社区矛盾，切实推动经济政治发展，积极维护基层社会稳定。

建立“全周期管理”治理體系，拓展基层服务方式，提高城乡社区治理效能，需要以实践为据，不断创新固有的制度，使之更加行之有效。在政策执行中，努力持续优化相关对策措施，加快推动基层组织职能转型，重视社区治理体制机制创新，建立健全基层重大突发事件和公共卫生安全问题的应急管理处置流程，建立形成事前防范、事中控制和事后反思的系统治理体系。加强对基层领导干部的专业培训，逐渐形成创新思维意识，切实提高创新能力。

3.在城乡基层治理群众参与中，强化组织的协调力

城乡基层治理涉及党组织、政府、社区、企业、社会组织和群众的利益，需要多元主体的协同，协商，协调。在基层治理实践中，组织协调力主要包括从人员组织到物资装备组织，从信息共享协调到各参与方利益协调等内容④，能够提高群众的参与度，协调各方组织，加强组织内外部的互动，增强社会协同，并推动“完善基层群众自治机制，调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体”建设，形成多方合作共赢的治理格局。

从我国新冠肺炎疫情防控的经验来看，社会力量的广泛参与，是疫情有效防控不可或缺的组成。正如习近平所言“对社会力量参与疫情防控，要加强组织引导、畅通渠道、鼓励支持”，各级党委和政府积极鼓励社会组织、群众等多元力量加入疫情防控工作，为他们搭建参与平台，提供基本的防护装备。社会各界捐款捐物，积极支援前线，志愿为医护人员和志愿者提供无偿食宿服务，为疫区群众提供接送、上门等服务。社区志愿者群体主动参与一线的疫情防控工作，做好人员登记、劝返等保障工作，在阻断社区感染和病毒传播方面取得了显著效果。

落实“全周期管理”中群众的“主人翁”地位，建设和谐有序和共建共治共享的社会治理共同体，离不开组织协调力的发挥。这即需要广泛发动群众、组织群众、凝聚群众、引导群众，使他们形成自发参与、自觉管理和自我服务的意识，积极参与基层治理过程。在此基础上，发挥社区社会组织、草根社团等“微”治理单元对基层社会群众的动员和引导功能，搭建政社互动与团结协商的平台，建立社会协同发展机制，整合多方力量，协调多元利益，充分发挥社会主体的带动作用，引导城乡居民开展自助互助服务。

4.在城乡基层治理不断升级中，切实提高治理能力

中共十九届四中全会指出的“必须完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的治理体系”，为不断提高国家和基层治理能力和治理效能提供借鉴。

总体上，新冠肺炎各阶段的疫情防控和处置工作较为妥当，但是也存在着些许问题。深入研究发现，城乡基层治理过程中国家分配力、认证力和动员力的瓶颈，导致基层社会治理能力有限。具体而言，国家分配力是国家对公共资源在社会团体间进行权威性调配的能力⑤;认证力是中央政府依据基本事实建立相应标准和规范等能力⑥;动员力是政府超越常规紧急组织和行动的能力⑦。从“三力”的定位和功能看，它们既是治理能力的重要体现，也是领导力建设的重要内容。

完善“全周期管理”的保障措施，打通基层治理的“最后一公里”，需要提高治理能力，使其在常态和“急时”都可以全域统筹和调配资源，依法制定规范程序，动员群众参与自治。这就要求加快基层信息化、智能化建设，将大数据、区块链技术运用到基层治理过程，建立统一高效，互联互通，安全可靠的数据共享系统，对重大突发事件进行预警研判、应对执行和复盘总结，推动城乡基层社会治理的精细化和精准化。增加跨区域、跨部门和跨社区的流动与合作，将有限资源适度向重点疫情地区和贫困地区倾斜，集中力量办大事，保障各类资源在城乡基层地区的供给，确保基层群众基本生活需求。

习近平总书记指出：“加强和创新社会治理，重心在城乡社区，要坚持重心下移、力量下沉，为群众提供精准有效的服务和管理。” 加强基层治理“全周期管理”，即要从源头上挖掘和补齐城乡基层治理瓶颈，通过综合性，系统性，法治化的治理思路，提升治理效能，形成共建共筑共享的治理格局的重要尝试。这一过程中，加强领导力建设，特别是“急时”状态下党和国家的掌控能力、创新能力、组织能力和治理能力建设，有助于推动基层党委、政府、社会、群众等多元主体的跨域合作和集体行动，提高基层参与质量和治理效能，推进新时代中国基层治理体系和治理能力的现代化。

基金项目：“清华大学自主科研计划”项目资助

注释：

①郁建兴：《全流程 跨区域 分层次推进“全周期管理”》，《光明日报》2020年3月23日，第16版。

②王然、刘巍：《管理实务》，中国财富出版社，2016年版，第159页。

③ 陆小成：《公共治理视域下政策执行力研究-以低碳产业政策为例》，中国经济出版社， 2017年版，第86-87页。

④李一行：《重大灾害事故应急处置中的领导力困境与化解思路》，《领导科学》2019年第19期。

⑤张晒：《国家自主性与再分配能力：转型中国分配正义的一个解释框架》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2014年第2期。

⑥欧树军：《基础的基础：认证与国家基本制度建设》，《开放时代》2011年第11期。

⑦周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012 年第9期。

（于永达系清华大学公共管理学院教授;王泽系清华大学公共管理学院博士后）

（责任编辑 周 巍）