美国P2P网贷平台监管经验及对我国的启示

摘要：我国P2P网贷自2006年上线以来呈现出蓬勃发展的态势，但由于该行业在井喷式增长的同时缺乏成熟的监管体系，致使在发展过程中出现了较多的行业乱象，问题平台、跑路平台层出不穷，损害了投资者的利益和行业发展的愿景。而美国同类型平台监管由于起步较早，发展更为成熟，可为我国P2P平台监管提供一定的经验和启发。

关键词：P2P;监管;中美比较

中图分类号：F831.2;F713.36 文献识别码：A 文章编号：2096-3157（2020）22-0150-03

P2P借贷，是基于互联网技术发展起来的个人对个人的直接信贷，交易双方通过搭载在因特网上的交易平台进行借贷操作，与传统借贷模式中使用的银行等金融中介不同，是一种金融创新行为。这种凭借网络交易平台操作的无实体中介借贷交易模式开启了民间借贷形式新篇章。一定程度上改变了人们的借贷习惯，突破了传统借贷中时间和空间的限制，大大增加了借贷人群的数量和范围，扩宽了借贷和投资渠道，满足了借贷双方对资金的需求。能够降低投融资成本，提升投融资效率。

在互联网Web 2.0技术的出现和我国民间资本积极寻求多渠道投资的背景下，通过向欧美等国学习已有经验的基础上，P2P网络贷款自2006年于我国上线以来呈现出蓬勃发展的态势。截至目前，我国P2P在线借贷行业注册平台数量众多，平台交易金额规模大，发展速度远超欧美同类行业。

但该行业在井喷式增长的同时缺乏相应的成熟监管体系，监管的缺位与其高速发展这一矛盾使得该行业在初期呈现出较多的行业乱象，同类型平台利用“监管套利”的方式获取高额利润，同时问题平台、跑路平台层出不穷，损害了投资者的利益和在线借贷行业的行业形象。这些因素都掣肘着行业的有序、繁荣、健康发展，对我国针对P2P网贷行业的宏观监管提出了新的挑战。市场呼吁政府推出适合新兴行业的监管手段和措施，在制止行业乱象的同时，维护行业稳定和发展。

而美国P2P网贷行业存在着同样的监管进程，在问世之初，作为一个新兴的网络借贷模式，缺乏明确的监管系统，司法管辖权并不明晰，美国联邦政府只能在实践中摸索监管的方法。其对P2P行业的监管到目前为止，历经了不同的阶段。由于其监管起步早，有着丰富的运营和监管的经验教训可供参考。研究美国的监管政策，学习其长处、总结其不足，对于P2P网贷监管尚处在发展阶段的我国来说，具有借鉴意义。

一、美国多德法案之前的P2P平台监管

1.美国证券交易委员会主导，多部门联合监管

在多德法案之前，针对美国P2P网贷平台的监管，经历了从非证券化到证券化的过程。美国证券交易委员会判定P2P平台上所销售的信用凭证属于证券性质，应由美国证券交易委员会监管。但P2P网贷平台为遵守美国证券交易委员会的监管规则花费了高昂的代价，以美国P2P平台的前两大巨头Prosper和Lending Club为例，Prosper支付了包括完成申请注册流程的500万美元和后续每年超过100万美元的支出;Lending Club也同样地为申请注册和后续监管付出了相当大的支出。为确保每笔交易的安全，美国证券交易委员会根据1934年的证券交易法第12条的规定对P2P网贷平台提出了繁重的备案要求，并要求其提供更多的细节披露。两大平台需要定期向美国证券交易委员会更新其招股说明书，并更新所有新增贷款的细节，包括借款金额、预期收益率、预期损失率、每月还款情况以及借款人在每笔新增贷款的即时信用报告等，并根据1934年颁布的证券交易法要求按时提供完整的季度和年度报告。

除美国证券交易委员会牵头监管外，另有一些联邦和州一级的监管机构，包括美国联邦贸易委员会、联邦存款保险公司、犹他州金融管理委员会等根据相关法律法规，对线上借贷平台的监管发挥职能。联邦存款保险公司和犹他州金融管理委员会作为联邦和州一级的监管机构，根据消费者保护法和金融隐私法对P2P网贷平台的合作银行具有间接监管责任，同时负责评估该类平台的风险管理计划。联邦贸易委员会虽然不是美国的监管机构，但根据联邦贸易委员会法案第五条的内容，对线上借贷平台的不公平或欺骗性行为具有执法权。根据公平债务催收法案对不在豁免范围内的用不公平或欺骗性手法介入债务追缴内容的平台进行制裁。

2.美国证券交易委员会对P2P网贷平台监管的弊端

美国证券交易委员会根据证券法对P2P行业的监管极富争议，它很有可能对P2P行业来说是不适当的监管体系。证券法所要求的形式主义的登记和要求平台事无巨细地披露消费者并不需要的信息，极大地增加了P2P平台的运营成本。这种长期的、机械简单的高监管成本为P2P行业的市场准入树立了难以逾越的障碍。美国证券交易委员会基于其行业披露的要求并不能为平台消费者提供所需要的安全和隱私性，也不能为借款人提供实质性的保护。其弊端主要表现在：

（1）P2P网贷市场准入困难

美国证券交易委员会规定了极其复杂的等级流程和规章来确保投资者的利益，这种形式主义的登记所需花费的成本极高、时间极长。且在提交注册之前，P2P借贷平台根本无法证明其在未来的生存和发展能力，这使得其吸引风险投资和私募股权投资变得极为困难。在难以获得风险投资和私募股权投资的情况下，未来新的P2P借贷平台将很难满足在美国证券交易委员会注册所需要的高昂的时间和金钱成本。

即使这些新的借贷平台可以承受得起这些费用，在美国证券交易委员会的注册依然艰难。美国证券交易委员会的注册条款中需要其出示最近三年的财政报告，对于那些没有三年及以上营业时间的公司需按年提供实际业务的财务报告。除非违法证券法的规定，否则这些初创平台不可能出现“实际业务”。

美国证券交易委员会的干预使得P2P行业未来的市场准入变得越发困难，并且已经把很多参与者挤出了市场。如Loanio，这个曾经在美国P2P网贷市场上的Prosper和Lending Club的主要竞争对手，在2009年向美国证券交易委员会提交了注册申请后就再也没有恢复营业。美国证券交易委员会的监管使得美国的线上借贷行业与其他国家如中国、英国的同类型行业出现了很大的不同，Prosper和Lending Club这两家平台占据了绝大部分的市场份额，本应百花齐放的市场在美国证券交易委员会的监管下呈现出垄断的态势。缺少竞争的环境既不利于该行业的创新也不利用平台消费者的利益。

（2）现有P2P平台的合规成本高昂

在美国证券交易委员会的监管条件下，P2P平台的信息披露成本十分高昂。美国证券交易委员会要求在注册标准化和对注册请求可控化的目标下，企业必须按照规定提交所需要的每一份文件。平台每次变更借贷条款，都必须向美国证券交易委员会备案增订或重新提供招股书。此外，他们必须提交每一笔在列的或满标的借款申请的全部细节。这造成P2P平台将不得不支付过于高昂的合规成本。同时，现行的高额合规成本阻止了市场参与者的新尝试，抑制了创新。平台每次推出新产品，都需要向美国证券交易委员会提交全面的相关信息披露。如Prosper曾经推出过“公开市场贷款计划”，这个计划邀请机构投资者通过Prosper平台向贫困社区的借款人发放贷款。美国证券交易委员会却认为这些机构投资者会成为资产支持证券的联合发行人，必须在该产品上市前向美国证券交易委员会注册，迫使Prosper放弃了新产品的推出。同时，美国证券交易委员会的监管造成了两大平台的垄断地位，也减弱了其创新的动力。

（3）P2P网贷平台上消费者利益受损

美国证券交易委员会对P2P网贷行业的超出其成本的不适配监管也使其拥有的消费者承受受损风险。美国证券交易委员会的干预加大了该类借贷平台上借款人隐私暴露的风险。所有的贷款申请和在售证券必须在美国证券交易委员会自己的在线系统EDGAR上公布。对于P2P在线平台来说，这意味着与借款申请有关的所有可见信息，包括借款叙述和信用数据等将全部被公开。

美国证券交易委员会认为作为投资者投资决策的主要参考指标来源发布者，该类借贷网站有义务搜集及公开相关信息，从而降低投资者潜在利益所受风险。据此美国证券交易委员会目前掌握了大量的借款人的信息，包括其个人生活隐私和信用数据等，加大了借款人隐私暴露的风险。大量的无用的信息披露会影响投资者的判断，使之很难从连篇累牍的材料中提取到有用的信用判断信息，影响其投资判断，造成潜在的投资损失。

二、多德法案之后的P2P平台监管

1.多德法案出台

美国证券交易委员会固有的机构文化使之对新兴产业的信用风险不敏感，从根本上误解了P2P网贷行业的金融创新行为，并试图用旧有的不适用的框架对之进行监管。目的本是减少投资者的潜在风险，却因其监管行为本身为该行业带来了监管风险。迄今为止，美国证券交易委员会并没有在P2P网贷行业发现任何现有的或预期的可以通过监管解决的弊端，也没有显示出任何可以通过其监管能够调节的P2P网贷行业的风险。Prosper联合其他的行业参与者试图游说国会采取新的信用监管模型，最终促成了多德-弗兰克法案的出台。

2010年7月，美国出台了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，在该法案中，P2P网贷被定义为了“个人对个人的借贷”，并建议将其监管权转交至2011年7月设立的监管职能广泛的美国消费者金融保护局。在该法案上交给议会的一份修正案中提议P2P网贷平台所建立和销售的任何消费信贷或证券应属于1933年证券法3（a）所规定的例外清单中，享有免于美国证券交易委员会监管的豁免权。该修正案将消费信贷定义为“由自然人发起的借贷，其收益主要用于个人、家庭、教育、房屋持有或商业用途”。而该平台是一个互联网中介机构，通过条件自动匹配机制将借贷双方需求整合调控，旨在建立或销售信用凭证，该信用凭证的全部或部分收益属于个人消费信贷范畴。

2.多德法案对P2P网贷行业监管的影响

多德法案根据第1002（12）条所列举的10余部法律，包括真实贷款法、平等信用机会法案、公平债务催收法等，即所谓的“列明的消费者法律”将对该类借贷平台的监管权移交至美国消费者金融保护局。美国消费者金融保护局在多德法案的规则下被赋予了对P2P网贷平台进行监管的广泛权利，保护该行业平台参与者的创新行为、正常运营和消费者的利益。

首先，多德法案将立法权转移至了美国消费者金融保护局。虽然在立法时仍需与例如联邦存款保险公司等共同协商，但却有权忽视后者意见推进立法。并可根据相关交易主体的总资产、交易量和对现有法规对其保护程度而确定相应的豁免规则。

其次，多德法案将执法权移交给了美国消费者金融保护局，不论是对非存款机构还是存款机构，美国消费者金融保护局都将成为P2P网贷平台经营过程的主要监管者。P2P网贷平台合作的第三方机构，如与Prosper和Leding Club合作的Webbank，也应根据多德法案接受美國消费者金融保护局的监管。

再次，美国消费者金融保护局拥有超越现行金融消费者保护条款规定的对金融消费产品交易参与主体的监管权和高度灵活的执法权力。美国消费者金融保护局在面对消费者对此类P2P网贷平台的有关提供不公平的、具有欺诈性服务的投诉时，将不仅仅局限于提起诉讼、发布暂停业务令等手段，还可针对P2P网贷平台的不公平服务行为责令其进行前瞻性的修改。

因此，美国消费者金融保护局在这些法律条款的保证下拥有广泛的自由裁量权来平衡P2P网贷平台和参与其活动的借贷双方的关系，并为其提供有助于其互惠互利的新监管方法。美国消费者金融保护局在这些法律条款的保证下，兼具立法权和执法权，简化了过去金融消费者保护法下的流程，减少监管负担，可大幅度减少金融服务提供者的合规流程。同时，灵活的立法和监管者政策将有利于P2P已有平台的创新和新平台的加入。有可能会纠正过去的监管偏差和误导性的限制，对该类行业进行有利的保护，帮助其发展和成长。

三、对我国P2P网贷监管的启示

相关监管部门对P2P网贷行业监管目的在于控制该行业风险对于其正常金融秩序的冲击，维护该行业的平稳运行，保证各方参与者的利益。同时政府监管者需从监管法律法规、相关措施的制定和施行中缜密思考行业特性，在维护行业稳定的前提下保证行业的生命力和创新能力。美国P2P网贷监管较早起步，其现有经验和教训对我国P2P网贷监管具有一定的借鉴意义。

1.确定P2P网贷行业的性质，明确监管主体，采取适度监管策略

美国证券交易委员会最初根据证券法将在P2P网贷平台上销售的信用凭证归类为证券性质，将其生搬硬套地纳入传统监管框架监管，实践证明此举忽略了P2P网贷的金融创新性质，割据式的监管体制大幅提高了该行业的合规成本，影响了各平台经营业绩。美国消费者金融保护局后期对其销售的信用凭证性质和监管主体的再讨论也从侧面反映出了美国证券交易委员会判定的失误和对该行业过度监管造成的影响。因此，在我国P2P网贷行业监管政策的制定和实施时，应充分调研P2P网贷行业的性质，以明确的监管主体，采取适度的监管策略对该行业进行监管，破除“维稳”监管思路，保证其平稳运行的同时维护行业生命力。

2.完善法律法规，使相关监管有法可依

美国前期的针对P2P网贷行业的多部门联合监管政策中，各部门均根据相应的法律法规对该行业进行监管，其监管职责、监管要求和监管对象等均有法可依。即使是后期因美国证券交易委员会监管弊端提出将监管权移至美国消费者金融保护局，也是由后期出台《多德-弗兰克法案》为其监管权转移的可能性探讨提供了法律基础。我国可借鉴美国法律先行的先进经验，在对P2P网贷行业深度调研的基础上，出台相应的法律法规，以法律条文的方式保证监管的合理性和连贯性，防止朝令夕改式的监管对该行业造成的可能危害。

3.防止信息泄露，保护借贷双方利益

美国证券交易委员会监管中事无巨细的信息披露制度加大了借款人银行账户、个人信息等隐私暴露的风险。我国在进行针对P2P网贷行业监管时，应充分考虑借贷双方的利益，采用适度信息披露原则保证借贷双方个人信息安全。

截至2019年，互联网金融监管相关问题已经连续五年被写入政府工作报告，显示了我国政府为了解决P2P网贷平台发展过程中乱象的决心。在借鉴美国P2P平台监管经验的基础上，同时系统梳理该行业的相关特点，在认清行业优势的同时正视其可能带来的风险，这会更有助于我国出台针对该行业金融创新特性的监管政策，在有效金融监管的保护下P2P网贷行业将会作为我国正规金融体系的有力补充更积极健康地发挥其作用。

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作者简介：

闫琳，北京外国语大学继续教育学院博士后;研究方向：互联网金融。