北京市社区养老服务模式融合发展思考

[提要] 本文在分析北京市现阶段社区养老服务融合发展创新模式基础上，针对存在问题进行深入分析，并提出相关建议。

关键词：老龄化;社区养老;融合

基金项目：本文为北京市社会科学院2020年青年课题：“城市社区养老服务融合发展研究”阶段性研究成果（项目编号：2019B5570）

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2020年7月20日

十九届四中全会明确提出要形成居家、社区及机构养老服务模式之间的优势互补、相互补充协调发展的融合机制。就北京市而言，急速发展的老龄化态势对于当前首都社会治理带来的挑战不可小觑。截至2018年底，北京市60岁及以上户籍老年人口总量首次突破1/4，远远高于全国17.9%的老龄化水平。可见，北京市人口结构的老龄化对于首都城市发展以及首都城市精细化治理都提出了极大挑战，如何通过创新养老服务模式进一步完善养老服务供给，需要我们从理论层面进行关注和探讨。

一、社区养老服务模式融合发展新趋势

人口老龄化问题是推进现代社会治理必须要面对并需要深刻讨论的议题。近年来，北京市委市政府在出台一系列政策法规的基础上正在形成多元主体共同积极应对老龄化问题的协同治理格局，表现为资源互嵌、功能整合、多元路径运作的路径特点。

（一）养老服务供应主体的协同化

1、老年人抱团互助养老。互助养老是指社区老年居民之间通过相互之间提供照顾资源及精神慰藉支持，例如通过老年人自组織进行互助活动或由社区来为老人建立相互之间的联系制度来满足老年人的现实养老需求，进而实现其自身价值。近年来，随着北京市老年人规模的持续扩大，老年互助社也在各种养老场域内发挥其独特作用与优势。例如，成立于2014年7月8日的北京市东城区东四街道八条社区的“暖心帮帮团”，即是一支基于社区居住范围由低龄老人向高龄老人提供简单生活照顾及精神慰藉等志愿服务的自组织，目前已在实践探索中形成了面向以孤寡、特困、高龄、独居空巢老人为主的系列服务品牌。尤其值得一提的是，2020年初新冠疫情期间，“暖心帮帮团”成员将互助服务进行了线上拓展。

2、物业服务企业参与社区养老。2019年3月29日，国务院办公厅在《关于推进养老服务发展的意见》中明确提出要“探索‘物业服务+养老服务模式”。事实上，早在2014年，绿城集团便开始尝试在北京等大城市推出养老护理服务购买式的物业管理模式，通过这一有益尝试创新了社区养老的供给方式及内容。

具体来讲，物业企业通过与居民业主、业主委员会签订养老服务协议，向其提供养老特约服务及配套的综合服务，在提供物业服务的同时，为有需求的老人提供可以选择的养老项目。分析认为，由物业介入社区居家养老服务的供给，其优势主要在于可基于一定地缘优势及社区物联网平台应用，能够依托社区配套服务体系合理利用社区公共空间和资源，将优质服务辐射至更多居民;同时，鉴于物业服务24小时在岗值守，此种服务形式也在一定程度上保障了养老服务的即时性和连续性。

（二）社区医养服务内容的进一步整合。关于医与养的融合，笔者此前也多次撰文进行论述，其核心要义主要在于通过“医”与“养”、“护”之间的有机融合建构一种新型养老服务模式，以为老年人提供便捷的、持续的系统照护服务。具体而言，即通过制度、资源的系统整合有序推进健康检查、健康咨询、疾病诊疗和护理服务、大病康复服务以及临终关怀服务等医疗资源与涵盖生活照顾、精神慰藉、文娱活动等在内的养老照顾资源之间的一体化融合发展。以此为支撑，才能保障面向老人的产品及服务集群的医养供给链的持续运营。

实践表明，推进医养结合，是有效应对人口老龄化、缓解养老服务供需矛盾的关键举措。2014年8月，北京市首次对涵盖养老机构、养老照料中心在内的养老设施提出配置医疗设置的要求;以此为标志，医养结合作为一种新的养老服务模式开始进入公众视野，尤其是近年来在政府积极推动下获得了充分的发展空间。

（三）社区养老服务介入路径的多样化

1、“互联网+”创新社区养老服务供给路径。得益于大数据的发展及云计算平台的技术支撑，一方面社区医疗卫生信息化的发展为社区全科医生在诊疗服务中对老年群体实施糖尿病、高血压等慢性疾病的及时掌握和管理，老年保健、慢性疾病防治及管理提供了便利;另一方面互联网因素的逐渐渗透使得康养事业有了新的生长点。如，北京市2020年政府工作报告指出，“北京市全产业链布局医药健康产业体系，全力满足创新品种落地空间需求。发布促进人工智能与医药健康融合发展工作方案，重点培育“AI+健康”新兴产业，支持创新医疗器械应用推广，创新医疗器械获批数量全国第一。”此外，多种老年社交APP应用的开发也不断丰富了老年社会交往模式，线上消费模式也带动了银发经济的发展。

2、社会工作实务方法的综合运用。社会工作作为一种“助人自助”的专业，本身具有其他专业领域不可比拟的实务工作优势。老年社会工作的开展有助于帮助其获得自我认同、完善自我认知，从而促成积极老龄化、健康老龄化的发展。近年来，社会工作机构开始介入社区养老服务领域，尤其是一些社会组织也在服务过程中开始运用社会工作专业的个案、小组工作技巧，基于老年心理特征和情感需求来开展为老服务项目。例如，北京亲民社会工作事务所以“助人自助”专业理念为引导，对北京市大兴区天宫院街道海子角社区老年人的居家养老服务进行介入，基于居家养老服务需要调查数据开展个案、小组和社区工作等多层面、多形式的专业化介入服务，并取得了一定成效。

二、存在的问题

基于上述分析我们看到，当前北京市养老服务发展趋于新的融合共存模式并不断呈现出新的特征;与此同时，新的问题和挑战也层出不穷。主要表现为以下几个方面：

（一）实践运营发展模式缺乏长期规划和有序指导。一方面随着社会资本力量逐步加快进入养老服务市场步伐的同时，相关法律法规建设还较为滞后，未能形成对于社区养老服务行业市场的有效监管;另一方面实践表明，目前影响制约养老服务行业发展的主要因素在于盈利模式不清晰、缺乏统一的行业服务标准、行业组织建设滞后等。以当下受到社会各界热议的“互联网+养老”为例，由于当前基础设施建设薄弱、企业主体盈利性考虑以及老年人媒介素养较低等因素影响，“互联网+养老”模式运营还较为碎片化，并没有形成一体化的社区养老发展格局。

（二）养老服务供给存在短板。养老服务尤其是社区养老设施是城乡公共服务的重要构成。当前，一方面社区居民对于养老、健康、医疗保健等方面的高质量需求进一步加大，迫切需要不断增加基层养老服务供给;另一方面虽然医、养、护等养老服务的核心内容要素正在趋于融合，但由于运营机制不完善、发展模式不成熟以及缺乏一定行业规范指导等因素制约，仍然存在一定供给短板。进一步来讲，从供给主体层面来看，家庭中的个人愈来愈趋于原子化，介入社区的社会养老服务组织自我造血能力不足，养老服务资源整合性需要进一步提升。

（三）城乡养老服务资源供给不均衡现状有待改善。与城市相比，农村养老方面存在先天不足：一是北京市农村的养老保障制度可以說是刚刚起步，建立时间短、保障水平低，虽说已经实现了制度的全覆盖，但保障程度一直不高，远低于城市保障程度，农村个人账户养老金存在参保意愿不高和缴费档次较低的问题。二是养老资源匮乏，供需不匹配，资金的可持续供给机制及管理体系不完善、制度不健全，政策支持力度不足。三是首都农村青年劳动力流出严重，农村留守老人社区养老照顾问题值得重视。

三、思考建议

（一）优化顶层制度设计，推进养老服务法治化建设。一是加强党建引领，逐步增强以党建引领社区基层治理体系这一内在驱动，逐步提升基层党组织在推进社区治理和服务方面的动员能力。例如，促进医、养、教等多元养老资源在社区一级的融合发展。与此同时，优化社会力量参与养老服务的政策环境，促进立体式、多层次发展的养老服务新格局形成。二是完善养老服务公共政策及具体实施细则办法。例如，以行业协会建设促进养老服务行业统一服务标准并逐步健全养老服务监督评价机制，推动养老服务规范化和法治化建设，以及持续加大关于医疗、养老服务领域的公共财政支持力度，等等。

此外，在细分老年群体消费意愿、养老诉求的基础上，进一步完善如养老金融服务、智慧养老服务、康养服务等养老产业链的市场供给，与此同时还应建立健全相关法律规定，加强养老服务法治化建设，在引入社会力量渗透到养老服务行业的同时能够切实保障老年人相关权益。

（二）依托社区，做好老年人家门口的养老服务供给。首先，出台配套优惠政策及实施细则，进一步促进社区养老驿站可持续发展。针对现阶段养老服务驿站发展存在的问题，从运营补贴、监督评价、员工职业发展等方面完善政策细则，促进政策落地，保障优化社区养老驿站有序运营。当前尤其值得关注的是，新冠疫情发生以来，一些具备托养条件的小型社区养老驿站，由于正处于起步发展阶段且由于资金回收周期长、护理人员资源短缺、风险管控能力较低、盈利模式不清晰等因素制约，不可避免地受到一定冲击。与此同时，需要尽快建立符合北京市情的疫情风险评估机制、养老驿站运营风险防控机制以及老年健康信息共享机制等，为能够在家门口有序满足老年人的养老需求提供保障。其次，基于大数据平台，以老年人与其家庭成员、社区工作者、居民志愿者、社区在职党员及养老机构、社会组织等多元主体凝聚形成监督管控合力，以线上线下相结合的工作联动机制织密社区养老服务保障网。

（三）补齐农村养老服务短板，完善制度支持。一是发挥农村社区互助养老优势，动员社区邻里之间互敬互爱，鼓励低龄老人为高龄老人提供力所能及的帮助和心理支持。二是建设、完善农村养老设施，由政府无偿或低偿提供社区养老服务设施，给予开办支持，委托社会力量管理运营。三是在完善农村养老保障及医疗保险制度的基础上，发挥农村“靠地养老”的补充功能。当前，土地养老金仍是农民养老的有力补充。可以依托发展现代农业的政策背景，加快推进土地流转来提高土地资源的养老供给。如创新土地养老的体制机制，更大程度地挖掘土地资源的价值和潜力来提高土地的保障能力。

主要参考文献：

[1]北京市统计局，国家统计局北京调查总队编.北京统计年鉴2019.

[2]北京市2020年政府工作报告[N].北京日报，2020.1.19.

[3]李金娟.养老服务人工智能化建设困境及应对策略[J].北方经济，2019（04）.

[4]乐昕.探索具有中国特色的农村老龄社会治理模式[J].人民论坛，2020（05）.