经济发展与生态保护平衡：我国自然保护区的治理精细化

杜诗雨

[摘要]随着我国经济社会的快速发展，农村产业发展与自然保护区生态保护的矛盾日益突出，业已成为乡镇一级政府的行政难题，考验着政府的政治智慧，如何通过精细化治理的手段调和自然保护区内农村产业发展与生态保护间的关系，为保护区所在地及周边设计新的经济发展模式，将保护和发展的概念联系起来，使周边居民更好地参与到生态保护的管理与决策之中，对于“美丽中国”建设与乡村振兴的实现具有重要的現实意义。

[关键词]精细化治理：环境治理;生态保护;自然保护区

[中图分类号] TU982.29

[文献标识码]A

在中国特色社会主义建设进入新时代的机遇期，良好的生态环境已经成为人民的诉求与期盼。人因自然而生，人与自然是生命共同体，扭转生态破坏、提高环境质量是人民群众的热切期盼，自然保护区是生态保护的基本载体之一，完善自然保护区事业对生态多样性的维护具有重要价值。目前而言，我国自然保护区普遍以“抢救式”策略笼统地划定了生态保护范围，管理方式也以强制性管控居多，对保护区社区居民的环境资源使用行为明令“禁止”，虽然取得了一定的治理结果，却忽略了保护区内农村的产业发展需求。

1 农村产业发展与生态保护的冲突

1.1 保护区生态监管粗放

发展产业是实现乡村脱贫和乡村振兴的根本之策。而发展产业则需要土地、资金、人才等各项生产要素的共同作用。因为自然保护区属于国家的特殊用地，所以在自然保护区内发展产业需要经过严格的层层审批，“强管控”的政策使得自然保护区内产业发展不断受限， “绿色贫困”愈发明显。

自然保护区可分为核心区、缓冲区和实验区，不同的区域内可进行的人类活动都有相关的明文规定，政府理应做好保护宣传、精细化管理的服务工作，但在我国部分自然保护内存在监管“一刀切”的现象，即为了应对上级视察的需要，过度拆除相关产业设施，造成资源浪费，自然保护内产业发展缺乏动力、配套措施不足。除此之外，产业发展需要多元参与，不仅需要相关政策支持，还需要招商引资和村民支持，但现实中想在自然保护区内发展产业，不仅被相关政策限制，导致产业用地难以审批成功，还涉及村民思想观念转变、认可度较低等问题。

1.2 政社对话机制不完善

政社对话是推进政社互动的重要途径，也是推进社会建设和基层社会管理创新的有效方式，良好的政社对话机制不仅有利于减少政社沟通间信息扭曲，提升政策的科学性和民主性，也有利于政策的顺利执行，提升政府的管理水平和增强政府信任。

随着我国经济的快速发展，自然保护区的生态保护和区内农村展业振兴之间的矛盾日益突出。主管部门对自然保护区内的经济开发活动有着严格的规定，如禁止建设旅游景点服务设施、禁止开荒种地等，加之部分政府部门害怕承担责任等原因，政府严格禁止农村在自然保护区进行任何开发活动，导致自然保护区内的农民的经济利益得不到有效满足，经济损失得不到充分补偿，因此农民群体有着较高的利益表达和意见诉求表达的需要。

但目前来看，我国自然保护区内的农村与政府之间的对话沟通机制尚未形成和完善，沟通渠道十分有限，政社沟通水平较低。当前农民群体表达诉求和意见的主要途径是随机向村干部口头反映，在矛盾严重且得不到有效回应时便可能会选择上访，甚至会造成群体性事件。

1.3 农村劳动力流失严重

自然保护区多处于较为贫穷落后的地区，附近人口多以发展农业为主的第一产业为主要收入来源，自然保护区设立后，在缩减了原住户生存空间的同时，其广阔的占地面积致使自然保护区范围内农业的发展空间被挤占，农村剩余劳动力增加，纷纷选择外出务工赚取生活收入，尤其以青壮年劳动力为主，因此附近村庄较普通的农村“空心化”程度更高，发展处境也更为艰难。由于青壮年劳动力纷纷外出务工，留守村庄的往往是年龄较大的村民，文化素质水平较低、学习理解能力也较差，而以第二、第三产业为主的新型产业的发展往往对科技文化素质等要求较高，因而产业发展存在的“素质落差”导致农村产业发展决策过程中对环保问题的决策科学性欠缺，进而造成对保护区附近生态环境的不利影响，导致产业发展与生态保护产生冲突。

农村留守人员素质的整体偏低影响其对有关政策文件的理解吸收。关于自然保护区从中央发布的《中华人民共和国自然保护区条例》到各地方政府发布的地方《条例》都对自然保护区管理问题做出了规定，然而农村留守人员整体素质的偏低致使一部分农村发展有意无意地忽视了相关规定，对政府审批流程等的不熟悉也导致部分村庄并未履行法定的审批手续，尤其是环保鉴定手续等，便擅自兴建产业设施，从而进一步加剧了产业发展与生态保护间的冲突。

1.4 生态补偿体系不健全

我国自然保护区目前的生态补偿机制尚不健全，现有政策也无法做到切实落地。通过对现有生态补偿措施实际效果的考察可以发现，目前生态补偿措施并不能很好地满足现阶段生态环境保护的要求，与生态补偿措施相对应的配套法律法规缺失更加使得生态保护的利益相关者的具体利益无法得到应有的保障。

我国生态补偿缺乏系统完善的机制，也缺少相应的法律支撑和政策扶持，补助政策及决策往往取决于当年的财政预算状况，对生态规划项目认识不到位，缺少环境保护意识和防范意识，对待生态规划问题持“生了病”才“就医”的态度。在生态补偿政策制定上，相关生态补偿政策的制定者为政府及相关部门，而生态补偿的利益相关者几乎无法参与到生态补偿措施的确定与协商当中，这也导致区域内很多居民的切身利益与生态补偿间缺乏应有的联系。

2 我国自然保护区的精细化治理对策

2.1 精准考察农村特殊现实

土地是发展产业的必需要素，必然要求完善我国自然保护区内产业发展的相关政策供给、用地审批规范和精细化管理服务。

一是推动自然保护区的相关保护条例的精细化，针对具体的自然保护区制定具体精细化的保护条例，既要包括保护总纲也需要将每条保护措施细化到具体负责部门，不仅做到自然保护区有法可依，而且要做到具体内容详细、责任划分清晰，发挥出自然保护区条例的具体规范和指导意义。

二是完善精细化管理与服务。自然保护区的农村有着自身的特殊性，主要表现为农业生产活动的政策限制性和农村产业经济发展的政策约束性，落实政策是必然，但是精准、科学的落实政策是对村民的负责表现。合理利用每一寸土地，发挥每一寸土地的最大经济价值.在不违背相关法律规定的同时合理开发利用相关土地，发展绿色生态产业，打造全国首例自然保护区内产业发展和生態保护相融合的模范村。

三是完善自然保护区内用地审批流程，自然保护区作为特殊用地，因其特殊属性已经约束了区内产业的发展，所以在用地审批规范上不可拘泥于文字层面，必须从实际角度出发，对是否造成自然保护区内污染的人类活动进行严格评估，保护绿色产业发展的基础设施，推广宣传绿色产业发展的潜力，提供精细化服务。

2.2 精确识别农村发展需求

面对自然保护区内政社沟通不畅带来的发展困境，我国应推动政社对话机制的形成和完善，开辟多样化的沟通对话渠道，畅通农民利益和意见的表达并促进政府对农村产业发展需求和农民经济利益需求的精准识别，在进行生态保护的同时做到听民声、察民意、解民忧、帮民富。

一是建立和完善自然保护区内的政社对话机制，促进政社沟通的动态化和常态化，提升政社沟通的水平。通过一系列的制度建设，充分进行民情调查、民情沟通和民情处置。如建立“民情沟通日”制度，要求基层干部在每月定期举行干群面对面的沟通会，在会上宣讲党和政府的方针政策、公布财务状况、通报民情沟通事项的处理结果、倾听村民的意见建议并与村民就个入诉求和公共事务进行平等的交流讨论等。

二是拓宽政社沟通的渠道，强化政社沟通的载体建设。一方面要充分利用基层干部贴近群众的优势，发挥基层干部在民情调查、沟通和处置等各个环节的作用。要求干部深入基层，通过与村民个人、村民代表或村民组织进行深入的沟通、设立“民情信箱”和在村民中培育“民情信息员”等措施充分了解村民的困难和需求，并于特定日期在政府召开“民情分析会”，落实各部门的职责;另一方面要充分发挥现代信息技术的优势，开辟专门的网络对话渠道，如通过网络途径进行民意调查、政策解读、信息公布、交流学习和在线讨论以及建立专门的信息服务系统和电子政务网站等，形成政社网络沟通机制，提升政社对话的灵活性、广泛性、及时性和回应性。

三是加强政策宣传，增强政社沟通意识。一方面，要加强对政府工作人员的政策宣传，增进其对中央和上级政府政策的理解、贯彻，促进其积极与村民展开沟通，提升其推进自然保护区内生态保护和产业振兴协调发展的能力和水平;另一方面，要加强对自然保护区内村民的政策宣传，使之充分了解相关政策规定，并通过开展宣传教育等方式，使村民增强依法沟通意识，通过合理的沟通渠道表达自身的利益诉求。

2.3 精巧分置专业人员任职

第一，针对农村留守人员科学文化涵养较低问题，政府可出资援助农村对口联络并引入产业发展技术专员。一方面，专员可指导评估农村产业发展的可行性及环保度，帮助修正产业发展不合理处，进而增加农村产业发展决策的科学性;另一方面，驻村专员可教导培训村里产业发展实践参与人员，帮助其深化对该产业发展的整体性理解，并针对性地训练其实践操作能力，以提高产业发展参与人员的工作专业度。

第二，对于农村留守人员政策认识不清问题，政府可对口设置驻村政策特派员。一方面，帮助农村产业发展参与人员理清政策内容，熟悉政策规范，从而监督其认真遵循相关法定程序，合理合法地实施产业发展规划;另一方面，政策特派员可作为农村与政府之间的沟通桥梁，向上反映农村产业发展中的问题与困境，向下传达政府新的政策与精神，增强政府与农村之间熟悉度，以提高农村产业发展政策规范度。

2.4 精妙落实生态补偿政策，实现补偿可持续

针对目前生态补偿不健全，政策落地不切实的现状，我国应积极推进生态补偿政策的落实，实现补偿的可持续性，具体结合国内生态环境问题的特点以及生态环境保护的实际需要，进一步构建生态补偿机制应当遵循充分发挥生态服务功能为基本原则，并将生态系统服务功能的科学性予以较好保障。应争取构建一个以科学理论为基础，政府为主导，且全社会广泛参与的生态补偿机制。从而更好地调和我国自然保护区内农村产业发展和生态保护之间的关系。

进一步拓宽补偿渠道并加大补偿力度。我国应确立关于自然资源保护与有偿使用的各类办法。逐渐扩大资源保护费用的征收范围，依据此类办法来增强生态保护的力度。政府应鼓励并协调生态保护受益地区与生态环境损害方建立沟通机制，通过自主调整资金补偿程度等做法以确保诸如对口写作等工作能顺利开展，从而建立与财政转移支付相平行的横向生态补偿措施。加大我国财政在预算内倾向性的对重点生态功能区内的基础设施和公共服务基本领域的建设投入力度，鼓励受益地区与提供保护地区通过资金补偿、产业协作、人才互换等方式进行补偿，建立起更加合理的生态补偿经济标准核算办法，明确生态补偿经济标准，从而实现生态补偿政策的可实施性和可持续性。

[参考文献]

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[4]李新宁.生态补偿机制治理逻辑：国际案例与中国启示——基于全球生态补偿机制运作的探索性研究[J]世界农业，2018 （05）.

[基金项目]本文系“居民生存权与环境权的权衡——以黄泥河国家自然保护区为例”（编号：201910183309）项目成果。