新格局下京津冀机场群协同发展路径研究

一、机场群与城市群的理论基础

（一）机场群的定义。国外学者Odoni等（2003）将机场群定义为“承担着特定大型城市圈层的民航旅客运输的多个干支机场的集合，与机场的经营使用权归属和机场的地缘行政区划因素无关。”国内学者张莉等（2015）认为机场群作为城市群的交通基础设施，是服务于城市群航空运输需求的民航机场集合[1]。根据中国民航局长冯正霖在2017年中国民航发展论坛上的阐述，机场群不仅仅是区域内多个机场的简单集合，更是以协同运行和差异化发展为主要特征的多机场体系[2]。

（二）机场群与城市群。根据国内学者蒋迪刚等（2014年）的定义，城市群是在当前贸易全球化和地区经济集团化浪潮之下，各地区经济实体进行利益角逐的关键舞台。世界级的超大城市群由一个及以上的特大城市为核心，由密集的城镇区域构成具有经济联系的单元，由于其凝结着大量的经济、劳动、社会政策、技术等资源优势，在瞬息万变的国际市场及社会变迁过程中都可勇立潮头，并发挥举足轻重的作用。[3]根据国外学者Gottman（1957年）的研究，一个运行完善的世界级城市群应当具有以下特征：1.一定区域内多个城市形成集聚效应。2.具备一个及以上个的国际性大都市，如日本太平洋沿岸城市群的东京、大阪、名古屋；英国英伦城市群的伦敦、曼彻斯特；长江三角洲城市群的上海等。3.若干都市圈连绵，且相互之间存在分工协作，经济文化联系紧密。4.坐拥完善的交通网络，拥有一个及以上个国际大型门户港口、航空港及信息港组成交通走廊，如鹿特丹港、香港维多利亚港、纽约肯尼迪机场等，组成城市的外联窗口，同时也和地面交通系统等现代交通设施构成完善的综合交通系统。5.人口规模大，城镇人口达到2500万。6.掌控国家经济命脉，如中国长三角城市群以占全国2.2%的土地面积以及11%的人口，在2018年创造了20%的国内生产总值[4]。

表1 我国三大城市群

京津冀、长三角、粤港澳作为我国经济实力最为雄厚，发展最为迅速的城市群，其GDP份额之和占全国总额的40%以上。三大城市群的空间范围如表1所示。城市群最突出的功能是枢纽功能和孵化功能，为了实现这两项重要功能，世界级机场群会给予城市群国际性的交通基础助力[5]；同时，在优渥的经济土壤以及“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区建设的国家战略加持之下，城市群之上整合孕育出了三大世界级机场群，如表2所示，机场与城市相辅相成，共同促进[6]。

表2 我国三大世界级机场群[7]

三、京津冀四大机场概况及问题

2019年9月25日，随着南苑机场停运及大兴机场的顺利投运，新的京津冀机场群横空出世。新的京津冀机场群由首都（4F）、大兴（4F）、滨海（4E）、正定（4E）四大机场构成，其主要问题在于虽然极具体量，但客货源向北京单级集聚，个差极大。

（一）首都机场：首都机场在2018年完成旅客吞吐10098.3万人次，排名全国第一，但在航班时刻、航站楼资源等方面都已经超饱和运行，国际通航点数量上低于香港及仁川机场，亟需疏解非国际枢纽功能。

（二）大兴机场：2019年投入运营，近期力主国内航班，分担了首都机场的特大机场功能外溢，但长远来看，大兴和首都双枢纽的“双足并行”，极有可能对津冀地区的机场发挥巨大的马太效应，进一步蚕食滨海及正定的市场，对机场及区域协同发展造成威胁。

（三）滨海机场：滨海机场作为北方国际航空货运中心，以货运为主，但货流受首都机场虹吸严重。近年受到国际贸易保护主义及中美贸易摩擦影响，2018年完成货邮吞吐25.9万吨，增长受挫。

（四）正定机场：正定机场是冀北地区重要的枢纽机场，被当地政府视为促进经济转型升级的新引擎，2018年完成旅客吞吐1133.3万人次，增长率为18.26%，表现强劲，但其基础设施和时刻的限制是其增长的隐患。

总结各机场运营情况，可将京津冀机场群问题归结为以下五点：第一，管理架构松散，机场衔接困难；第二，空域时刻资源告急，亟需优化军民分配；第三，四大机场发展不均衡，资源向单级集聚；第四，综合交通系统不完善；第五，航空运输专业人才向京津聚集，职住不平衡。

图1 大兴机场吞吐预计

四、京津冀机场群协同发展措施

针对京津冀机场群个差大，分工不明确，协同度低下的现状，本文给出以下建议：

（一）落实基础规划，贯彻顶层设计。基础规划的核心是做好机场间的布局衔接以及功能协调。京津冀相继落实了区域经济一体化、环渤海经济圈、雄安新区建设等重要国策，是世界观察中国改革的关键窗口。其机场群地处“一个首都、两个直辖市、三个行政区”的特殊政治经济带，三地利益掣肘，导致其协同发展进程缓慢。根据《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展的空间布局思路可以概括为“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”。四大机场长期以来分属两大机场集团，在2015年河北机场集团正式由首都机场集团托管以后，四大机场得以实现进一步的联动，更有利于做强区域机场大平台。今后的机场群工作重点更应着重优化干线机场和支线机场的协调合作机制，整合调配空域和跑道、航班时刻、航站区等地面资源，使之布局更趋向合理、衔接顺畅、便捷高效。

（二）打通交通设施网络，注重多种运输方式衔接。交通设施建设方面，需要考虑到综合交通网络能否适应城市发展的需要；以及建设时序、技术标准等方面能否实现跨市、跨方式的统一协调。我国的综合交通运输体系建设正在经历各种运输方式自成体系孤立发展走向多种方式深度融合发展的转变，其发展主轴可概括为“运输效率、服务水平、资源利用”的整体最优。其过程应以公共交通和多式联运为重点，构建安全、便利、经济、高效、绿色的现代化综合交通运输体系，充分发挥市场机制作用，及政府的公共服务职责和引导作用。多种运输形式的交错协调，融合发展，既有竞争也有合作，民航和铁路间的替代性及互补性都非常显著，二者的竞合能够对城市功能、机场群效益产生很大影响。从国外实践看，汉莎航空就以高速铁路代替了盈利低下的国内航线，足见高铁对民航运输市场的冲击。另一方面，机场又能藉由高铁、城际轨道网络与客源地形成快速便捷的交通联系，有利于机场扩大辐射范围、摄取更大规模的旅客需求。

（三）发展临空经济，构建航空主导型生态系统。在区域综合交通系统网络中，机场是必不可少的关键功能节点。机场及其周边腹地得益于区域经济和民航业发展的东风，藉由空港枢纽吸引的要素大规模流动而带来的规模效应，使得航空运输导向型的公务商务、购物消费、休闲娱乐、生产物流等产业集聚，互相渗透，形成具有自我增强机制的集聚效应。同时，该聚集产生的能量带动周边产业的调整，拓展空港城市的功能，衔接多种运输方式，形成多种产业有机关联并向外围辐射的经济发展模式和“枢纽生态系统”[8]。《北京城市总体规划（2016-2030年）》指出，结合北京新机场建设城市南部国际交往新门户，促进对外交通枢纽与城市功能相整合，建设临空经济区。京津冀地区正应依托机场发展临空经济，构建起依托于北京双枢纽的枢纽导向型临空经济，在机场周边形成功能完备的多产业综合体，吸引服务业聚集。在新形势的增长路径之下，京津冀机场群需要摈弃过往的要素、投资驱动，变为创新、科技驱动，促进产业结构再造，政策支持高品质产业落地临空产业链。

（四）推进资源配置方式改革，促进产品质量提升。京津冀地区民航运输的蓬勃增长和保障能力不足的矛盾是当前的突出问题。一方面，京津冀地区集聚了大量优质的航空旅客，需求的基数大，且发展势头强劲；但另一方面，空域、地面保障资源的约束十分明显，供需矛盾突出。针对大型枢纽机场的航班时刻，亟需引入市场化的拍卖机制以保证资源的有效利用。2015年白云机场和2016年浦东机场分别开展了“时刻拍卖制”和“时刻抽签+使用费制”的试点以期打破长期以来的行政垄断。这些经验对京津冀地区构建一个更为合理、公平、公开、透明的航班时刻来说，具有指导意义[9-10]。

（五）形成专业化分工，促进差异化竞争。鉴于首都及大兴机场的巨大规模与体量，差异化竞争是机场群协同发展的占优策略。如表3所示，首都机场应继续夯实“提质增效”战略，巩固其中转旅客市场及国际枢纽的功能定位；加快城际铁路联络线（S6线）建设。大兴机场则栽树招凰，把量做大，主攻国内航班；建成以“五纵两横”为核心的交通路网，涵盖城市公路、高速公路、轨道交通、城际铁路多个方面。滨海机场坐拥天津空港货运、中国国际货运、空港华宇，发力货运；强化空铁联运、推动机场“行李直挂”和“空铁一票通”。正定机场作为春秋航空的主基地机场，发展廉价航空，实现差异化竞争；应整合公路货运资源，对“卡车航班”等运输服务产品进行扶植和鼓励，形成适配冬奥的运输体系。

表3 京津冀四大机场分工

五、结语

随着我国经济的不断发展，机场作为城市门户的作用日益凸显，成为了城市经济的重要助推力。本文从机场群及城市群的定义入手，通过分析京津冀地区四大机场的营运状况，提取出目前机场群协同发展存在的问题，并从顶层设计、运输系统、机场生态、资源配置、差异竞争五个方面提出了建议，对于促进新格局下的机场群发展以及城市群的共荣，具有指导作用。