新型城镇化背景下特色小镇规划建设成效评价体系研究——以石川河四季健康城项目为例

文｜陕西省土地工程建设集团 王新雅

0 绪论

自2014年时任浙江省省长的李强在视察云计算产业生产小镇——云栖小镇时，首次提出了主导产业明确、富有文化内涵、绿色生态、宜居、宜业、宜游等多种特征的新型城镇化创新模式，随后特色小镇这一理念逐步在全国范围内得以推广。

从近几年全国特色小镇建设浪潮中不难发现，由于各地经济水平和产业主导差异性较大，造成了特色小镇在规划建设过程中出现了许多问题：其一，小镇规划建设缺乏特色，多以文旅、康养为主体；其二，产业凝聚力和产业辐射带动作用较低，对于小镇周边区域的社会经济带动作用较差；其三，房地产化倾向明显，以小镇建设之名行地产开发之实。

为此，建立一套科学合理、可操作性强的特色小镇规划建设评价体系对于指导和规范我国特色小镇规划建设行为，避免出现因建设效益不高而导致的“无人镇”、“空心镇”等问题，故具有一定的现实意义。

1 城镇化背景下的特色小镇规划与创建评价指标内涵

鉴于特色小镇规划建设是新时代农村逐步走向城镇化的一条探索之路，故在筛选和分析评价指标项时，应当满足城镇化过程中对于生态环境、社会稳定、经济发展等方面的要求。除此之外特色小镇又在产业结构上有别于其他城镇化的村镇，其规划建设的目的是为了振兴和带动小镇及其周边区域产业的进一步发展。为此，本文将从社会效益、生态效益、产业结构效益等三方面对来构建评价体系。

1.1 社会效益指标

城镇化过程中所关注的社会效益主要体如何改善和提高居民的生活水平上，而生活水平的提高则将依靠稳定的收入、完善的社会服务体系、良好的居住条件等来实现。稳定的收入主要依靠较高的就业率水平来保障，让所有人都能通过辛勤的劳动获取应得的回报；社会服务包括合理的科教文卫设施布局，从而实现老有所养、病有所依、教有所学；良好的居住条件则是指安置人员住房条件的改善情况。另外，乡镇作为城市发展的雏形，其存在和发展的历史甚至比部分城市本身还来的久远，传统的村落中较为完整地保存着当地的文化习俗、农作方式等具有地域特色的历史人文因素。因此，特色小镇作为传承当地历史人文的有效载体，在规划建设期间对于历史人文的传承亦成为了评价其成败的重要指标。

1.2 生态效益指标

可持续发展作为我国特色小镇建设的必要手段之一，良好的生态环境也是保证居民安居乐业的一项重要举措，而我国生态环境部门对于生态环境的管控主要集中在大气、土壤、水体等方面。空气质量报告作为评价各地大气环境质量权威数据，定期公开的质量报告中所提到各类大气数据将直接体现小镇建设前后空气质量的改善情况。小镇开发建设期间将会产生大量的建筑和生活垃圾，如不对其进行妥善的处理将对当地的土壤环境造成严重破坏，进而危机大气及水体安全。水生态安全主要包含了水质与雨洪管理等两部分内容，水质的好坏影响到居民的生活环境以及供水安全、雨洪管理则涉及千家万户的生命财产安全。

1.3 产业结构效益指标

在特色小镇的开发过程中势必会耗费政府部门大量的财政收入，从而进行小镇的征地拆迁、基础设施建设、产业开发等环节，故尽快地从所开发的特色小镇项目中获取经济收益，不但对项目的后续投入有着重要的保证，而且对其他项目的推进也有着一定的保证作用。因此，经济效益作为直接影响特色小镇开发建设的影响因素，其决定了特色小镇的建设速度和实施效果。其一、小镇在开发过程中需要持续投入大量的资金，随着小镇产业规模的逐步成型，产业开始逐步出现投资回报，其回收的速度越快、回收的数量越大则越能缓解当地政府的财政压力。其二、在小镇建成后所主导的产业将逐渐步入规模，在产业发展的过程中所产生的财政税收也成为了特色小镇经济收益的重要组成部分，而产业税收的多寡也能十分客观地反应出产业发展的势态。其三、小镇在发展到一定阶段后产业积聚效应将逐步显现，同时对小镇周边的乡镇还能起到一定的带动作用，如劳动力需求、土地空间需求、物流配套需求等都需要周边区域进行供给和支撑。

2 评价体系的构建

2.1 评价体系的建构

上文中已经对特色小镇规划和建设成效的影响因素进行较为全面的分析，但由于每一项影响因素的相对重要性具有一定差异性，因此需要从上述影响因素中分析和筛选出合适的评价指标项从而构建出一套较为合理的评价体系，具体评价体系详见下表1。

2.2 指标权重的确定

依照AHP评价分析法的基本原理构造出评价体系的比较矩阵，然后邀请来自城市规划、产业开发、城市建设等多方面的专家对评价体系的各指标项进行打分，从而形成了准则层与基准层评价指标项的相对权重，随后根据相对权重计算出各指标项的综合权重，详见下表2。

表1 特色小镇规划与建设成效评价体系

3 案例分析——以石川河四季健康城项目为例

为了验证上文中所构建的评价体系是否科学合理且具有一定的可操作性，进而以石川河四季健康城项目为例进行验证。

3.1 项目概况

石川河四季健康城位于渭南市富平县石川河沿河两岸。北环路南侧，京昆高速以东，规划总面积约820公顷，其中河道、滨河公园以及观光产业用地（农业、林业等）面积约470公顷，占规划总用地的57%，居住用地约90公顷，占规划总用地的11%，商业用地约20公顷，占规划总用地的2%，公建配套用地165公顷，占规划总用地的20%，养老设施用地90公顷，占规划总用地的10%.

3.2 成效评价与分析结果

为了对石川河四季健康城项目的绩效进行评价并从中分析出其中存在的问题，项目组邀请了部分专家依照上文中已经建立的评价体系对项目推进情况进行了评价（5分制），具体得分详见下表3。

石川河四季健康城项目的最终得分为3.985分，而近期对小镇的开发建设行为进行的居民满意度调查结果显示居民的平均满意度在4.125。故可初步判断该评价体系合理可靠。

图1 项目规划总平面图

4 特色小镇规划建设改进策略

通过控制、修复河流污染，重构两岸土地土体，修复生态环境，扩大滨水空间等，新增生态水面80公顷，生态绿地70公顷，城市建设用地150公顷，目前虽然得到市民的广泛认可，也已成为富平地区集休闲、娱乐、康体和养生于一体的城市门户，但还可以从以下几个方面进行改进。

4.1 社会效益改进策略

在社会效益评价方面项目存在的问题主要是所在地的拆迁安置居民就业率低和文化传承两方面。

为提高居民就业率可对安置人员进行再就业的相关职业技能培训，使其中原本的农户或手工业者转化为具有一定职业素养和技能的产业工人，以此来适应区块产业机构的调整。其次，针对部分年龄较长的农户可采取就近就业的模式，即将其吸收到特色小镇日常维护运行工作中，例如从事小镇保洁、安保巡查等对职业技能要求较低的岗位。

在当地文化传承问题上，同时应结合新时期的发展需求，充分挖掘富平荆山塬轩辕黄帝铸鼎文化、皮影、柿子等地方特色文化，塑造新的城市特色空间，最终形成以绿化景观为主，休闲和民俗文化展示为辅的复合特色空间。

4.2 环境效益改进策略

在评价结果中本项目在环境效益上的得分较高，这得益于项目在规划建设中充分考虑到小镇的可持续发展性，但在区域雨洪管理上还略显不足。

表2 特色小镇规划与建设成效评价体系

表3 特色小镇规划与建设成效评价体系

图2 项目实施效果对比图

虽然本项目在规划用地中设置了10.6%的水域面积，但由于小镇所在地原有的农田等透水能力较强的区域被调整为建设用地，致使区块整体的雨洪管理能力大幅削弱，故在小镇建设过程中应当结合海绵城市技术，将占到建设用地面积总量的30%以上的绿地空间改造成接近于原有农田的透水率以缓解日益增加的雨洪管理压力。

4.3 产业结构效益改进策略

小镇经济效益虽然在特色小镇建设评价体系中所占比率不高，但其实施上也成为了困扰小镇建设推进的首要因素，鉴于小镇开发投资金额较大，政府应通过建立充满活力的的体制机制，创新思路，采用多种方式与实力雄厚的产业集团共同进行开发建设，分享小镇开发建设收益，同时分担投资风险。

产业发展是小镇持续发展的内生动力。四季健康城目前以居住空间、公共配套、环境改造为主，相关产业链没有形成，建设过程中出现的就业岗位增加也是短暂的，项目完成后即会消失。因此，下一步应紧紧围绕“康养旅游”这一核心，加强产业扶持力度、加大运营、维护和管理投入，切实提供稳定的就业岗位，让小镇有序健康发展。

5 结语

通过对石川河四季健康城项目进行的评价，其所得出的评价结果基本符合项目实际结果，因此可初步判断该评价体系具有一定可操作性，对于各地在发展特色小镇之路有着较好的借鉴和参考作用，尤其是将各项评价指标进行了适当的量化，从而使得整个评价体系的结构更加透明，部分评价指标项还可结合各地的实际情况进行调整，更加提高了其适应性。