档案依法行政中的成效、问题与对策

文/姜钦芳

面对档案工作高质量发展的新态势、新要求，档案主管部门应认真贯彻落实党的十九大、十九届四中全会精神，以习近平总书记关于“档案工作走向依法管理”重要指示精神为根本遵循，不断提高档案部门法律知识素养及法治思维能力，营造良好的档案法治环境，进而推进档案工作高质量发展

健全完备的档案法律体系是档案主管部门行政执法的有效保障，档案主管部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持依法治档，扎实落实《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，有力推进“放管服”改革、档案行政执法和档案监督检查规范化，为档案事业高质量发展提供了可靠支撑。

一、档案依法行政的主要成效

回顾近些年，特别是党的十八大习近平总书记担当党、国家和军队大任以来，档案主管部门依法行政取得了显著的成效，总结归纳主要体现在以下几个方面：

一是规范了档案行政执法相关事项。围绕“放管服”改革，落实简政放权，规范网上档案政务服务流程。按照“双随机一公开”监管要求，建立完善了档案执法检查对象名录库、档案行政执法检查人员名录库，对符合执法资质的档案行政执法人员开展培训，实行动态管理，扎实落实好档案随机抽查规范事中事后监管等一系列工作。

二是全面梳理了权责清单。积极配合党委、政府做好党内法规和规范性文件清理工作；按照“法定职责必须为、法无授权不可为”的针对性要求，梳理、细化了档案行政职权及其运行各环节对应的责任事项，对行政审批事项的受理单位、办理依据、基本流程、申请材料、办理时限等进行了全面规范；不断推进档案行政许可、档案行政检查、档案行政处罚、档案行政复议和行政诉讼的制度化、规范化建设。

三是依法行政能力有所提升。通过对机关、企事业单位、重点建设项目、农业农村以及集体林权改革、土地确权、精准扶贫、馆库建设、档案资源建设等开展档案工作督导、年检和专项验收等手段，促进了规范化管理。

四是开展档案法治宣传教育。档案部门根据《全国档案“七五”法治宣传教育规划（2016—2020年）》，每年结合“4·15”国家安全教育日、“6·9”国际档案日及“9·5”档案开放日、“12·4”全国法治宣传日，广泛开展了内容丰富、形式多样的档案法律法规学习宣传活动，增强了全社会档案法治观念，依法治档水平明显提高，档案工作在为经济社会发展服务中取得的成绩愈加显著。

二、档案依法行政存在的突出问题

尽管依法治党、依法行政已经取得了可喜成绩，但其存在的问题也是不可忽视的。通过梳理其存在的问题主要有以下四个方面：

一是对依法治档的认识还不够到位。当前，社会整体的档案意识、少数领导干部的档案法治意识较为淡薄，部分地方和部门对档案工作经费投入不足，档案工作水平与当地经济社会发展水平不相适应，有的地方档案管理状况令人堪忧。档案部门自身对依法治档面临的形势与要求认识不足，在工作中往往只是强调档案行政执法权力，忽视了档案部门的自身义务，在档案数字资源建设、档案鉴定开放、档案高质量利用服务、档案信息化工作等方面远远滞后档案法律法规要求，不能及时满足社会公众需求，在社会公众法律意识普遍提高的情况下，上述问题容易带来一定的法律风险，导致出现档案行政诉讼案件，给档案主管部门造成困扰。

二是地方档案法规体系还不够完善。2020年6月20日第十三届全国人大常委会第十九次会议修订通过了新的《档案法》，档案主管部门对地方档案条例的修订也需要随即启动，同时应针对新情况、新问题，诸如电子文件与电子档案管理、档案鉴定与开放、传统载体档案与档案数据融合管理等方面完善相应的地方政府规章、规范性文件，建立健全地方档案法规体系。这些事项均已呈现出来，必须尽快启动方能与时俱进。

三是档案行政执法人员现状难以满足工作需要。档案工作领域从党政机关向企业事业单位、农业农村、重点建设项目不断拓展，档案载体形态从传统载体向电子档案转化变化巨大，二者并存的态势促使档案资源数量呈现爆发式海量增长，相应地有关档案违法行为和案件也在快速增长，面对档案部门工作面大大拓展、工作量大大增加的状况，而有的地方档案行政执法工作人员在机构改革后不增反减，势必影响档案依法行政工作的开展。

四是有的执法人员素质不高。其表现为部分执法人员对法律、法规理解不够深入，导致档案行政执法在步骤、方式等方面缺乏规范、存在不少问题，很大程度上影响了档案法律法规的严肃性；还有的工作人员在执法检查工作中不坚持原则，存在怕得罪人、避重就轻等不作为现象，等等。这些弊端无疑会给整个档案依法行政带来负面的不利影响。

三、档案依法行政的对策建议

针对上述诸多问题，面对档案工作高质量发展的新态势、新要求，档案主管部门应认真贯彻落实党的十九大、十九届四中全会精神，以习近平总书记关于“档案工作走向依法管理”重要指示精神为根本遵循，不断提高档案部门法律知识素养及法治思维能力，营造良好的档案法治环境。为此提出以下建议与对策：

一是深入贯彻落实依法行政。实施档案行政执法检查、开展档案业务督导既是推动档案事业高质量发展的内在需要，也是实现档案依法行政的基本途径和档案工作攻坚克难、提质增效的主要抓手。档案部门要抓住依法行政中在行政处罚工作机制、规范性文件法律审查备案、法律咨询等方面的弱项短板，把档案法治建设与业务工作同研究、同部署、同考核，提高档案行政管理中依法决策的能力，大力推进档案治理体系和治理能力建设。

二是健全地方档案法规体系。通过近些年卓有成效的工作，档案主管部门结合本地档案工作实际，依据《档案法》《档案法实施办法》已经初步地、普遍地建立形成了地方档案法规体系。但是，具有行业特点、地域特点、操作性强的配套规范性文件尚不完备，有的已无法适应新时代档案工作高质量发展的需求。配合新修订的《档案法》，档案主管部门应结合实际，深入调研，启动修订地方档案条例及有关规范性文件、规章，对重点行业、特殊行业、新型组织的档案业务进行规范管理，尤其是对涉及公众切身利益的民生类档案管理与共享，应多方征求意见，尊重并体现民意。

三是创新档案执法机制。应深化档案部门“放管服”改革，推进档案政务服务事项简政放权，推进“双随机一公开”监管工作，加强监督制约、防止权力寻租“滥用”等，不断提高档案工作服务效能。对已建立的档案执法检查对象名录库和档案执法检查人员名录库，应实行动态科学管理，根据变化情况予以适时调整，同时结合机关、团体、企业事业单位、农业农村、重点建设项目、各级国家档案馆的不同特点，实施分类督导、检查；对发现的档案违法违纪行为，及时依据档案法律法规和《档案管理违法违纪行为处分规定》进行查处，查处结果要通过不同的形式向社会公布。同时，档案主管部门应把执法与服务紧密结合起来，加强与相关部门联系，做到行政执法“不越位、不错位、不缺位”，推进各项档案法律、法规和规章的正确实施，切实维护档案法律法规的严肃性和权威性。

四是规范履行执法职能。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对确保党和国家的长治久安意义重大。这也对档案主管部门全面履行执法职能、档案治理体系和治理能力建设提出了新命题，档案主管部门必须树立“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治思维，进一步贯彻落实中办、国办《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，在地方机构改革中完善体制机制，健全依法行政决策机制，依法规范档案行政执法决策范围、程序，建立常态化监督机制，抓好档案违法违纪案件的应诉、行政复议等工作。

五是强化档案执法队伍建设。应实行档案行政执法人员持证上岗和资格管理制度，在机改中配齐配强省、市、县三级档案执法员队伍，严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，依法开展档案安全、民生档案、重点建设项目档案、电子文件接收和电子档案管理的执法检查。档案主管部门要建立公开、公平、公正的行政执法评议制和执法过错或错案责任追究制，扭转有法不依、违法案件查办不力的局面，维护档案执法的严肃性。

六是加强档案法律法规宣传。进入新时代，法治已经成为治国理政的主要手段和现代文明的重要标志，社会现实是对严格执法、公正司法的要求越来越高，维护社会公平的责任越来越大。全面依法治国既是全面建成小康社会的法治保障，也是当前国家治理的一场深刻革命。全面依法治档既是全面依法治国的有机组成部分，也是新时代档案事业高质量发展的重要保障和显著特征。按照全面依法治国新要求，档案主管部门必须更加广泛深入持久地开展档案法治宣传，提升社会整体档案意识，为档案事业高质量发展打造良好档案法治环境；档案“七五”普法工作的重点应是提升各立档单位领导干部和专兼职档案人员的档案法治理念，严格履行在文件材料积累归档、档案管理利用方面的法律责任；借助网络视频、微信、微博传播档案法律法规知识、宣传档案工作，提高社会公众利用档案解决纠纷、维护自身权益的意识，促进档案人员善用法治思维建设档案治理体系，运用档案法律法规提升档案治理能力，把制度优势转化为档案管理效能。

综上所述，落实习近平总书记关于“档案工作走向依法管理”的重要指示，既是新时代、新时期的新发展、新要求，也是整个档案事业再步新高的新起势、新境界。遵循习近平总书记的教诲，依法治档、依法行政，针对存在问题，对症施策，必定推进档案管理工作高质量发展。