做好新时代安全生产行政执法的几点建议

钱磊

内容提要：安全生产行政执法工作是促进社会和谐的重要因素。本文主要从近年来人民普遍关心的安全生产入手，在概括泸西县安全生产执法工作中主要问题的基础上，通过自身的体会和调研，结合相关的法律知识、社会认知以及应急管理部门人员的思考，阐述当前的安全生产行政执法环境现状及分析存在的问题，对如何构建新时代科学的安全生产行政执法环境进行探讨，提出改善安全生产行政执法环境的对策建议。

关键词：安全生产  行政执法  建议

中国特色社会主义进入新时代、开启新征程。在新时代，安全生产工作必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，着力解决影响安全生产工作的突出问题，努力推动安全生产治理体系和治理能力现代化。安全生产行政执法是安全生产监督管理的重要内容，是在市场经济条件下实施依法监管的主要途径，是各级安全生产监督管理部门实施监督管理的有效手段。安全生产行政执法对及时发现事故隐患、纠正安全生产违法行为、促使企业建立自我约束机制具有不可替代的重要作用。现以红河州泸西县安全生产行政法执法工作为例，浅析安全生产行政执法工作现状及改进对策。

一、基本情况

泸西县位于云南省东南部，红河州北部，地处红河、文山、昆明、曲靖四州市交汇处。东北面与师宗县接界;东南面与丘北县相望;西南面与弥勒县毗邻;西北面与石林、陆良县相连。总面积为1674平方公里，辖8个乡镇和1个工业园区。2019年全县地区生产总值142.2亿元，规模以上固定资产投资168.3亿元，实现公共财政预算总收入 14.88亿元，地方公共财政预算支出32.1亿元，城镇常住居民人均可支配收入34725元，农村常住居民人均可支配收入13727元。安全生产涉及社会各行各业，生产经营单位点多面广。全縣共有危险化学品经营单位41家，其中加油站32家，无仓储经营8家;烟花爆竹批发经营单位23 家;工贸行业企业15家;非煤矿山32家（其中砖厂14家、石厂7家、沙场11家）。高危行业和领域的安全生产监管任务十分繁重。

通过多年努力，泸西县安全生产工作取得了一定成效：一是计划制定精细化。对照云南省、红河州应急管理部门安全生产监督检查计划，结合泸西县应急管理工作实际，每年制定《泸西县应急管理局年度安全生产监督检查计划》。二是执法检查全员化。将全系统执法人员共同纳入了安全生产行政执法计划体系，对每一个安监所的每一位执法人员的执法工作日进行合理计算，确保全县安全生产执法工作全员全覆盖，人人有责，人人履职。三是执法计划体系化。将执法计划进行细化和分解，全年以泸西县安全生产年度行政执法计划为总纲，每季度制定季度要点计划，各乡镇制定每月计划，将每月计划真正分解到每个执法人员工作任务上。四是执法督查严格化。执法人员检查完后24小时内将监督检查情况录入应急管理部综合统计直报系统，于每月28日上报下月的执法计划。每季度县局通过走访计划内企业和现场检查台帐等方法，对各单位的计划完成情况进行抽查监督，并对上报的情况进行核对汇总，将情况以通报形式反馈各乡镇，督促做好相关工作。五是执法内容实效化。将每季度工作要点计划中的季度重点检查的内容进行归纳，并按照非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、工贸行业、其他一般生产经营单位四种类型，分类制作《现场检查方案》的参考模板，各单位结合自身工作实际和行业、企业特点，制作《现场检查方案》，做到一企业一方案。

二、存在问题

（一）主体责任压得不实。泸西县大部分企业属小型企业和微型企业，部分企业安全生产基础薄弱，甚至有部分企业是家庭经营的“夫妻企业”，存在企业安全意识不强，安全投入不足，安全管理水平不高的现象，企业的安全生产主体责任落实不到位，没有做到事前预防和及时排查消除安全隐患，甚至认为隐患排查是监管执法人员的责任，为生产安全事故的发生埋下祸根，等到事故发生也不能及时有效地处理，导致事故的后果和损失增大。部分企业对员工的安全培训流于形式，应付检查，从业人员安全生产防范意识较为淡薄，缺乏必要的安全生产知识、安全操作技能和自我保护能力。

（二）行政处罚还不规范。有法不依、执法不严、违法不究的现象依然不同程度地存在，行政处罚范围较窄，偏重于事后的处罚，轻视事前处罚，从调研情况看除交通、消防外其他具有安全生产行政执法权的单位对自己分管领域进行处罚的案件少之又少，大多数部门为零，但在县级综合督查过程中发现安全隐患依然存在。经济处罚多，停业整顿、吊销有关证照及资格的处罚较少。2019年据不完全统计，泸西县全县各行业共排查隐患1433条，已整改1260条，其余173条正在整改中，全县共实施行政处罚17起，却都以罚款的形式进行处罚，没有一起处以停业整顿、吊销有关证照及资格的处罚，这说明执法简单化，执法人员充分应用法律进行监管的意识和能力不强。

（三）执法合力尚未形成。负有安全生产监管职责的各部门之间没有建立协调、协商机制，在重点时段和国内发生重特大事故后的全覆盖安全监督执法中未能建立联合执法机制，造成企业接受监督负担加重。2019年以来，各级各部门开展的全覆盖安全生产检查就有4次，分别是元旦春节期间、江苏“3.21”事故后、泸西“4.25”事故后、中秋国庆期间的安全生产全覆盖检查。县级行业管理部门和乡镇开展安全生产大检查时，不联合检查，分头行动，隐患数量、名称等不统一，给企业造成不知要从何改起。以危险化学品安全监管为例，工信、应急、公安、消防、环保等部门和属地乡镇都有监管职责，这些部门都去检查，但分头行事，各管各方，没有组织进行联合执法，将给企业带来负担。大检查长效机制落实过程中县应急局和乡镇和企业之间监督执法方式方法不统一，信息不对称。

（四）执法力量依然薄弱。安全生产工作不仅面对的管理范围较广，而且涉及的领域较多。监管任务繁重，现有的监管力量难以适应繁重的工作任务。通过调查发现，泸西县安全生产行政执法人员配置不合理，很多部门的监管执法力量严重不足。特别是全县8个乡镇的安全监管人员，最多的4人，还兼农机管理等其他工作，最少的乡镇2人，也抽调到脱贫攻坚驻村工作队;部门监管任务比较重的住建局，负责建筑行业的安全监管，负责城市燃气的安全监管，安排监管人员3人，大部分单位仅有1人。

（五）重点监管仍有盲区。一是非法经营、存储现象突出。在一些无证照的商户在利益驱使下，违规经营、存储烟花爆竹，且此类情况有较强的隐蔽性，难以监管;二是烟花爆竹零售经营市场混乱，零售点布局不合理，覆盖不到位，零售经营负责人安全经验不足，安全投入及管理工作不到位;三是从业人员安全意识淡薄，安全知识匮乏，对如何处置突发情况等没有专业知识，经营理念落后;四是监管部门间协调沟通不够，没有建立联合监管的机制;五是基层安全监管力量严重不足。烟花爆竹安全监管重在基层，具体在县级。目前，泸西县安全生产监督管理机构建设总体水平不高，面对日趋繁杂的监督管理任务，人员偏少，机构不健全。

三、对策建议

（一）压实压紧主体责任。安全生产最本质的核心是保护劳动者的生命、财产安全。对劳动者生命和健康的尊重，应成为全社会的自觉行为和道德、良心底线。企业是生产经营活动的主体，安全生产贯穿于生产经营活动的全过程，企业及其法人代表是法定的安全生产责任主体，政府及其职能部门承担的是指导与监管职责。要邀请专家学者、法律工作者等，定期组织每年不少于1次的安全宣讲，加大《安全生产法》的宣传和应用培训力度，让所有负有安全生产监督管理职责的部门充分应用《安全生产法》对违法企业严格执法，对违法行为快处、重处，形成强大的震慑力，促使企业强化责任主体意识，严格落实主体责任，使企业将安全生产置于生产经营的突出位置，从源头上促进安全生产形势的根本好转。

（二）健全联合执法机制。要充分发挥安委办的协调作用，处理好部门之间关系。一是要建立信息共享机制。协调市监、发改部门对新开办企业、企业新建项目投资的批准，及时发布信息共享，让行业主管部门和负有安全生产监督管理的部门能够提前做好安全生产的指导、服务和监督，特别是安全生产设施设计“三同时”等工作。二是要建立联合执法机制。针对一些安全问题突出的行业、企业和重点时段的安全检查，主管部门要主动联系其他负有安全生产监管职责的部门，组成联合执法组，共同对企业落实安全生产主体责任和隐患排查治理进行检查，减轻企业接受各部门分别检查的负担。三是要建立部门联席工作制度。虽然各有关部门各司其职，但彼此之间仍需经常沟通情况，交流经验，研究问题，提高监管执法水平。安委办要建立联席会议制度加强工作联系，定期研究综合监管、行业监管、专项检查各项工作。

（三）推进智能化监管。建立泸西县安全生产监督管理平台，通过手机APP进行智能监管，以解决行政执法监督力量不够的问题，同时通过平台汇集大量数据，分析研判我县存在的安全生产方面的隐患和风险，有针对性、时效性的对企业进行安全执法监管。探索建设全县“安全云”工程，实现安全生产领域信息化一盘棋、信息覆盖一张网、智能管控一张图，达到基础信息规范完整、动态信息随时调取、执法过程便捷可溯、应急处置快捷可视、事故规律预测预判，创新信息化监管模式，全面提升安全监管监察信息化效能。一盘棋即县、乡安全监管部门信息化建设统一规划、统一建设、一套标准体系、一个统一门户、一个数据中心。一张网即运用“互联网+”、云计算、物联网和大数据技术等手段，面向县、乡安监部门、安委会成员单位、重点行业领域相关企业和社会公众、实现县、乡业务网络全覆盖。同时，通过辅助决策系统，全面综合企业安全隐患信息、事故信息、危险源信息，考虑时间和空间背景，利用大数据分析技术，揭示安全隐患发生发展的季节性、周期性、关联性规律，对安全隐患的发生发展进行预判、预控和预警，有针对性地制定预防方案，将隐患治理从“事后处理”的传统模式革新到预控层面上，提升隐患源头治理能力，降低安全事故发生的可能性。一张图即煤矿安全信息（应急救援信息）一张图，将矿井地质图、井上下对照图、采掘工程平面图，通风系统图等汇聚到一张图上，既方便煤矿规范管理，同时助力监管部门实现精准监管，提高执法效能。一旦煤矿发生事故时，救援人员可以迅速通过一张图获得事故地点、范围、人员分布、通风系统、避灾路线、应急处置预案等信息，并根据“安全云”提供的周边救援队伍及救援装备分布情况科学制定救灾方案展开救援。通过“安全云”上报和管理企业安全隐患，利用“安全云”辅助决策系统预判预警预防，实现企业全覆盖、隐患全容纳，实现对安全隐患排查、治理、挂牌督办、执法、复查验收等各环节的监管。

（四）建强安全监管队伍。生产安全事故的发生是许多因素互为因果连续作用的最终表现，行政执法机制要坚持从从业人员中来到从业人员中去的路子，贯彻落实制度和纪律必须设立专门的安全管理机构，配备有威望的安全管理人员，赋予安全管理机构和安全管理人员必要的权限，为安全管理机构和安全管理人员开展工作创造必要的环境和条件。强制必须发挥它应有的作用，强制才能弥补教育的不足和权限，这是实现强制管理目的的底限。否则，安全管理的目标只能成为一句空话。要加强对安全监管人员的教育和培训工作，不断强化政治、业务、法律法规的学习，把监管人员塑造成具有强烈的事业心和责任感、坚持原则、尽职尽责、具有扎实的业务知识和良好的学习能力、良好的协调沟通能力、良好心理素质的队伍，更好的适应安全生产监督管理需要。要加大各部门、各乡镇落实《中共泸西县委 泸西县人民政府关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》的督查力度，确保“四个到位”：人员要到位，配足并稳定安全监管队伍;装备要到位，为安全生产工作创造外部条件;职责要到位，按照已经明确的工作职责，尽职尽责，扎实工作;措施要到位，让安全生产监督管理重心下移、关口前移。按照区域经济发展和监管面的大小，借鉴公安人员配置原则和方法，合理地建立健全基层安全监管机构、配备工作人员。加强基层安全监管机构建设，要结合烟花爆竹违法生产经营特点，重点加强县乡安全监管机构建设，增加乡镇一级对烟花爆竹安全监管的职能。

（五）严格考核奖惩。严格安全生产“三个必须”和“党政同责、一岗双责”的要求，督促抓好《地方党政领导干部安全生产责任制规定》的贯彻落实，夯实各级各部门属地管理、行业直接监管和综合监管责任，进一步明确各乡镇和其他负有安全生产监督管理职责的部门的安全监管职责，形成综合监管合力。建全完善安全生产委员会工作制度，每季度定期召开安委会全体会议，分析研究安全生产形势，研究解决安全生产工作中的重大问题，安排部署安全生产工作。充分发挥安委会的综合协调、督办和约谈作用。对履行安全生产监管不到位的乡镇和部门进行问题督办和约谈。加强安全生产督查和考核工作，對事故多发频发的单位实行安全生产“一票否决”。开展安全生产法律法规的宣传。突出以案说法，集中对逾期不整改或整改不到位的重大事故隐患、典型安全生产违法违规行为等现象进行曝光。完善并落实安全生产举报奖励制度，鼓励引导群众举报非法违法行为，营造全社会关注、参与、支持、监督安全生产工作的良好氛围。