政策扩散视角下河湖长制政策再创新研究

孟俊彦 王婷 张杰

摘 要：以河湖长制政策在全国范围内的扩散现象为主要研究对象，通过总结归纳，阐释了该政策在时空维度下的变迁扩散机理及路径。结果表明：河湖长制政策的扩散具有受横向影响较小、纵向影响较大的特点。对河湖长制政策再创新扩散模式中存在的问题进行了分析，并提出了对策建议。

关键词：河长制;河湖长制;政策再创新;政策扩散

中图分类号：TV212.5+2 文献标志码：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2020.10.013

Research on the Re-Innovation of River/Lake Chief System from the Perspective of Policy Diffusion

MENG Junyan1， WANG Ting2， ZHANG Jie1

（1.School of Public Management， Hohai University， Nanjing 210098， China;

2.Business School， Hohai University， Nanjing 210098， China）

Abstract：From the perspective of policy diffusion， the paper researched on River/Lake Chief System by taking the diffusion phenomenon of the River/Lake Chief System in the whole country as the main research object. Through summarizing， it explained the evolution and diffusion mechanism and path of the policy in the spatial-temporal dimension. The results show that the diffusion of River/Lake Chief System has the characteristics of less horizontal impact and greater vertical impact. Finally， it analyzed the problems existing in the re-innovation diffusion mode of River/Lake Chief System and put forward countermeasures and suggestions， so as to realize the reform road of "river long governance" promoted by river chief system.

Key words： River Chief System; River/Lake Chief System; policy re-innovation; policy diffusion

1 概 述

1.1 河湖長制诞生背景

目前，中国面临着水污染严重、水环境恶化、河湖功能退化等问题。为了解决这些问题，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年印发了《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），要求在2018年年底前全面建立省、市、县、乡4级河长体系，各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作[1]。中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年印发了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，进一步将湖泊管理纳入河湖长制体系。河湖长制政策作为一项污染治理政策再造的创新之举，是对多年来各种河湖政策治理排污工作的宝贵经验总结，是加快推进国家生态文明城市建设的一个具体表现，也是维护我国水资源生态健康的有力举措。

1.2 河湖长制初始阶段的政策创新扩散特点

1.2.1 河长制的时间演进

政策初创推广期（2007—2010年）。随着经济社会的快速发展，产生了严重的环境污染问题，尤其是水污染问题集中爆发，引发了对水污染治理的政策创新。

政策扩散消化吸收期（2011—2015年）。经过前期快速推广，人们开始重新审视该政策的利弊，思考河长制的政策取向及政策效果，进一步修正政策内容与框架，完善政策体系，已经实行了河长制的地区根据自身政策执行情况进一步消化吸收。

政策扩散加速增长期（2016—2017年）。经过一段时间的宣传推广，政策扩散加速的条件逐渐成熟，推行河长制成为社会热点。李克强总理在2017年的《政府工作报告》中要求各地方政府在年底前全部建立河长制，中央政府的行政指令高位推动成为河长制迅速扩散的重要原因。

1.2.2 河长制空间演进的层级效应与邻近效应

首先是先行地区与跟进地区的层级效应，2016年以前推行河长制的省（市）主要为天津、江苏、福建等，这些省（市）是河长制政策的先行地区，该时期省（市）政府主要通过自发的政策创新来进行制度探索[2];其次是区域扩散的邻近效应，一些地理位置较为接近的地区在推行河长制政策的时间上也较为接近。

1.2.3 河长制的政策扩散路径

（1）自下而上的层级式垂直吸纳型。2014年3月21日，水利部相关负责人在国务院召开的新闻发布会上表示，河长制政策是地方政府进行政策创新的有益举措，为水污染治理工作提供了新的思路，将向全国推广，这标志着该政策已经被中央政府吸纳。

（2）自上而下的强制性高位推动型。从河长制政策扩散情况来看，2016年全国性《意见》出台后，河长制自上而下在全国快速推广，这得益于中央政府以行政命令式的推动，到2017年年底，全国大多数省（市、区）实现了河长制在省、市、县、乡4个层级全覆盖。人 民 黄 河 2020年第10期

2 河湖长制是河长制政策再创新的结果

2.1 政策再创新概念

埃弗雷特·M·罗杰斯指出，在政策扩散期间实施单位可能对政策进行再创新[3]，政策再创新要在采用政策的日期和内容之间建立联系。首先，政策的后期采用者会将早期采用者的实施经验纳入考虑范围，并且在解决正面临的社会问题方面会更加有效，尽管属于政策扩散中的“跟进者”，但如果他们的政策包含处理社会问题的新方法并且更适应当前条件，则他们可能比早期的采用者更具有创新性;其次，对于政策再创新而言，可以借鉴的只有其他地方政府的经验，在未经本土化的情况下对政策进行内容填充，也只会发生在首次采纳该政策的时候[4]，该现象被称为政策再创新。

2.2 政策再创新的结果——湖北省河湖长制的诞生

在河长制的扩散过程中，有一个显著的节点，即河湖长制的诞生。湖北省虽然在河长制政策扩散时间上属于跟进者，但其基于河长制政策提出的河湖长制却是对原有政策的改革与再创新。河湖长制相比河长制，将河流治理扩充为河湖治理，是在原政策的基础上对其核心内容进行了扩充，因此对湖北省进行政策再创新而出台的河湖长制政策扩散现象的研究，具有河湖治理方面和理论研究方面的双重价值。

湖北省为“千湖之省”，是三峡工程的所在地和南水北调中线工程的水源地。但鉴于河流的洪水特性，一直以来对河流治理的重视程度远大于对湖泊治理的重视程度，表现之一就是该省于20世纪90年代成立了省河道管理局，而直到2014年才成立湖泊局（湖泊管理职能原归各地政府农垦部门，缺少专门机构）。伴随着河长制在全国推广，湖北省对河长制政策再创新，提出了河湖长制这一新概念，并于2017年1月21日颁布《湖北省关于全面推行河湖长制的实施意见》，提出一种更加全面、更能发挥地方党委和政府积极性的治水新模式。随后河湖长制作为政策再创新的产物被中央政府采纳，《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》由中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年12月26日印发。江苏省率先跟进并于2017年12月29日召开了全面建立河湖长制新闻发布会。从时间节点来看，湖北省出台《湖北省关于全面推行河湖长制的实施意见》之前并未出台其他与河长制有关的意见或办法，这说明在推行政策的最初该省就对河长制政策进行了本土化的内容修改与补充[5]，因此出台的河湖长制属于对河长制的政策再创新。相比于河长制，河湖长制增加了修复水生态系统、打造生态景观的政策目标，拓展了经济发展应与河湖环境保护相适应的政策范围（见表1）。

3 河湖长制政策的时空演进机制与扩散路径

3.1 河湖长制政策的时间演进

第一阶段：政策初创推行期（2017年）。湖北省在《关于全面推行河长制的意见》的基础上进行本土化政策再创新后提出河湖长制概念，并于2017年1月21日出台了《湖北省关于全面推行河湖长制的实施意见》。

第二阶段：政策扩散初显期（2018年第一二季度）。湖北省提出的河湖长制概念被中央政府采纳，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年12月26日印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，江苏省率先响应并于2017年12月29日召开了全面建立河湖长制新闻发布会。2018年3月9日，水利部召开第1次河长制湖长制工作月推进会，要求确保按期全面建立各省河湖长制，推动了河湖长制政策的进一步加速扩散。截至2018年第二季度，共有7个省（市、区）印发了省级河湖长制政策文件。

第三阶段是政策扩散爆发期（2018年第三四季度）。黑龙江省、云南省、浙江省相继发布河湖长制实施意见与工作办法，成为新一轮省级政策试点地区。截至2018年年底，共有30个省（市、区）实施了河湖长制。

比较河湖长制与河长制政策扩散发现，河湖长制政策扩散至全国的周期比河长制的明显缩短。河长制从2010年12月17日江苏省率先出台，到2017年7月3日新疆最后一个实施，总历时约7 a;而自湖北省2017年1月21日出台《湖北省关于全面推行河湖长制的实施意见》到海南省2018年9月30日出台《海南省河湖长制规定》，总历时约1.5 a。由于在原政策基础上的再创新政策在扩散过程中的不确定性减少，因此政策扩散所需时间较短[6]。同时，在距湖北省出台河湖长制不到1 a的时间内，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年12月26日印发了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，成为河湖长制在扩散过程中最有效的推动力，确保了政策的有效传播扩散。

3.2 河湖长制的空间演进

3.2.1 “先行—跟进”模式下的层级效应

根据政策扩散理论，公共政策的扩散在空间上存在势能差，因此扩散经常具有一定的梯度性，从扩散动力源向周边政策势能低的区域扩散。基于空间维度，按照西北、西南、华南、华中、华东、华北、东北7个区域来考察河湖长制的扩散过程[7]，总体表现为“先行—跟进”模式下的层级效应，这与河长制政策扩散类似。

3.2.2 区域扩散的邻近效应

河湖长制扩散至某一地区后，周边地区学习和跟进速度并非排在前列，区域扩散的邻近效应不如河长制的明显。比如江苏省为河湖长制先行地区，其周边的山东省、安徽省、浙江省反而处于实施较晚的第三阶段，显示出河湖长制政策的扩散受横向影响较小。在经历河长制政策的探索和实践后，从中央政府到地方政府对于河湖长制政策的认同度趋高，各省（市、区）推行河湖长制的速度也因《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》的颁布而加快[8]，中央政府對地方政府的垂直影响力相对较大，而区域扩散邻近效应相对较小。

3.3 河湖长制的政策扩散路径

将31个省（市、区）首次颁布河湖长制的相关文件进行梳理，归纳出河湖长制的政策扩散路径，可分为中央政府与地方政府间的纵向吸纳辐射与地方政府之间的横向学习竞争。

3.3.1 纵向的吸纳辐射

（1）自下而上的垂直吸纳型。湖北省于2017年1月21日率先实施河湖长制，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年12月26日印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，意味着该政策被中央政府所接受和吸纳。2018年3月9日水利部召开第一次河长制湖长制工作月推进会，要求各省（市、区）在2018年年底全面落实河湖长制。

（2）自上而下的行政指令高位推动型。《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》的出台，标志着地方政府对实施10 a之久的河长制的再创新正式被中央政府所肯定，同時河湖长制的合法性也被中央政府用行政指令高位推动的方式增强了。通过监督各地方政府对新政策的学习与跟进，河湖长制政策在全国范围内得到推广。

3.3.2 横向的学习竞争

（1）问题驱动的学习与创新扩散机制。很多地区选择实施河湖长制，是由于现有河长制政策存在较多难以解决的问题，因此只能另辟蹊径，针对问题，学习、创新出一个可以更好地提升水环境质量、解决水污染难题的新政策。我国《水污染防治法》规定了地方政府要承担治理水污染的责任。河湖长制政策的再创新，是以问题为导向，主动向政策先行地区学习，强化政府责任，充分发挥主观能动性的良好体现。部分地方政府主动学习“江苏经验”“湖北经验”，将河湖长制政策的目标及动力内在化，在减少河湖长制扩散中间环节的同时显著提高了效率，最终形成了一个路径合理的政策扩散机制。

（2）良性竞争的扩散机制。我国政治锦标赛模式主要发生在距离较近的地区之间，政策竞争是其重要内容之一。例如，部分河长制先行省（市、区）得到中央的资金支持后，《对河长制湖长制工作真抓实干成效明显地方进一步加大激励支持力度的实施办法》于2019年2月发布，使得资金奖励政策效果显著，同年3月，经公示明确广东省、福建省、浙江省、宁夏回族自治区、贵州省5个省（区）为资金奖励对象，进一步激励了其他省（市、区）。地方政府领导面临着政绩考核“政治锦标赛”晋升竞争的压力，不少地方在环境治理政绩考核中实行“一票否决制”，因此部分作为河长制政策扩散过程中的“跟进者”，在中国政治锦标赛模式下的激励作用下积极作为，反而成为河湖长制扩散过程中的“先行者”，这同样是河长制和河湖长制扩散路径相异的重要原因。

3.4 影响河湖长制政策扩散的其他因素

根据周建国等的研究[9]，在政策扩散过程中，率先实施该政策的地方政府往往具有以下特点：省内问题较为严重、对政策需求较大以及经济相对发达，能为新政策的执行与推广提供财力上的支持。根据西方学者提出的政策创新扩散内部决定模型[10]，认为经济、传统、环境等情况在一定程度上会影响地方政府对政策创新的采纳积极性，从而影响政策扩散的速度。从经济角度来看，经济发达地区的政府对政策创新的敏感程度较高;从地方政府所处的环境来看，对环境问题的回应是政策创新发生的原因之一，地方政府所处的特定问题环境会对政策创新产生激励作用。以河长制（河湖长制）为例，省内地表水资源越丰富、年人均GDP越高，则对河长制（河湖长制）政策的采纳就越积极，政策扩散至该区域所需的时间就越短[11]。根据河湖长制特点，笔者采用能体现经济发达程度的人均GDP指标和能体现地表水资源丰富程度的径流系数指标，分析其与河湖长制政策扩散之间的关系。

3.4.1 人均GDP对河长制（河湖长制）政策扩散的影响

统计31个省（市、区）（不含台湾、香港、澳门）2016年人均GDP，以河长制最早提出的时间为原点，收集各省（市、区）全面推行河长制工作方案的时间，进行线性回归分析，见图1。由图1可知，人均GDP与河长制政策扩散所需时间成负相关关系，即人均GDP越高河长制政策扩散所需时间越短、扩散速度越快，但二者相关程度较低。

同理，以河湖长制最早提出的时间为原点，收集各省（市、区）全面推行河湖长制工作方案的时间，进行线性回归分析，见图2。可知，人均GDP与河湖长制政策扩散所需时间正相关，即人均GDP越高河湖长制政策扩散速度反而越慢。虽然二者相关程度极低，但结合图1的结论，从侧面反映出良性竞争的扩散机制在政策再创新扩散中所显示出来的特点，即河长制“跟进者”在政策激励作用下成为河湖长制政策再创新扩散过程中的“先行者”。

3.4.2 地表水资源丰富程度对河湖长制政策扩散的影响

计算反映各省（市、区）地表水资源丰富程度的径流系数，与河长制、河湖长制政策扩散所需时间进行线性回归分析，分别见图3、图4。由图3、图4可知，径流系数与河长制（河湖长制）政策扩散基本无相关性。虽然政策创新扩散较好的少数省（市、区）地表水资源处于中上等水平（如江苏省、湖北省），但从全国来看，政策的扩散主要是由行政命令式的推动，地方政府主观能动性的发挥还有待加强。

4 建 议

（1）进一步加强政策再创新扩散的法制化建设。行政命令式的推动在河湖长制政策扩散中起到非常重要的作用，维护政策再创新的权威性离不开相关法律法规的“保驾护航”。因此，应该通过立法的形式，将政府政策再创新纳入地方政府官员考核体系中，建立相应的监管体系，强化地方政府对政策再创新过程的监督。同时，建立政策再创新研究机构，保障政策再创新的科学性和有效性。

（2）建立更加有效的激励机制，进一步畅通再创新政策扩散路径。河湖长制政策扩散体现出比较明显的纵向自下而上、自上而下吸纳的扩散特征与横向学习竞争的扩散特征[12]。因此，将政策再创新的成果与地方官员政绩挂钩，建立更加有效的激励机制，可提高地方政府官员政策再创新的积极性。同时，建立相应的奖罚机制，进一步发挥地方政府的主观能动性。

5 结 语

在空间维度方面，河长制在全国的扩散受邻近效应及层级效应的影响较为明显，河湖长制则相反;在扩散路径方面，两者均有受垂直效应影响较大的特点。各省（市、区）的人均GDP会对两种政策扩散速率产生一定影响，但影响极小;地表水资源丰富程度对政策扩散速率基本无影响。

参考文献：

[1] 杨朝瀚，王志，王克军，等.全面推行河长制背景下加强引滦局水政执法工作的思考[J].海河水利，2019（2）：18-20，53.

[2] 焦泰文.打赢碧水保卫战和“清四乱”專项行动，推动河湖长制从“有名”走向“有实”[J].中国水利，2018（22）：25-26.

[3] 埃弗雷特·M·罗杰斯.创新的扩散[M].北京：中央编译出版社，2002：156.

[4] WALKER Jack L. The Diffusion of Innovations Among the American States[J].The American Political Science Review，1969，63（3）：880-899.

[5] 郭建宏.中山市河湖管护实施河长制的思考与建议[J].人民长江，2017，48（14）：5-8.

[6] 王洛忠，庞锐.中国公共政策时空演进机理及扩散路径：以河长制的落地与变迁为例[J].中国行政管理，2018（5）：63-69.

[7] 刘晋高，方神光，许劼婧，等.基于河湖长制的河湖岸线智慧监管方案设计：以珠江三角洲河网区为例[J].人民珠江，2019，40（9）：121-127.

[8] 沈坤荣，金刚.中国地方政府环境治理的政策效应：基于“河长制”演进的研究[J].中国社会科学，2018（5）：92-115，206.

[9] 周建国，熊烨.河长制：持续创新何以可能：基于政策文本和改革实践的双维度分析[J].江苏社会科学，2017（4）：38-47.

[10] MILLER Edward Alan. Advancing Comparative State Policy Research： Toward Conceptual Integration and Methodological Expansion[J].State and Local Government Review，2004，36（1）：35-58.

[11] SHIPAN Charles R， VOLDEN Craig. The Mechanisms of Policy Diffusion[J]. American Journal of Political Science，2008，52（4）：840-857.

[12] 张克.西方公共政策创新扩散：理论谱系与方法演进[J].国外理论动态，2017（4）：35-44.

【责任编辑 张华兴】