对滥食和非法交易野生动物行为零容忍

刘洪岩 张文秋

2020年2月24日，十三届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，这是立法机关第一次以决定的形式对野生动物交易及滥食野生动物陋习公开宣战。在此之前，2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，要抓紧修订完善野生动物保护法律法规，健全执法管理体制及职责，坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，从源头上防控重大公共卫生风险。

进一步修改和完善《野生动物保护法》（以下简称《野保法》），必须积极回应党和国家对野生动物规范管理、依法保护的需要，深入贯彻和落实习近平总书记关于强化公共卫生法治保障的重要指示要求，切实保障人民群众生命健康和公共卫生安全。

将维护公共卫生安全纳入立法价值

现行《野保法》缺乏对人体健康和公共安全因素的考量，更多的是强调对动物资源的依法利用，忽视了野生动物之于人的潜在风险。因此，《野保法》规定的“野生动物”范畴并没有包含濒危珍稀以外的可能对人体健康、公共卫生安全构成危险的致害类动物。另外，制度设计上依然存在将野生动物当作资源利用的藩篱，无形中助长了非法利用和滥食野生动物的陋习。作为维护公共卫生安全基本防线的《野保法》，应从以下三个方面来完善。

首先，应树立野生动物不仅是人类的伙伴，更是生态系统不可或缺的关键一环的观念。以习近平生态文明思想为指导，《野保法》应摒除重利用、轻管理，重利益、轻保护的传统立法思路，转向保护与管理并重，经济利益与生态效益兼顾的立法价值建构。如果将野生动物的价值仅定位于为经济资源利用，忽视其生态价值功能，不仅有碍于脆弱的生态系统维护，更不利于致害类野生动物对人类公共卫生安全威胁的防范。年初至今肆虐全球的疫情使人们充分意识到，非法交易与滥食野生动物会对公共卫生安全造成重大隐患，依法调整人与动物和谐共生关系成为牢固守护人类公共卫生安全底线的重要手段。因此，《野保法》的立法目的中应增加“保护人体健康和公共卫生安全”的规定，为人与自然和谐共生的生态法治建设提供重要价值指引和制度保障。

其次，基于《野保法》立法目的、立法思路的转变，受保护和管理的“野生动物”范围需要重新厘定。将现行《野保法》规定的野生动物保护范围从珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和“三有”（有重要生态、科学、社会价值）陆生野生动物扩大至涵盖“三有”的水生野生动物以及濒危珍稀以外的可能对人体健康、公共卫生安全构成隐患的致害类野生动物，方能更好地防范野生动物病菌人畜传播的风险。

最后，还应对用于科学研究、病毒实验的野生动物及其标本制品规定严格的安全操作、科学处置流程，加强对实验动物外流和交易的严格监管，对科学实验流程实施全覆盖管控。

野生动物保护名录是对野生动物进行管理与保护的重要抓手，1989年以来，《国家重点保护野生动物名录》一直未曾修订更新，致使许多现已濒危的野生动物未被收录其中，得不到有效的保护。直至今年6月19日，国家林业和草原局、农业农村部联合发布《国家重点保护野生动物名录（征求意见稿）》，时隔30余年后，《国家重点保护野生动物名录》才终于将迎来首次调整。笔者建议未来应及时对其进行更新与完善。

健全完善人工繁育野生动物监管机制

实践中，人工繁育野生動物的“保护与利用”功能经常被投机者滥用，例如假托人工繁育和护养之名，行非法捕获、收购、贩卖野生动物之实。以商业利用为目的的人工繁育野生动物交易，尚无科学完善的人工养殖技术标准和专门的检验检疫标准，系统科学的溯源体系尚未建立，一定程度上成为野生动物疫情暴发的潜在隐患。为实现“以养代保”的可持续发展目标以及“人体健康和公共卫生安全有效保障”的立法目的，《野保法》有必要对野生动物的人工繁育进行严格规范。

首先，应进一步细化和提升野生动物人工繁育的技术标准和检疫标准。无论基于何种目的进行野生动物人工繁育，必须拥有专业技术人员以及健全的防疫配套措施。国家应鼓励以弥补野外动物种群数量为目的的野生动物人工繁育，实行审核制以降低授予从业资质的门槛，并给予一定的财政支持。同时，对以商业利用为目的的野生动物人工繁育全面实行许可制，将人工繁育资质的审批权统一收归至省级或者设区的市一级，定期对以商业利用为目的的人工繁育主体资质进行检验，规范人工繁育野生动物的商用交易，防范公共卫生安全风险的发生。

其次，对《野保法》第28条做根本性修改，限制人工繁育国家重点保护野生动物名录范围逐年扩大的趋势。应以生态系统的整体性保护为目标，鼓励以种群保护为目的的人工繁育，严格限制以商业利用为目的的人工繁育和野生动物交易。建立系统科学的人工繁育野生动物溯源体系或监管方式，利用现代科技手段保障野生动物“产品”的交易安全。

最后，严厉打击假借人工繁育之名，对野生动物实施滥捕、滥杀的商业利用行为。对违法者建立“黑名单”，实施严苛的惩戒制度。

加大“末端打击”，探索多元治理新途径

由于中医中药、健康养生、餐饮等行业对野生动物及其制品存在巨大的商业需求，近年来野生动物非法交易的方式愈发隐蔽，且形式多样。仅靠政府监管难以实现对野生动物滥食及非法交易的有效打击，探索多元共治的禁止野生动物滥食及非法交易的治理模式，才能从根本上有效预防公共卫生安全风险的发生。

其一，遏制需求，强化“末端治理”。对非法获取野生动物及其制品的滥食者、购买者及收藏者加强惩戒，构成犯罪的，严格依法追究刑事责任，瓦解野生动物滥食及非法交易的供需链条。

其二，整合野生动物保护管理部门的职能，集中相关执法力量，积极吸纳专家参与，探索多部门、跨行业参与的联防联控预防性治理机制的构建，从源头规范野生动物保护和利用行为。

其三，建立野生动物滥食及非法交易的社会监督与奖励机制。鼓励公民积极参与野生动物滥食及非法交易等违法犯罪行为的社会监督，对举报属实者予以重奖，在全社会形成野护光荣、滥食可耻的良好氛围。

其四，加强野生动物科学知识的宣传与普及，促进野生动物保护全民共识的形成，提升全社会防范公共卫生安全的风险意识。

其五，充分利用野生动物保护社会组织的力量，明确监管部门与野生动物保护组织的分工，积极推动野生动物保护的公益诉讼。

（摘自《小康》2020年10月上。作者分别为中国社会科学院法学研究所生态法研究室主任、研究员，教授，博士生导师；中国社会科学院大学硕士研究生）