对上海老旧小区治理的观察与思考

张小川

[摘  要]从新冠疫情防控党员志愿者的客体视角，对疫情防控期间所值守的小区在历经政府主导“美丽家园”行动改造后，在其公共设施和服务供给有所提升基础之上，应对新冠疫情过程中小区居民自治意识和自治行动进行观察和分析，阐述老旧小区治理所面临的现实问题和党建对解决相关问题的促进作用。对老旧小区在公共资源有限供给约束下，进一步创新和优化小区治理提出思考与建议。

[关键词]社区;共治;自治;党建

[中图分类号]  D669    [文献标识码]  A   [文章编号]  1009-928X（2020）10-0046-03

在新型冠状病毒肺炎疫情的防控实践中，作为第二战场，社区疫情防控在政府公共资源“无限”供给和支撑下展开，或者说政府共治对小区自治实现了在特殊时期和场景下的强势替代和全面覆盖。作为基层小区疫情防控党员志愿者，本人直观和具体地观察了政府主导的“美丽家园”改造后的小区，既有的居委、业委、物业、业主、租户多元主体共治自治体系，在应对疫情防控强大外部机制干预下的响应水平，通过对其在疫情防控过程中所呈现出的疫情因素之外的社区治理和党建工作的观察和分析，思考非疫情条件下，在资源供给数量、质量有限约束之下，基层社区实现“自上而下整合，自下而上融合”稳态治理的路径。

一、疫情防控形势下老旧小区的常态治理

理想的社区共治与自治体系下，共治目标在向自治系统传导过程中会有限弱化和持续细化，但在资源与效率双重制约下的共治与自治体系下，共治目标的传导往往面临不同程度和强度的自治博弈。本文观察的是计划经济时代国企福利房、改革进程中拆迁安置房等权属混杂的小区，也是典型的体量小、地段好、住户少、租户多的中心城区老式小区。虽经改造，但受限于原有规划设计和基础设施制约，小区的功能配套不完善、再提升空间受局限，居民的自治意识形成难、自治体系运行难等问题依然比较突出。同时，小区的人员流动性大且结构复杂化、多元化，租户占比较高（40%以上）等因素交织，使得居民对小区治理缺少共同意识和认同感，而对居家生活服务质量和效率的敏感性较高。观察发现，业主大会作为居民自治的最高决策和顶层机构，其运行并不尽如人意，其下设的执行机构业主委员会的服务能级和意愿与期望落差较大;居委会对小区自治的干预和指导频度、程度、质量、水平也均有所不足;物业公司全新进入，对自身既有的经营模式输出并在该社区实现稳定、可持续性发展的预期尚不确定;居民对政府进一步的增量性资源配置充满期盼，对存量资源的再分配与调整习惯性抵触。观察还发现，过去十余年来，小区管理实际上是私人承包，形成了个性化的消费偏好和非规范化的运营模式，与此同时，私人承包者以其主观能动性和准市场化运作（如车辆移位，房屋托管、快速维修、便捷销售等）使得老旧小区在资源供给紧张的条件下实现了有效的服务满足和脆弱的供需平衡。这种依托承包者个人能力和市场机制的社区服务，在满足居民日常需求的同时，也不同程度地呈现出比较独特的社区自治意识和形态。

疫情防控期间，在区委区政府的坚强领导下，街道党工委指导居委会认真落实防控举措，社区工作者、居民志愿者、市区下沉干部、社会志愿者积极参与，加强基层党建，共同织密织严了小区防控之网。疫情防控的高压态势和严峻形势在一定程度上有效凝聚了小区居民的公共意识和自治觉悟。观察发现，新引进物业公司对进驻小区的制度安排和流程设计滞后，在尚未实质性运营下已直接面对居民、承包者、业主委员会等在历史遗留、现实存在的合法与合规性等方面的理念和实践冲突;小区业主大会、业主委员会管理运营的有序和有效性尚显薄弱，小区治理实际面临着疫情防控、管理交替、供需失衡与再平衡的三重冲击。由于小区规模小，可实现的预期经济收益有限，且实现有限收益的前期投入和维护成本较高，小区既有维修基金的使用缺少有利于快速响应小区服务需求的制度性安排与设计，加之新引进物业公司运营的实际效率和响应速度远低于原私人承包者等因素，小区供需旧平衡的打破与新平衡的建立，在资源紧张约束和社区治理张力双重因素影响下，要实现同步并轨并不容易。

观察发现，老旧小区改造升级后，一方面改善了小区基础设施和条件，提升了居住品质，另一方面也激活了居民对更好品质的向往，这种递进式的对公共服务和治理改善的要求在小区资源硬约束下，呈现出居民对小区治理实践的非对称性参与和选择性表决，进而对居委会、业委会、物业公司以及基层党组织等的政治意识和主动拓展服务、提升服务，提出了更高的治理要求。

二、创新和优化老旧小区治理的思考与建议

2018年11月，习近平总书记在上海考察时指出，城市治理的“最后一公里”就在社区。[1]上海的发展正处于经济问题与社会问题、城市建设管理与功能提升复杂交织的阶段，打造人人都有人生出彩机会的城市、人人都能有序参与治理的城市、人人都能享有品质生活的城市、人人都能切实感受温度的城市、人人都能拥有归属认同的城市，需要“绣花针”式的管理和服务。

随着旧式小区的持续建设、基层党建的不断加强、工作重心的不断下沉，基层社会治理也必然会实现可持续的发育和可预期的生长。在我国经济由高速增长转向高质量增长格局下，在疫情对国内经济和全球经济产生重大不利影響的情势下，老旧小区的改造正在成为新的投资和经济增长点，在改建过程中为市场机构和社会力量的进入创设一定体制空间和发展机遇十分必要。小区改造对居民消费升级激发作用显著，如车位增加可刺激汽车消费、电梯加装可刺激住房消费、配套改善可引发人口回迁等等，并且这种政府主导、社会参与、居民得益的改造对触发居民自治意识，规范自治体系建设具有积极催化效应。观察发现，在疫情防控期间，小区居民主动参与门岗值守、支持入户调查、配合出入管理、落实居家防护和基层党建等，均表现出小区居民基于自身安全、健康和政治意识为基础需求的高度协调的自治觉悟和行动。可以预见，这种最为基础的自治需求的自我参与满足，在外部资源有序供给和制度设计安排下是可以向更高层次发展的。

小区改造成果与分享在政府共治与自治框架下所产生的局部不协调有其现实合理性和历史必然性。观察发现，小区居民对政府改造和治理举措及成果高度肯定，小区居民自治意识与觉悟开始随着环境优化和资源配套的完善日益觉醒，这种自治意识觉醒首先和更为普遍地表现为对现实矛盾的进一步解决和生活品质进一步改善的强烈期盼与主张。“螺蛳壳里作道场”可能是上海中心城区老旧小区改造的现实局面和未来格局，而做好民生“道场”需要更多的思想解放、党的建设和基层创新探索。新时代城市基层党建有其特定的时代内涵，面对一系列新问题和新要求，推动城市基层党建创新，其首要着眼点在于解放思想、转变观念。[2]

（一）拓展服务资源。服务资源不足，是老旧小区普遍存在的突出问题。如车位紧张几乎是所有老式小区的通病，很难单纯通过增量方法解决这个问题，但可以考虑技术性增加车位供给。基层政府可以尝试区域性资源统筹或时段性资源开放，关注小区居民自发的车辆动态移位。通过车辆合理停放和动态移位，可以有效提升车位使用效率。

（二）开发服务渠道。社区共治和自治可以引入更多的市场机构、民间组织、志愿服务者参与，这种内生和外入的资源性供给在满足社区服务的同时，也会形成区域向心力，促成社区共治与自治理念和体系的交互和发育。可探索设立小区自治基金和小区自治项目的市场化运营。

（三）规范基金使用。业委会作为代理机构应当明确小区维修基金的正确、正常使用规范，切实将基金的统筹与使用效率和效益体现出来，避免出现对维修基金使用的过度道德化评判，注重对正常缴费居民与不正常缴费居民在参与小区自治权利表达与利益分享上的差别化对待，促进正激励，强化负激励。

（四）形成压力机制。切实发挥小区自治机制功能，强化对不善为、不作为业委、物业、居委的考核与选择，通畅居民意愿归集线上、线下渠道，建立健全业主公开评议业委、物业、居委工作机制和指标体系，形成符合政府、居民双方需求的正向压力传导机制。同时，加强党的基层组织建设，提高基层党组织的政治意识与政治站位，增强为广大群众服务的意识。

（五）探索资源共享。街道、居委、業委可探索有条件地开展社区属地化区域性公共资源共享，建设性用地用足、用好各项政策。业委和物业进一步探索更好融入属地的公共服务体系，提升社区商业配套资源对区域公共服务的支撑水平，探索以自身资源置换周边资源的可行性，满足居民消费升级需求。

（六）党建引领自治。党的十九大提出，提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局，要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，加强党建，不断提升业务水平和治理能力，持续完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制。广大党员、干部是新冠疫情防控的最重要力量，这与基层党建中注重增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”是分不开的。要切实加强党的建设，让广大党员和干部立足本职不忘初心、扎根专业牢记使命，不断增强自身本领，密切联系人民群众，为进一步发挥好中国制度优势、提升社会治理效能、推进国家治理体系和治理能力现代化作出努力和贡献。

街道、居民区党组织要与居委、物业、业委等通力合作，切实以小区居民根本利益为出发点和落脚点，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平;积极制定培训计划、提供学习资源，提高居民自治意识和自治能力，主动引导自治团队组建，提高其参与小区事务管理和服务的水平，促进自治团队自我发展、自我完善;做到社区治理居民参与、成效居民评判、成果居民共享。

参考文献

[1]习近平在上海考察[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2018-11/07/content_5338215.htm.

[2]杨婧.新时代城市基层党建创新的主要特点与基本思路——基于130城市基层党建创新案例的文本分析[J].领导科学论坛，2020，33（1）：60—74.

作者系上海市杨浦区高层次人才创新创业服务中心项目总监，高级经济师

责任编辑：晏蔚青