政府主导产业发展模式的边界条件

[摘要] 高铁装备在政府主导推动的发展模式下取得了重大突破，市场主导、政府辅助发展模式下的通信设备也同样取得了较好成绩。对高铁和通信设备行业从政府作用模式、技术创新范式、行业进入壁垒等维度比较分析发现，我国高铁设备在过去十几年的后发追赶中具有渐进性创新、行业进入壁垒较高等特征，而通信设备则具有激进式创新、有较大的边缘市场特征。对政府主导产业发展的边界条件初步探讨后认为，在激进式创新、市场需求不确定性大、具有边缘市场和领先用户、行业进入壁垒不高等特征的行业领域，要慎用政府主导产业发展模式。

[关键词] 举国体制   高铁   通信设备   政府作用

[中图分类号] F426.4;F426.6    [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2020）05-0107-06

[基金项目] 中国宏观经济研究院重点课题：“十四五”实施产业基础再造工程顶层设计及体制机制保障研究（A2020041007）;国家发改委基本科研业务专项经费支持项目。

[作者简介] 任继球，中国宏观经济研究院、国家发改委产业经济与技术经济研究所副研究员，研究方向：产业经济。

一、引 言

2018年以来，中美贸易摩擦愈演愈烈，美国对我国的技术封锁也不断加强，部分行业领域的短板对我国产业高质量发展和制造强国建设影响愈发突出。认识到这一不足，很多学者和政策研究者提出要加大政府支持力度，促进核心技术和关键零部件攻关，发挥举国体制作用攻克“卡脖子”技术，在这一背景下研究政府主导产业发展模式（以下简称政府主导模式）的边界条件就显得尤为重要。

高铁装备在过去十几年的后发追赶中取得了较大突破，政府主导推动高铁发展的模式为学术界所关注，政府主导模式的有效性问题引发了较大争议。有学者认为高铁装备后发追赶取得的成就证明了政府主导模式的有效性。如路风（2019）强调中国现有体制下政府在资源配置中的重要作用，国家对铁路（系统）市场的集中控制保证了高铁装备的技术学习过程，中央决策层主导的大规模高铁建设，为高铁装备企业提供了世界上独一无二的应用机会，有效促进高铁装备的技术进步;高柏等（2016）认为，我国高铁装备取得的成就与政府的动员和协调分不开，特别强调政府在严格控制市场准入、促进形成寡占型市场结构、防止国内企业在引进技术中的过度竞争等方面的作用。也有学者认为政府主导推动高铁发展的模式存在特殊性，不能简单复制到其他工业领域。如吕铁和贺俊（2017）解释了为何高铁部门高强度政府行政干预、长期的行政垄断和普遍的国有企业产权安排仍具有有效的激励机制，政府干预并没有抑制本土高铁动车组企业的竞争和自主创新动力，归因于在市场需求和技术机会的驱动下，作为供给方的高铁装备企业的企业家精神和管理层的实际控制权一定程度上弥补了国有产权本身的缺陷，而这些企业在体制内的治理结构与激励机制的改革和调适，弥补了所有制本身的效率损失，促进了高强度的技术学习活动;更进一步，吕铁和贺俊（2019）认为，中国高铁的技术赶超是在非常特殊的制度、经济和文化背景下发生的多因素交互作用的复杂过程，政府干预的有效性具有很强的特定性和本地性，对其他产业的借鉴意义有限。

这些讨论都是基于高铁这一特定行业分析政府主导模式的作用，并提出了对其他行业的借鉴意义，但不同行业的技术、市场特征和本土企业发展阶段存在很大差异，特定行业的经验启示可能并不适用于其他行业。基于特定行业分析所得出的结论很容易犯两种经验性错误：一是忽略行业的特殊性，简单将政府在特定背景下特定行业中的有效作用照搬到其他工业;二是过分强调行业的特殊性，很容易得出政府在特定行业中的有效作用对其他产业借鉴意义有限的结论。

基于此，本文选择通信设备与高铁装备进行行业比较研究，对政府主导模式的边界条件进行探讨，探寻哪些行业适用类似于高铁的政府主导模式。换言之，政府主导推动高铁发展的模式嫁接到通信设备等行业是否会成功，这一发展模式取决于产业的哪些特征。之所以选择通信设备，主要是因为通信设备具备两个明显的特质，且业内对此基本形成了统一认识。一是与高铁一样，通信设备在过去几十年的发展中也取得了较大突破，以华为为代表的本土企业跃居世界前列;二是与高铁不同，通信设备是市场主导的发展模式，政府作用相对较小。这两个行业在过去几十年的发展中都取得了较大突破，意味着过去的发展模式是大概率适合这两个行业的，而发展模式的不同则对应着不同的行业技术和市场特征，通过比较这两个行业的技术和市场特征的不同点，即可分离出政府主导模式适用的边界条件。若选择失败或不太成功的行业，则无法将该行业的技术和市场特点与其发展模式建立正确的映射关系，因为失败很可能是发展模式不适应行业技术和市场特点造成的;若选择与高铁一样政府主导推动发展的行业，则说明高铁和该行业的技术和市场特点都适于政府主導模式，二者技术和市场特点的差异只能说明政府主导模式的适用范围较大，依然无法分离出政府主导模式的边界条件。

二、政府作用不同：

政府主导推动与政府辅助市场

高铁和通信设备追赶主体的所有制结构不同，政府在这两个产业发展中的作用模式完全不同。相比通信设备市场驱动的发展模式，高铁采取了政府主导模式，主要表现为：

一是进行高铁动车组技术攻关的企业全部是国有企业，整个行业具有行政垄断和寡头垄断的特征。在中国南车和北车合并之前，全国的机车厂屈指可数，仅有长春机车、唐山机车、青岛四方和株洲南车等机车厂。而在通信设备行业则涌现出了华为等民营企业，经过几十年市场竞争的洗礼，才有现在的寡头竞争局面。二是原铁道部既是本土高铁动车组企业的行业主管部门，又是高铁机车的唯一政府采购部门，以株洲机车厂等为代表的高铁动车组企业也基本都是原铁道部的部属企业。2004年大规模技术引进时期，铁道部重新收回了各铁路局采购机车车辆的权力，只有获得铁道部高速动车组制造许可的企业才可以参与投标，对高铁动车组订单实施严格管控。而早期通信设备领域市场却是极度分散的，每个城市和城镇都能分散决策采购符合本地需求的通信设备。三是原铁道部主导高铁技术引进，以青岛四方机车厂为代表的本土机车厂处于从属地位，而在通信设备领域，以华为为代表的企业的技术学习主要依靠企业自身市场行为创造国际技术交流机会。

通信设备的发展模式却是典型的市场主导发展模式。以华为为代表的民营企业在通信设备的发展中，通过市场的竞争逐渐成长为全球通信设备巨头，政府对其干预的强度远不如高铁装备。需要强调的是，在我国本土通信设备企业的发展过程中，尽管政府干预不多，但在发展初期，政府辅助市场仍发挥了重要作用，市场主导的通信设备行业所取得的成绩并不能否定政府辅助市场、弥补市场失灵的作用。一是在通信设备产业发展初期，政府主动作为实施了技术引进，推动上海贝尔等合资企业的建立和经营，为本土企业建立了产业链配套，促进了国内相关技术人才的培育，为之后本土企业进入通信设备制造领域奠定了一定的产业基础条件（杨志刚，2008;Mu and Lee ，2005）。二是在通信设备产业成长期，政府对本土企业实施市场保护（Mu and Lee ，2005）。如1996年11月，邮电部组织召开国内通信设备制造厂商和运营企业参加的用户协调会，引导和鼓励运营企业积极采购国产设备。1997年和1998年又连续召开用户协调会，有力促进了民族通信设备制造业的发展。在第二次协调会议上，华为获得了650.5万线订单，占1997年和1998年总订单的40%。在中国人民银行的鼓励下，中国建设银行为华为买方提供了38.5亿元人民币，占1998年银行买方信贷总额的45%。

三、技术创新范式不同：

渐进式创新与激进式创新

从后发追赶中的技术创新范式来看，我国高铁动车组企业的创新属于渐进式创新，而以华为为代表的本土通信设备企业的创新则属于激进式创新。

2004年大规模引进高铁技术以来，我国动车组企业的技术创新是建立在技术引进平台基础上的渐进式创新。本土企业对高铁装备的技术突破主要发生在2004年技术引进之后。2004—2008年，本土企业主要是对引进产品的适应性改进和演进车型设计，不断消化吸收国外产品的技术，并在引进的产品平台上开始局部的自主创新。其中，一些是根据中国旅客的乘坐习惯和特点的适应性改变，对车辆的内部装饰和服务设施进行改进，还有一些是对原型车设计缺陷的改进，但更多的是基于弓网关系、轮轨关系的耦合而对轮对的踏面形状轮对内侧距离、弓网受流、转向架等做出的改进。演进车型的开发主要是本土企业在引进车型的基础上开发演进的车型，发展出卧铺车和两列重联机组。

2009年至今的正向设计阶段，本土动车组的创新主要体现在推动高铁动车组的自主化、系列化和标准化。自主化是指在技术引进平台上自主集成创新，提高高铁动车组的国产化率。如CRH380A是在CRH2C的基础上发展而来的，头型、转向架、断面、牵引、制动都是新设计的，原属于川崎重工的零部件基本实现国产替代。系列化是指基于同一技术平台开发谱系化的系列产品，表现为在速度等级上，研制200公里以下、200～250公里、250～300公里、300公里以上等不同时速等级的动车组;在功能定位上，除了长距离运输的动车组之外，又专门开发了适合于短距离大流量运输的城际动车组和耐高寒抗风沙的高寒动车组。标准化是指统一动车组的产品设计和部件的技术参数，最大限度实现产品之间的兼容性和连通性，表现为在4个国家引進的4种不同产品平台基础上构建出统一的技术标准体系，研制出中国标准动车组，实现动车组在服务功能、运用维护上的统一（高柏等，2016）。由此可见，尽管我国高铁动车组在引进国外技术后进行了一系列创新，但都是建立在引进技术平台的基础上，整个高铁动车组构建的技术基础原则在过去很长一段时间并没有发生变化，我国高铁动车组的创新属于渐进式创新①，具有跟进式创新、技术改进路线相对确定等特点。

与高铁相比，我国通信设备厂商的技术创新则属于激进式创新。在过去的几十年里，通信技术快速迭代，依次经历了1G、2G、3G和4G等几次大的变革，未来几年还将进入5G时代。第一代通信技术（1G）是指最初的模拟数字通信，仅限语音的蜂窝电话标准，制定于上世纪80年代，是基于机械电子的技术路径。2G以后进入数字通信时代，2G在1G的基础上引入数据业务，但依然属于窄带技术。3G服务能够同时发送声音（通话）及信息（电子邮件、即时通信等），其代表特征是提供高速数据业务。与2G网络相比，3G的下载速度、访问速度和支持的应用程序数量都有很大程度的提升。特别是从3G后，基站连接开始从铜缆切向光缆，从基于微电子技术的技术范式向基于光电子技术的技术范式迭代演变，技术路线出现了较大转变①。华为等本土企业正是在这波“光进铜退”技术轨道转换过程中实现了技术赶超和崛起。4G核心技术是正交多任务分频技术（OFDM），相比于 2G、3G 能极大地增加系统容量、提高通信质量和数据传输速率，能够实现全球范围内的无线漫游，并处理图像、音乐、视频流等多种媒体形式，可达到第三代手机传输速度的50倍②。通信设备领域的激进式创新消解了传统通信设备厂商的部分优势，快速推动通信设备厂商排名更迭，以华为和中兴为代表的本土企业也在这一波激进式创新中逐渐崛起，并逐渐进入无人区，未来技术发展充满了不确定性。

四、行业进入壁垒不同：

技术复杂性、技术差距和边缘市场

本土高铁动车组基本都是国有企业，在改革开放之前就已进入高铁动车行业，由于技术复杂度和市场等原因，行业进入门槛高，鲜有民营企业进入。而通信设备在改革开放初期就吸引了合资企业和民营企业的进入，进入门槛相对较低。行业进入壁垒既与行政垄断有关，也与行业的技术和市场特征有关，而行政垄断既有历史的原因，也与行业的技术密集型和资本密集型属性有关。与通信设备相比，高铁装备的高准入门槛主要源于两方面原因。

一是在改革开放初期，高铁动车组的技术复杂性要远大于通信设备技术，我国在高铁领域与国际领先水平的差距要比通信设备的差距大。1982年，我国首次引入日本的万门程控交换机，同时国内本土企业开始了自主创新和技术追赶。仅在4年之后，即1986年，解放军信息工程学院与537厂就成功研制出1000线的HJD03用户交换机和HJD15小型农话（局用）程控交换机，并通过不断改进和完善，在1991年成功研发出具有划时代意义的HJD04机，在此之前，解放军信息工程学院没有涉足通信设备行业的经验。从1993年9月获得入网许可证到1995年年中，HJD04机累计销售近300万线，总销售额达到20亿元，使国产局用大型数字程控交换机在国内市场上的占有率从零上升到17%。这表明，当时我国通信设备与国外领先水平的差距并没有那么大。而在高铁领域，由于技术复杂性和与领先水平的技术差距，以株洲机车厂等为代表的本土企业在改革开放初期就开始了电力机车的研制，但发展较为缓慢。1999年，株洲机车厂等本土企业联合成功研制出3动3拖6编组的动力分散性动车组，最高运行速度仅为120km/h。而日本在1964年就已建成最高运行速度达到210km/h的新干线，法国在1981年成功开通最高运行速度达到270km的高速铁路，我国高铁动车组技术远远落后于日本和法国等发达国家。1998年，我国广深铁路公司，从瑞典ADtranz公司引入了一列X2000列车，为1动6拖7辆编组，最高运营时速为200公里。X2000列车对我国研发动力集中型动车组和摆式动车组起到了一定的借鉴意义，但由于技术差距太大，到2004年为止，我国的客运机车车辆的平均水平也仍处于160公里的时速等级，200公里及以上时速的高速动车组仍处于研制试验阶段。由于对一些关键技术环节尚未掌握，材料和工艺水平仍有待提高，列车在实际运行中稳定性差、故障多，难以实现批量化生产。这侧面反映了高铁动车组的技术复杂性要远远高于通信设备，本土企业很难在短时间自主研发推动高铁动车组跨越式发展。

二是通信设备行业具有比较大的边缘市场，为新进入的企业在市场应用中推动技术升级提供了广阔的缓冲地带，而高铁的边缘市场几乎不存在。一方面，由于我国对通讯设备的巨大需求以及分割的市场结构，华为等新进入的本土企业能够通过进入低层次交换机市场促进企业技术创新成果市场应用，在技术能力不断积累成熟后逐渐切入较高层次的通讯设备市场。本土企業在发展早期，当跨国公司和合资企业争夺大城市的市场时，将市场重点放在了C4级及更低层次的交换局上，这个层次的交换局虽然单局容量较小，但市场空间很大。由于网络条件参差不齐，这些市场都是跨国公司和合资企业不愿或很难进入的③，成为本土企业早期发展的主要生存空间。早期分割市场的存在对技术相对落后的本土企业起到了一定程度的市场保护作用①。另一方面，上世纪通信设备系统具有开放的标准，这意味着后进入者可以将自己的产品连接在在位者已经建立的产品系统里，后进入者有机会让开发的产品实现市场应用。如果没有这一个前提，先行的系统设备供应商将通过对原有设备的升级和扩容将运营商（用户）“绑住”（或锁定），其产品的内部接口和内部协议将给后来者带来巨大的进入障碍。在上世纪90年代，在跨国公司对我国主要系统设备垄断的背景下，本土企业仍能够在接入网、移动智能网等产品中占据一席之地，拥有自身造血功能，为后来更大规模的技术研发孕育了条件。而反观高铁，除了行政垄断的原因以外，高铁动车组是一个系统集成的产品，由于动车组企业集成产品对安全性要求较高，整体试验合格后才能被原铁道部或国家铁路集团有限公司统一采购，具有买方垄断的特点，高铁动车组的边缘市场几乎不存在，后发企业很难切入这一市场。

五、政府主导模式的适用条件

从事后结果来看，政府在高铁动车组后发追赶中的主导作用，促进了我国高铁动车组的发展，也即政府的主导模式在高铁发展中发挥了积极的作用，但并不意味着这种主导模式能够在通信设备等其他领域发挥积极作用。也就是说，政府主导模式契合了高铁的行业技术和市场特点，满足了高铁的“特殊”发展需求，但在通信设备等其他工业领域采取政府主导的模式并不一定能取得高铁式的成功。基于高铁装备和通信设备的比较，可以发现政府主导模式的一些适用条件。

一是适用于技术路线比较确定的行业，政府集中力量办大事的风险相对较小。高铁动车组的创新属于渐进式创新，近几十年来，高铁动车组的技术路线并没有发生重大变化，本土企业通过瞄准引进技术，实现跟进式创新。在技术改进方向明确的前提下，原铁道部或国家铁路集团有限公司可以通过促进形成“有控制的竞争”市场结构，利用公共资源引导企业开展创新。另一方面，在确定性的技术创新方向下，政府也易于观察到本土企业技术能力的提升，这有利于发挥政府在企业创新竞争中的裁判作用，提升政府通过公共资源引导企业创新的效率。以高寒动车组为例，为开发兰新高铁，解决新疆区段的高温、高寒、高海拔以及风沙气候对高铁动车组带来的恶劣影响，政府可以明确设置耐高温、耐高寒、抗风沙等技术指标来引导本土动车组企业进行创新。而在通信设备等其他装备领域，市场不确定性较大，各个行业领域的技术路线也充满了不确定性，政府可以集中力量，但却难以找到正确的“大事”。

二是适用于技术复杂性高和边缘市场小的高进入门槛行业。政府主导模式能快速集聚资源，有效解决了因与发达国家领先技术差距过大和边缘市场较小带来的进入壁垒问题。相比通信设备等装备行业，高铁动车组的技术复杂性更大，我国与世界前沿技术也存在较大差距。由于巨大的技术差距，本土企业进入高铁领域的研发成本是巨大的，本土企业对未来的预期收益较低，研发风险较大，投入巨大资金从事研发的动力和能力不足，单独依靠市场难以有效推动重大技术攻关。在发达国家领先的高铁技术面前，我国本土企业处于弱势地位，而高铁动车组缺乏边缘市场，若没有政府主导的强市场保护，我国本土市场将被跨国公司迅速占领，本土企业很难在跨国公司的夹缝中谋求生存的一席之地，持续创新投入很难维持。而在强市场保护下，本土企业对未来的市场应用是可以预期的，在不断增长的市场需求面前，本土企业之间的竞争促进了企业对创新研发的投入，推动了高铁的技术进步。

六、结论与启示

高铁是政府主导型的追赶模式，高铁技术取得重大突破引发了政府集中力量办大事的光环效应，过度高估政府在行业发展中的作用。若不考虑行业的具体特征，简单地将在高铁上得到验证的政府主导模式照搬到其他工业领域会带来刻舟求剑似的错误。因此，在类似于高铁的行业领域，在大事方向明确的前提下，可以发挥政府集中力量、协调等方面的优势，促进创新资源、市场订单等向本土企业倾斜，通过组织安排提升本土企业在国际技术引进和交流中的谈判地位，有效促进行业的后发追赶。

研究分析高铁和通信设备的不同，可以简单勾勒出政府主导模式的大致适用场景，如适用的行业大致具有渐进性创新、跟进式创新、行业需求演变方向较为明确、与国外领先技术差距较大、行业本身技术复杂性高、自然垄断、民营资本行业进入壁垒高等特点。当然这只是判断一个行业是否适用政府主导模式的必要条件，二者并不能直接画等号。套用这一结论还需要警惕的是，行业的发展是动态变化的，部分行业在发展的某一阶段可能具有渐进性创新、与国外领先技术差距较大等特点，但随着行业的发展演进，这些特点可能会发生根本性变化，政府主导模式的适应性会降低。仍以高铁为例，在21世纪的前20年内，我国高铁的发展阶段基本满足这些特点，但当前我国高铁技术逐渐走向全球技术前沿、核心技术和关键零部件攻关不断取得突破，同时第四次工业革命对轨道交通技术产生深刻影响，本土企业迈入全球市场，需要警惕政府主导模式对轨道交通装备的反噬性。

近些年来，美国对我技术打压加大，我国电子信息等领域企业技术断供风险加大，发挥政府作用攻关“卡脖子”技术的重要性不断提升，但并不意味着政府要在攻关“卡脖子”技术中发挥主导作用，要慎用举国体制模式支持集成电路等领域的技术研发和攻关。一是尽管我国集成电路产业仍处于落后状态，但过去几十年里，市场主导模式下的集成电路产业发展取得了较大突破，以华为海思等为代表的集成电路设计企业已经跃居世界前列，以中芯国际为代表的集成电路制造企业与世界领先企业的技术差距不断缩小，终端产品全球市场份额的提升带来本土集成电路企业的市场需求空间扩大，并不存在技术差距过大、边缘市场小等进入壁垒高的问题。特别是美国制裁华为禁令会强化本土终端企业的国产化意识，以往本土企业面临的用户粘性带来的难以切入行业生态问题会得到一定程度的缓解。二是近半个世纪以来，摩尔定律左右集成电路产业发展，集成电路产业创新迭代加速，技术变化和市场需求变化较快，政府集中力量办大事的风险较高，政府主导模式无法适应集成电路这类技术创新快速迭代的行业，也难以形成可持续的创新迭代能力。未来这类“卡脖子”技术的攻关还应以企业为主，政府则发挥辅助作用，在营造良好国际环境、加快国内5G基站建设和5G商用、强化基础研究和共性技术研发等方面助力本土企业攻关“卡脖子”技术。

[参考文献]

[1] 高柏， 李国武， 甄志宏等.中国高铁技术创新体系研究[M]. 社会科学文献出版社， 2016.

[2] 吕铁， 贺俊. 政府干预何以有效： 对中国高铁技术赶超的调查研究[J]. 管理世界，  2019（9）： 152-163.

[3] 路风. 冲破迷雾——揭开中国高铁技术进步之源[J].  管理世界，  2019 （9）： 164-194.

[4] 吕铁， 贺俊. 如何理解中国高铁技术赶超与主流经济学基本命题的 “反差”[J]. 学术月刊， 2017， 49（11）： 49-57.

[5] 杨志刚. 复杂技术学习和追赶——以中国通信设备制造业为例[M]. 知识产权出版社， 2008.

Boundary Conditions of Government-led Industrial Development Model：

Based on the Comparison of High-speed Railway and Communication Equipment Industry Inspiration

Ren Jiqiu

（Institute of Industrial Economy and Technical Economy， Chinese Academy of Macroeconomics， Beijing 100732）

Abstract： High-speed railway equipment has made a major breakthrough under the development mode led by the government， and communication equipment under the development mode led by the market and aided by the government has also achieved good results. For high-speed and action mode of the government， the communications equipment industry technology innovation paradigm， industry barriers to entry and other dimensions of the comparative analysis found that China's high-speed rail equipment in the past dozen years the coma after has the characteristics of high incremental innovation， industry barriers to entry， and communications equipment has the edge of the radical innovation， a larger market. On the basis of this understanding， this paper discusses the boundary conditions of government-led industry development， and holds that the development mode of government-led industry should be used with caution in the industry fields characterized by radical innovation， great uncertainty of market demand， marginal market and leading users， and low barriers to industry entry.

Key words： The Whole Nation System; G-series High-speed Train; Communication Equipment; Government Function

（收稿日期：2020-06-11  責任编辑：罗建邦）