政府购买社区居家养老服务的绩效棱柱模型评价研究*

宁 靓 李纪琛

(中国海洋大学 管理学院，山东 青岛 266100)

一、引言

面对空巢老年人比例递增、人口老龄化进程加快等问题，我国养老服务需求压力日益增大。2017年国务院印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》明确提出要大力发展社区居家养老服务。社区居家养老服务是以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，具有“嵌入式”“小型化”“多功能”等特点。让老人留在自己熟悉的社区环境中，一方面可以满足家庭团圆的情感需求，同时又可以享受专业性的养老服务。这种兼顾“家庭+社区”特点的模式，是对传统家庭养老模式的补充，已逐渐成为符合中国老年人现实需求的养老服务发展新趋势。从2016起，财政部和民政部已确定三批涉及29个省市共90个“中央财政支持开展居家和社区养老服务试点城市”，社区居家养老组织架构在全国基本形成。(1)2017年社会服务发展统计公报。

就政府购买社区居家养老服务而言，目前全国许多省市制定了相关优惠政策和补贴机制，通过政府购买服务的模式，吸引社会组织等机构参与服务供给。但是，随着政府购买力度的增大，参与组织数量的递增，现代化智能设备的高速运用等，政府是否提升了其购买社区居家养老服务的绩效水平，真正解决民众的服务需求？此外，在评价政府购买社区居家养老服务的绩效过程中，除了传统考虑政府财政资金的使用效率以外，又该如何兼顾在政府购买服务过程中所涉及的多元利益主体等问题亟需得到解答。本文从政府购买社区居家养老服务过程出发，分析在政府购买服务过程中所涉及的利益相关者，并基于绩效棱柱模型原理，构建绩效评价指标体系。在充分调研后，通过模糊层次分析法评估了政府购买社区居家养老服务绩效。最后，基于实证分析结果，为有效提升政府购买社区居家养老服务的绩效水平提出对策建议。

二、文献综述

(一)政府购买服务绩效的影响因素研究

王春婷研究发现，行政环境对政府购买服务绩效的影响最为显著，政府管理、监督评估与市场结构之间也存在着显著影响。[1]Alonso, Clifton &Fuentes认为，政府购买公共服务管理要特别关注外包中的权力下放，才能提高购买效率。[2]姜爱华指出，政府管理外包合同能力对提升政府购买公共服务绩效有着重要影响。[3]储亚萍总结出行政环境、政府管理能力、提供商承接能力、评价体系、行政文化五个主要的绩效要素能够有利影响政府购买居家养老服务。[4]徐金燕指出，影响政府购买社区居家养老服务的运行绩效的主要影响因素包括购买外部环境、政府管理能力、社会组织承接能力和市场竞争程度四个维度。[5]

(二)政府购买服务绩效评价研究

包国宪从政府购买居家养老服务的效率和消费者感知服务质量的双元维度视角构建了绩效分析模型。[6]黄春蕾探究了政府购买社工服务项目模式与岗位模式各自的运行特点，并以此建立公共服务绩效评估体系。[7]Sui认为，政府购买服务绩效的评估，不仅要关注政府采购的成本和效率，更应该突出正义与公平的价值取向。[8]吉鹏基于DEA模型构建了政府购买城市社区养老服务效率评价指标，并对养老服务的综合效率进行了评估。[9]刘素仙基于公共性、有效性和回应性三个维度从价值分析层面构建了政府购买服务绩效的评价指标。[10]王成认为，应从“客户感知可靠性、个性化服务和社会组织的专业化水平”等方面构建绩效评价指标体系。[11]

此外，也有学者认为对公共服务领域内绩效评估不应只关注服务效果，应综合考虑在过程中所涉及的多方利益主体的相关性，并以此作为完整评估绩效水平的依据等。吴月指出，应基于利益相关者视角对政府以及相关主体公共物品供给绩效进行评估。[12]Greger et al.认为，政府绩效的评估应从整体的利益相关者相互作用的角度来看待，评估主体的多元结构是保证公共部门绩效评估有效性的基本原则。[13]Song et al.提出，政府购买服务的绩效评估要结合多个利益相关者对于公共服务绩效的看法。[14]姜晓萍和康健指出，应从调适利益相关主体的行动逻辑与行动机理入手，抓住官僚目标与公众偏好之间的冲突以及行政权力规制等关键环节，进而提升政府购买服务绩效。[15]

通过梳理国内外学者的观点可以得出，目前大多学者仍聚焦于购买公共服务的效果、财政资金的使用效率等主观评价。然而，对于政府购买过程以及在购买过程中所涉及的众多利益相关者与政府购买服务绩效之间的联系考虑还较少。此外，多数学者以传统的“投入—产出”效率为测算角度评估政府购买服务的绩效，评估视角以及过程缺乏全面性。对此，本文结合政府购买社区居家养老服务的购买过程以及在过程中所涉及的利益相关者为分析的出发点，将绩效棱柱模型应用于公共服务领域，并建立了与之相适应的政府购买社区居家养老服务评估体系。同时，通过采用深度访谈与调查问卷的方式相结合，运用模糊层次分析法构建判断矩阵，进而科学全面地评估政府购买社区居家养老服务的绩效水平。

三、绩效棱柱模型在政府购买社区居家养老服务绩效中的应用

(一)绩效棱柱模型介绍

作为以利益相关主体价值最大化为导向的绩效测量系统的典型代表之一，绩效棱柱模型(The Performance Prism)是比平衡计分卡(BSC)方法更完整和更能直观测量战略实施的绩效工具。绩效棱柱模型以其棱柱的五个面，包括利益相关者满意、利益相关者贡献、组织战略、业务流程、组织能力，代表组织绩效存在相互关联的五个要素。[16]绩效棱柱模型较以往的绩效评价模式，从评价一个或两个利益相关主体向评价所有重要利益相关主体的贡献和期望转变；同时，从评价工作业绩层面向评价组织战略和外部竞争层面转变，并包含了“战略、流程、组织”整合后的整体业绩评价。此外，该模型创新之处还在于既强调了利益相关主体价值的取向，又测量了其对组织所做的贡献。[17]因此，绩效棱柱模型能够把组织的战略和具体经营管理的业务实践相结合，能够把利益相关者的需求和组织战略目标相联系，而这些理论的内涵恰好能够和政府购买社区居家养老服务的绩效管理机理相吻合，在评估组织绩效最终结果的同时，还能测量组织目标实现的过程绩效，因而具有整体性、全面性、可测量性等特点。

(二)绩效棱柱模型应用的可行性分析

绩效棱柱模型最初主要用于企业绩效管理的评估。对企业而言，如果希望组织提升绩效，将价值传递给股东，不仅要考虑企业组织内所有的利益相关者，也要整合其组织战略、业务流程和组织能力。随着绩效棱柱模型的进一步推广，国内外学者发现绩效棱柱模型能够用于各种类型的绩效管理系统，尤其是非常适合那种组织绩效涉及诸多利益相关主体关系的绩效管理。[18]韦唐首次将利益相关者理论引入政策评估,并指出政府应从利益主体的关注点与需求点出发，在综合各方建议的基础之上，权衡各方评估模式，提出对公众更有利的建议与意见。[19]韦唐的这一突破，将绩效棱柱模型的适用性延用到公共服务绩效评价领域。政府购买公共服务的初衷虽不像企业那样追逐利润，也无需考虑为股东分配利润等。但政府作为社会的管理者，以公平性、公益性和普惠性为目的，一方面要关注公众的民生需要与公共利益，[20]同时，通过购买服务方式，政府要实现职能精简与财政效率提升的目标。在实现这些战略目标的过程中，涉及由政府购买社区居家养老服务所形成的同一场域下多元利益相关者的交融互动。因此，政府要想完成其购买服务的战略规划和目标，就必须综合考虑过程中所涉及的利益相关者，克服传统的仅考虑单一主体的或以政府资金投入—产出经济效率为标准的绩效评价所带来的片面性问题。而绩效棱柱模型基于利益相关者满意、贡献、流程、能力等方面因素构建的绩效评价体系，正是满足了这一需求，因而对于评估政府购买社区居家养老服务绩效具有良好的适用性。

(三)绩效棱柱模型的分解

图1 政府购买社区居家养老服务的利益相关者

在应用绩效棱柱模型前，需要对涉及政府购买社区居家养老服务的四类利益相关者进行分析。他们间既紧密联系，又保持着各自的独立性，构成了闭环式的结构(如图1所示)。社区处于中心，作为整个购买服务的协调者，起着平台枢纽作用：既负责履行上传下达的责任，保障政府政策的落实，也要准确传递服务对象相关需求并为政府提供社会组织服务的真实情况，实现服务的全程监督管理；政府作为社区居家养老服务的购买者，一方面选择社会组织并与其签订合同，确保服务数量和质量，另一方面，也要依据老年人的服务反馈信息以及社区的建议进行评估判断，有效提高其购买质量；社会组织是社区居家养老服务的生产者，直接面向老年人提供服务。在其基于购买合同满足服务需求的同时，也要尽可能提供优质服务，并获得政府、社区的认可；老年人作为服务的使用者，对于社会组织所提供的服务有最直接的认识和感受，而老年人的家属在这一过程中，也会对居家养老服务购买情况进行直接观察，参与并影响服务质量等购买绩效的改善。

1、利益相关者满意。在政府购买社区居家养老服务过程中，政府、社会组织、老年人及家属，以及社区各利益相关者的满意大致可以归为以下几个方面：政府作为整个社区居家养老服务的购买者，其满意度体现在购买到民众需要的社区居家养老服务，切实提升服务对象的“满足感”和“幸福感”。同时，也要实现财政支出的“物有所值”。社会组织作为政府购买的服务生产者，期望获得政府购买服务合同和服务对象的认可。老年人及家属作为政府购买服务的使用者，其满意在于享受到符合自身实际需求且优质的社区居家养老服务。社区作为政府购买服务过程的协调者，其期望是：一方面是政府和社会组织通过有效沟通，促进政府购买服务的实施，另一方面是社区作为基层服务组织，期望保障社区内老年人能够及时享受优质服务。

2、利益相关者贡献。政府既是购买社区居家养老服务的监督者也是购买者，能够为民众购买所需要的服务，同时，按照合同向服务机构提供支付资金。社会组织负责服务的生产和供给，为社区内老年人提供相应的服务。老年人及家属作为服务对象，其主要贡献是通过有效传递服务需求，参与购买服务的决策。而且作为服务质量的直接体验者，能有针对性地提出改进意见。社区作为联结利益相关者的枢纽，在政府购买服务过程中能够收集、协调服务对象需求，及时传递给社会组织或是政府部门，帮助社区居家养老服务建设。

3、组织战略。政府作为购买服务活动的主要组织，为了实现“物有所值”的目标，必须在购买前要制定相关战略，尤其要充分了解老年人的服务感受以及社区的信息反馈。同时，在购买过程中要制定规范的管理体系，确保政府能够科学准确地评估社会组织所提供的社区居家养老服务。

4、业务流程。在政府制定相应的战略后，需要运营流程来实现战略目标。在这一步骤中，首先要明确政府购买社区居家养老服务的目标，完善政府购买过程中与之相对应的需求收集、购买决策、质量管控和绩效评价的每个环节。然而，由于这一过程有多个利益相关者的存在，仅靠政府通过行政力量推行难以实现，必须要借助并利用各方利益者的综合能力与资源，完善政府购买服务的具体流程步骤。

5、组织能力。为了实现所规划的战略目标，落实具体业务流程，各利益相关者需建设强有力的组织能力，推动购买社区居家养老服务的实施，最终提升购买绩效水平。政府应当确保购买服务资金的保障，社会组织应当加强专业服务能力，老年人及其家属提升需求的表达及反馈能力，为科学评估建言献策。而社区应当具备协调沟通和信息的上传下达能力。

四、政府购买社区居家养老服务绩效评估的指标体系构建

基于上文分析并考虑绩效棱柱模型五个维度的内在联系，本文综合构建了政府购买社区居家养老服务绩效评价指标体系，如表1所示。

五、基于模糊层次分析法的政府购买社区居家养老服务绩效评估

(一)模糊层次分析法的基本步骤

模糊层次分析法是在层次分析法的基础上，与模糊比较判断矩阵相结合的一种扩展的层次分析法。它的实施有五个步骤：建立模糊层次评价因素集，确立模糊层次评价级，确定权重，建立模糊评价矩，进行综合评价。在上文指标体系构建基础上，本文采用专家咨询法(Delphi)来确定权重，重点选取政府、社会组织和相关研究机构共15位来自养老服务领域的专家以调查问卷的形式，对各级绩效指标进行权重评估，并建立模糊矩阵进行评价。

(二)基于模糊层次分析法的实施

上文构建的政府购买社区居家养老服务的指标体系由1个目标层，5个一级指标，40个二级指标组成。确定评价目标集：A={政府购买社区居家养老服务绩效}，评价因子集：B={B1、B2、B3、B4、B5}={利益相关者满意，利益相关者贡献，组织战略，业务流程，组织能力}，各绩效评估因素的权重设为：Y=(Y1，Y2，Y3，Y4，Y5)，聘请相关专家通过对一级指标层和二级指标层的同一层指标两两进行比较，根据隶属度原则，以“0—1”标度确定两个评估指标之间的重要性，构建起各层相应的判断矩阵Y。在两两比较判断矩阵基础上，运用算数平均法计算具体权重值。

表1 政府购买社区居家养老服务绩效评估指标体系

本模型的评价分为 5个等级：评价集 V={v1,v2,v3,v4,v5}={非常满意，比较满意，一般，不太满意，非常不满意}。各目标层及一级指标设为：Y=(Y1,Y2,Y3,Y4,Y5)，经过15位专家打分，采用加权平均法并归一，得到的权重计算结果为：

政府购买社区居家养老服务绩效评价体系：Y={0.31，0.19，0.24，0.09，0.17}

利益相关者满意：Y1={0.20，0.14，0.11，0.14，0.09，0.13，0.08，0.11}

利益相关者贡献：Y2={0.08，0.14，0.09，0.12，0.23，0.14，0.10，0.10}

组织战略：Y3={0.13，0.21，0.04，0.13，0.06，0.16，0.10，0.19}

业务流程：Y4={0.23，0.17，0.08，0.03，0.11，0.14，0.15，0.09}

组织能力：Y5={0.22，0.14，0.07，0.04，0.06，0.17，0.07，0.20}

通过加权比重结果分析得出，在绩效棱柱模型各因素中，利益相关者满意因素在政府购买服务绩效评估中占据较高的比重(31%)，组织战略也在绩效棱柱模型中占比较高(24%)，远高于业务流程(9%)与组织能力(17%)的比重，这表明在实践过程中，更多关注购买服务后产生的结果和对民众的影响等，相对而言，对具体购买流程的关注较为弱化。进一步，从二级指标的权重划分可以看出，各利益相关者各因素的得分权重仍属政府所占比例最高，尤其在利益相关者满意因素中，“政府满意”在整个政府购买社区居家养老服务的系统中占比远超于其他利益相关者。说明政府作为购买者，其行政能力相关的绩效表现仍然在政府购买社区居家养老服务绩效评价起着决定性作用，由政府主导和控制购买服务的特征明显。在利益相关者贡献这一因素中，社会组织的占比最高，由此反映出社会组织作为直接生产者对社区居家养老服务贡献和供给责任的重要性。相比之下，社区作为协调者，理应肩负起作为平台枢纽的重要职责，然而，其价值贡献占比却位于最后，这在一定程度上反映了社区实际价值贡献与角色期望相差悬殊，没有在整个政府购买服务中发挥应尽的作用，主体职责依旧模糊。此外，通过分析可以发现，虽然政府作为顶层制度供给和公共服务战略的规划者，除了在组织战略因素占比最大，同时在业务流程、组织能力因素中所占权重仍较高，甚至与其他利益相关者存在较大差距。这表明，政府在购买过程中没有重视利益相关者的组织能力，更没有充分利用各利益相关者的能力来完善政府购买社区居家养老服务的流程体系。由此，便导致在“组织战略、业务流程、组织能力”相关联的绩效棱柱模型三因素中，出现了三者占比失衡且差距较大的现象。

(三)评价结果及分析

山东省的养老服务建设一直居于全国领先地位。据北京师范大学公益研究院2019年10月发布的《2018年中国老年人省级政策创新指数报告》显示，山东省位列全国第三。截至2020年，山东省现有养老机构2221余处、机构养老床位46万张，社区老年人日间照料中心3500处、农村幸福院1.05万处，发展专业养老服务组织200余家。(2)数据来源于齐鲁网，山东将出台养老服务条例——推进社区居家养老，2020年1月。考虑调研和问卷发放的便利性，本文选择山东省内济南、青岛、滨州为主要对象，涉及鲁东、中西和北部地区。在省民政局、各地市民政局，以及所调研地区涉及的社会组织协助下，于2019年10—12月共发放问卷598份，剔除不完整无效问卷，共回收有效问卷549份，有效率达到91.8%。问卷设计采用李克特五级量表法则，分五个等级，分别是“非常满意，比较满意，一般，不太满意，非常不满意”。数据统计采用加权平均法，以下是整理的二级指标数据的分析结果。

依据Ri=Bi·Yi，得到单因素模糊评价的结果向量Ri(i=1,2,3,4,5)：

R1=B1·Y1=(0.18,0.36,0.28,0.13,0.03)

R2=B2·Y2=(0.12,0.41,0.30,0.10,0.07)

R3=B3·Y3=(0.14,0.32,0.26,0.15,0.09)

R4=B4·Y4=(0.18,0.32,0.25,0.14,0.11)

R5=B5·Y5=(0.14,0.33,0.26,0.17,0.10)

然后，由模糊综合评价矩R：

计算出模糊综合评价的最终结果向量B：

最后将得出B归一化为：

B=(0.16,0.41,0.29,0.11,0.03)

根据上述模糊综合评价得到的评价向量B的结果，对政府购买社区居家养老服务绩效评价处于“比较满意”的占比约为41%。但值得注意的是，评价结果处于“一般”的占比(29%)近三分之一，远超于“非常满意”的占比(16%)，这表明当前山东省三市政府购买社区居家养老服务的绩效水平总体上是比较满意的，能有效地解决老年人的实际需求。但不可否认的是，在政府购买过程中仍存在不少问题，需要进一步改进。实证结果表明，这些不满意的因素大多是由于在政府购买社区居家养老服务过程中，忽略其他利益相关者对政府购买服务过程中的价值贡献以及利益诉求导致。此外，从分析结果来看，影响政府购买社区居家养老服务绩效水平的另一因素，是由于没有很好地利用除政府外其他利益相关者的组织能力和社会资源，购买社区居家养老服务的流程不完善，继而导致购买服务系统内部的组织战略、内部流程与组织能力的不均衡发展，最终影响了政府购买社区居家养老服务的绩效水平的提升。

六、提升政府购买社区居家养老服务绩效的对策建议

基于绩效棱柱模型，本文将政府购买社区居家养老服务过程中的四方利益相关者紧密联系起来，构建了较为全面的绩效评价指标体系，并运用模糊层次分析法，以山东省三市为样本，评估了社区居家养老服务的购买绩效。根据研究结论，为更好地提升政府购买社区居家养老服务绩效，提出以下建议：

(一)避免政府“官僚式”主导决策

由于公共服务市场化发展不成熟，政府嵌入式控制行为加深，购买服务过程中的“官僚式”意图贯穿始终。原有期望引入市场机制所带来的清晰的公私界限、平等参与、高效协作的制度化体系仅停留在表面。分析结果也表明，如果仅以政府的需求满意为中心，忽略其他利益相关者对政府购买行为的价值期望，最终会大大降低政府购买服务的绩效水平。因此，作为“精明的买主”，政府应协调参与的服务机构、老年人及其家属的利益诉求，通过有效吸纳各利益相关者的意见和价值需求，充分调动其积极性，从而避免形成政府购买的“官僚式”决策和“买方垄断”，提升政府购买社区居家养老服务的绩效水平。

(二)充分重视并发挥各利益相关者能力

购买质量优质且能满足民众需求的公共服务是政府的顶层战略规划。然而，在政府购买社区居家养老服务过程中涉及了多方利益群体，且仅靠政府单方面能力不足以完善与平衡好购买的每一个环节，必须充分利用并发挥好各利益相关者的不同能力和资源，有效提升政府购买服务的质量，完善购买的流程体系。例如，社区应充分发挥其上传下达的沟通能力，监督社会组织具体的服务生产过程，进而帮助政府完善购买决策的过程。社会组织作为直接服务生产者，利用自身专业知识和资源提升公共服务供给水平，满足老年人多样化的居家养老服务需求等。

(三)明晰社区的双重职责

社区职责角色的“双重性”与社区居家养老服务紧密相关。一方面，社区要积极扮演好政府购买过程中协调沟通者的重要角色，解决各利益相关者因沟通不畅而产生的冲突。例如，设立社区协商自治平台，召集各方代表定期召开社区议事会，就社区居家养老服务或其他涉及居民切身利益的事项进行决议。[21]另一方面，社区应当积极履行监管职责，及时监督并了解社会组织服务情况，为政府购买服务的科学决策提供支持。社区通过明晰在政府购买社区居家养老服务的双重职责，以社区为枢纽平台，构建起“政府—社会组织—老年人及家属—社区”动态的协同服务网络，确保政府购买社区居家养老服务绩效水平的提升。