论政府信息检索义务的司法审查——从最高人民法院101号指导性案例切入

武飞

自2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）实施以来，依申请公开信息是政府信息公开工作中最受关注也最具争议的环节。申请人所申请的政府信息真实存在，是政府信息能够进行公开的前提。由于信息不对称等因素的存在，实践中经常会出现申请人认为政府信息存在，而行政机关告知政府信息不存在的情形。修订前的《条例》第21条第3款规定：“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”“政府信息不存在”作为依申请信息公开工作中的一种答复方式被广泛使用。同时，在司法实践中，“政府信息不存在”类案件中存在审查和证明困境。①相关研究参见周勇：《“政府信息不存在”案件中证明困境的解决路径探析》，载《行政法学研究》2010年第3期；殷勇：《“政府信息不存在”情形下的司法审查》，载《法学》2012年第1期；任志中、蒋涛：《“政府信息不存在”案件司法审查若干问题的探讨——以信息不对称为视角》，载《法律适用》2013年第4期；郑涛：《政府信息不存在诉讼之证明责任分配探析》，载《清华法学》2016年第6期。学界与实务界普遍认为，从举证义务和举证能力上来看，将证明所申请政府信息真实存在的义务加诸申请人是不合理的，但笼统按“被告负举证责任”原则处理又过于简单化，因此围绕“政府信息不存在”的举证责任和证明标准难以形成统一意见。2018年最高人民法院公布的101号指导性案例明确了此类案件中以政府信息检索义务为主要审查方向。2019年修订、现行适用的《条例》仍保留了关于“政府信息不存在”的表述，但是在信息公开实践中，行政机关已使用“本机关不掌握政府信息”这一表述替代“政府信息不存在”作为政府信息无法公开的理由。司法审判也从关注政府信息不存在的举证责任转变为重点审查行政机关的信息检索义务。然而从司法审判实践来看，当前法院对政府信息检索义务的审查标准与做法仍有进一步细化的空间。

一、最高人民法院101号指导性案例明确的政府信息检索义务审查

在101号指导性案例“罗某昌诉重庆市彭水苗族土家族自治县地方海事处政府信息公开案”中，原告罗某昌是兴运2号船的船主，在乌江流域从事航运、采砂等业务。2014年11月17日，罗某昌因诉讼需要，向被告重庆市彭水苗族土家族自治县地方海事处申请公开兴运2号等船舶在2008年至2010年发生的安全事故的海事调查报告等所有事故材料。彭水县地方海事处作出（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》，告知原告申请公开的海事调查报告等所有事故材料经查该政府信息不存在。

此案一审法院认为，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第5条第5款规定：“被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。”但在本案中，罗某昌并未提供其申请公开的政府信息由彭水县地方海事处制作或保存的相关线索。罗某昌提供的《乌江彭水水电站断航碍航问题调查评估报告》中第33页彭水水上交通事故汇总表，只是一个统计表，并不能直接证明海事调查报告等所有事故材料存在以及由彭水县地方海事处制作或保存，罗某昌亦未提交其他证据证明其申请公开的海事调查报告等信息由彭水县地方海事处制作或保存，彭水县地方海事处对罗某昌的政府信息公开申请已经履行了法定告知义务。①参见罗某昌诉重庆市彭水苗族土家族自治县地方海事处政府信息公开案，重庆市第四中级人民法院（2015）渝四中法行终字第00050号行政判决书。

一审法院在行政机关主张所申请的政府信息不存在时，将审查的重点放在原告所提供的证据是否足以证明所申请信息真实存在上。这实际是将此案信息存在这一事实的证明责任分配给了申请人。基于行政机关与申请人之间的信息不对称关系，要申请人证明政府信息的存在，必须要有行政机关的配合，否则将是一项“不可能完成的任务”。②参见章剑生：《知情权及其保障——以〈政府信息公开条例〉为例》，载《中国法学》2008年第4期。反过来，要求行政机关证明某一信息不存在，同样是一项难题。无论哪一方承担举证责任，仅就证明的内容本身而言，“某一信息不存在”证明起来都是非常困难的。对此，有学者主张，应将“信息是否存在”转换为“被申请政府机关是否负有本案信息制作、获取和保存的义务”。③参见林鸿潮、许莲丽：《论政府信息公开诉讼中的证明责任》，载《证据科学》2009年第1期。另有观点则认为信息不存在诉讼证明困境的化解在于适度延伸和细化证明对象，将对“信息不存在”诉讼的证明细分为被申请机关对以下几个争点进行举证证明：第一，是否履行了告知义务；第二，是否履行了全面、合理的搜索义务；第三，是否履行了说明理由义务。④参见周勇：《“政府信息不存在”案件中证明困境的解决路径探析》，载《行政法学研究》2010年第3期。2009年《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》第6条第2款规定，“被告主张政府信息不存在的，应当提供经过合理查询的证据。”虽然在正式发布的司法解释中删除了这一具体规定，但其在学界与实务界仍存在很大影响。

罗某昌案的二审法院显然是依循了上述观点，将审查落脚点放在政府信息检索的义务上。二审判决指出，彭水县地方海事处告知罗某昌申请公开的该项政府信息不存在，仅有彭水县地方海事处的自述，没有提供印证证据证明其尽到了查询、翻阅和搜索的义务。最高人民法院将此案遴选为101号指导性案例，在裁判要点中进一步明确：“在政府信息公开案件中，被告以政府信息不存在为由答复原告的，人民法院应审查被告是否已经尽到充分合理的查找、检索义务。原告提交了该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索等初步证据后，若被告不能提供相反证据，并举证证明已尽到充分合理的查找、检索义务的，人民法院不予支持被告有关政府信息不存在的主张。”

“政府信息不存在”是一个否定性的事实描述，在比较宽泛的意义上也可以说它是一种否定性事实命题。之所以说是在比较宽泛意义上，是因为关于否定性事实是否存在，学界尚未形成统一认识。认为否定性事实存在者认为，否定性事实本质上是事物某种属性的缺失，缺失是可以被感知的，“感知到了个体事物的不在场、感知到了个体事物某种属性的缺失，也就感知到了否定性事实”。⑤张继成：《缺失、虚无与否定性事实》，载《社会科学论坛》2019年第3期。但“政府信息不存在”与一般的否定性事实命题，如“这个桌子不是木头的”还存在一些差异。因为想要证明桌子不是木头的，只需要证明桌子是其他与木头不同的材质——如金属、塑料等，制成的即可；而要证明“政府信息不存在”则显然要困难得多。案件事实既是一个本体论问题，也是一个认识论问题。“政府信息不存在”在本体论上难以证明，101号指导性案例便将审查重点落脚于行政机关的信息检索义务，从而将其从一个本体论问题转化为认识论问题。虽然最高人民法院指导性案例主要是为各级人民法院审判类似案例时提供参照，但101号指导性案例对行政机关的信息公开实践亦产生了重要影响。

二、政府信息检索的结果：从“政府信息不存在”到“不掌握相关政府信息”

（一）“政府信息不存在”的实践转化

现行《条例》第2条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。第36条第4款规定，“经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在”。在信息公开实践中，行政机关将“政府信息不存在”与“行政机关无法提供相关政府信息”等同论之，并继而细化为三种不同类型：第一，本机关不掌握相关政府信息；第二，没有现成信息需要另行制作；第三，补正后申请内容仍不明确。从统计数据可见，在当前的信息公开实践中，本机关不掌握相关政府信息仍是政府信息无法公开的高频理由。2019年，全国处理政府信息公开申请360611件，其中因本机关不掌握相关政府信息而无法公开的情形有94408件，占比达到26.18%。①此数据系根据全国30个省（区市）2019年政府信息公开工作年度报告统计得出。

（二）“本机关不掌握政府信息”与“无现成信息需要另行制作”的区分

现行《条例》第38条规定：“行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第37条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。”在此之前，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。……行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。”依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。

“政府信息不存在”是一种客观事实立场的表述，而“本机关不掌握相关政府信息”则是一种行政机关认识论立场的表述。“不掌握政府信息”意指行政机关履行了适当的检索义务之后，发现特定政府信息并不在本行政机关保存范围。换句话说，申请人所申请的政府信息可能实际上不存在，也可能虽客观上存在，但行政机关无法获知具体的保存机关。行政机关主张“不掌握相关政府信息”，意味着其既不“肯定”也不“否定”该信息的有无。①参见郑涛：《政府信息不存在诉讼之证明责任分配探析》，载《清华法学》2016年第6期。“无现成信息需要另行制作”则意指行政机关尚无可供公开的现成信息，仅保留与申请人所申请信息相关的全部或部分原始信息。从检索义务角度来说，行政机关履行信息检索的结果应区分“本机关不掌握政府信息”与“无现成信息需要另行制作”。“本机关不掌握相关政府信息”意味着检索没有获得信息；而“没有现成信息需要另行制作”则意味着检索已经有结果，只是尚达不到申请人的申请要求。从前述数据可以看出，“本机关不掌握相关政府信息”的情形无论是从绝对数量还是所占比重来看，都远远大于“没有现成信息需要另行制作”的情形。

在实践中，如果申请人申请的信息比较复杂，则“不掌握相关政府信息”与“无现成信息需要另行制作”可能同时存在于同一案件之中。例如，在黄某诉深圳市盐田区房屋租赁管理办公室政府信息公开案中，黄某要求公开的信息包括：1.盐田街道办辖区内租赁房屋（包括住宅、工商业用房、办公用房、仓库及其他用房）总数及分布情况；2.上述租赁房屋中，已登记备案和未登记备案数；3.被告所有工作人员及其亲属在盐田街道办辖区内的租赁房屋总数及分布情况；4.上述租赁房屋中已登记备案和未登记备案数；5.在盐田街道办辖区内租赁房屋中未登记备案的，是否有免予20%处罚或低于20%处罚的情况或有中饱私囊的行为；6.盐田街道办辖区内的租赁房屋中是否存在应当依法拆除的违法建筑；7.盐田街道办辖区内的租赁房屋中，对承租人或受转租人违反规定的，是否按规定没收其违法所得，并处以违法所得一倍以下罚款。②参见黄某诉深圳市盐田区房屋租赁管理办公室政府信息公开案，广东省深圳市盐田区人民法院（2014）深盐法行初字第17号行政裁定书。这七类信息中，尚且不考虑可能涉及工作人员及其亲属隐私问题，前四项信息需要行政机关专门进行统计、分析、汇总才能获得。此案发生时间较早，当时法院未明确提出政府信息检索义务的审查，以今天的要求来看，行政机关在履行检索义务之后，应该可以区分哪些信息属于“不掌握”，哪些信息属于“无现成信息需要另行制作”，如经过检索发现有部分成熟信息可以公开，那么行政机关也应对这部分信息予以公开。

在一些案件中，行政机关为了保障申请人的知情权，会向申请人公开包括申请人所申请信息在内的更大范围信息。例如，在陆某霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开案中，陆某霞向南通市发展改革委申请公开“长平路西延绿化工程的立项批文”，南通市发展改革委提供了通发改投资〔2010〕67号《市发改委关于长平路西延工程的批复》，其中包括长平路西延工程的道路、桥涵、管线、绿化及附属设施等建设内容，包含了原告陆某霞申请公开的内容。①参见陆某霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开案，江苏省南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00021号行政裁定书；陆某霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开案，江苏省南通市中级人民法院（2015）通中行终字第00131号行政裁定书。鉴于行政机关所公开的信息已经涵盖了申请人所申请信息，而且行政机关没有针对申请人的具体信息加工义务，这种情况下法院审查认为南通市发展改革委已经履行了适当的检索和答复义务。

（三）“无现成信息需要另行制作”与豁免公开的“过程性信息”的区分

现行《条例》第16条第2款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”这一条所规定的是过程性信息豁免制度。学界对过程性信息如何界定尚未达成共识。但可以肯定的是，过程性信息是否公开，不仅取决于相关信息的外在形式，更重要的是要看这一信息是否已经稳定、成熟，如果公开是否可能造成不良后果。

在铁某诉上海市黄浦区发展改革委政府信息公开案中，铁某请求上海市黄浦区发展改革委公开《关于报审〈黄浦区世博配套路网一南车站路一瞿溪路一普育东路一跨龙路一陆家浜路道路改建工程可行性研究〉的函》（黄建发〔2007〕91号）。黄浦区发展改革委审查后，于2011年9月16日以书面形式公开了编号为黄发改投〔2007〕60号的《黄浦区发展和改革委员会关于上报〈黄浦区世博配套路网一南车站路一瞿溪路一普育东路一跨龙路一陆家浜路道路改建工程可行性研究〉的请示》。从形式上来看，91号函与60号请示皆具有过程性质，但是由于这一方案已经经过审批并予以实施，这些过程性信息便具有了稳定性质，而且60号“请示”文件全文转发了91号函，二者文件编号和名称不同，但内容相同，所以黄浦区发展改革委实际上提供了申请人所要求公开的政府信息。②参见铁某诉上海市黄浦区发展改革委政府信息公开案，上海市第二中级人民法院（2012）沪二中行终字第124号行政判决书。

过程性信息并非一律不予公开，也可以说，一项信息是否属于过程性信息并不是一成不变的。当曾经的过程性信息发展成熟，成为稳定的结果性信息，那么其便不应再归属于豁免公开的过程性信息范围。姚某金、刘某水诉永泰县国土资源局政府信息公开案中，申请人申请公开二申请人房屋所在地块的拟建设项目的“一书四方案”，即建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收方案、供地方案。永泰县国土资源局答复“一书四方案”不属于公开的范畴。一审法院认为，该“一书四方案”系被告在向上级有关部门报批过程中的材料，不属于信息公开的范围。二审法院认为，永泰县国土资源局系“一书四方案”制作机关，本案福建省人民政府作出征地批复后，有关“一书四方案”已经过批准并予以实施，不再属于过程性信息及内部材料，被上诉人不予公开没有法律依据。①参见姚某金、刘某水诉永泰县国土资源局政府信息公开案，福建省福州市中级人民法院（2014）榕行终字第83号行政判决书。

从检索义务的角度来看，“过程性信息”与“无现成信息需要另行制作”应予以区分，行政机关应将这一检索区分的结果告知申请人。“无现成信息需要另行制作”作为信息不公开的法定理由，重点在于强调行政机关不承担对所申请信息的制作义务。而过程性信息豁免公开，重点在于强调信息的不成熟性，随时处于变动之中。简单来说，一项政府信息被认为属于过程性信息，这意味着这一信息本身已经存在，但由于其尚未稳定成熟，因而公开可能造成不利影响。而“无现成信息需要另行制作”则意味着申请人所申请的信息本身尚未形成，因而无法公开。

三、政府信息检索义务的司法审查标准

最高人民法院101号指导性案例虽明确了“政府信息不存在”类案件的司法审查重点在于行政机关的信息检索义务，但是司法实践还需要更为细致的审查标准。此类案件的审判过程中，法院多采纳行政机关提交的关于检索范围、检索关键词，协查单位书面反馈意见等作为证据来认定行政机关是否履行了适当的信息检索义务。为保证此类案件审查标准与做法趋于统一，在对这些基础证据材料进行审查的基础上，对政府信息检索义务的审查应当关注以下标准：

首先，行政机关的政府信息检索不因其作为内部工作流程而免于审查。在信息公开实践中，申请人申请公开特定信息之后，行政机关要对这一信息进行检索，根据申请内容不同，检索程序和操作步骤可能有所不同，这些皆属于行政机关内部工作流程。然而，一旦纠纷诉至法院，行政机关的信息检索工作便需要接受司法审查，此时并不能因其作为行政机关内部工作流程而免于审查。

在李某城诉济南市市中区人民政府信息公开案中，李某城申请公开的是“市中区人民政府白马山街道办事处于2017年6月22日强制拆除李某城位于槐荫区铁配路86号房屋的面积、房屋结构等信息台账”。法院认为，涉案建筑的相关信息属于市中区政府履行相关行政职责过程中应当制作或者获取的，且李金城提交了新闻报道的政府同类型信息台账的相关线索，可以认定市中区政府为该政府信息公开主体。市中区政府提出行政机关对信息的检索、查询的具体流程是内部管理制度规定不对外公开的辩解未获得法院支持。①参见李某城诉济南市市中区人民政府信息公开案，济南铁路运输中级法院（2020）鲁71行终41号行政判决书。当行政机关主张不掌握申请人所申请的政府信息时，负有向申请人说明其对信息的检索查询流程的义务，如果案件诉至法院，还有义务提交相关证据以证明其检索义务的履行情况。

其次，政府信息检索既是程序义务，也是实体义务。一旦申请人提交了适格的信息公开申请，便设定了行政机关信息检索的义务。作为检索前提，申请人对所申请信息的描述应清晰明确，但对申请人对信息描述的准确性并不能设定过高标准。“申请人应对所申请的政府信息进行内容描述，以使得行政机关能够确定其所要申请的政府信息。申请人应当说明信息的性质、大致的内容等要素，以便受理申请的行政机关查找。同时由于申请人习惯用语与法律专业术语之间存在差异，只要申请中对内容描述和特征描述能够被理解和识别，不会发生歧义即可。”②参见孙某诉泗洪县梅花镇人民政府信息公开案，江苏省宿迁市中级人民法院（2020）苏13行终17号行政判决书。行政机关在履行其检索义务时，有必要根据其对相关问题的专业熟悉程度对检索程序和方法进行必要调整。如果行政机关以相对人描述不准确为借口，或者明明具有专业知识仍机械检索，极易引发相对人的对立情绪。

在黄某萍、舒某兰诉长沙市自然资源和规划局一案中，黄某萍、舒某兰申请公开“岳麓区滨江新城第三期项目建设用地国有土地使用权收回补偿决定书”的信息，并提交了其所申请公开信息由市资规局制作或保存的初步证据。因长沙市岳麓区滨江新城基础设施及环境整治工程第三期项目建设需要，长沙市人民政府于2008年12月5日作出长政发〔2008〕50号《关于收回滨江新城基础设施及环境整治工程第三期项目建设范围内国有土地使用权的决定》，决定收回湖南商学院等地199.263391公顷的国有土地使用权。上述决定中载明“市国土资源局应在收回用地范围内依法公告，并通知原土地使用权人，对原土地使用权人依法予以补偿，办理有关手续。”在这种情形下，市资规局以“岳麓区滨江新城第三期项目建设用地国有土地使用权收回补偿决定书”全句作为关键词进行了检索，继而告知申请人其申请公开的信息经检索不存在。③参见黄某萍、舒某兰诉长沙市自然资源和规划局政府信息公开案，长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初258号行政判决书。通常情况下，在全句检索无果的情况下，资规局应当使用更为简短的关键词再次进行检索，资规局在此案中的做法明显具有简单化处理的倾向，显然没有尽到充分合理的检索和查找义务。

在张某诉上海市规划和国土资源管理局政府信息公开案中，2013年2月19日，原告张某向被告上海市规划和国土资源管理局提出申请，公开“上海市规划和国土资源管理局制作或者获取的上海市卢湾区116号地块（现黄浦区116地块）的项目土地出让金缴款凭证”。法院认为，原告对申请内容的表述能够清晰指向其申请获取的政府信息，系被告收取本市116号地块受让人缴纳的土地使用权出让金后，开具给土地使用权受让人的凭证。因此，原告申请公开的相关“缴款凭证”，应泛指被告收取土地使用权受让人缴纳本市116地块国有土地使用权出让金后形成的书面凭证。在日常生活中，这种证明缴纳款项凭证的名称或为“缴款凭证”，或为“收据”、“发票”等，并不局限于“缴款凭证”的表述。原告作为普通公民，认为其无法知晓相关“缴费凭证”的规范名称，仅以此“缴款凭证”描述其申请获取的政府信息内容的主张具有合理性。①参见张某诉上海市规划和国土资源管理局政府信息公开案，上海市黄浦区人民法院（2013）黄浦行初字第132号行政判决书。此时行政机关以“缴费凭证”为关键词进行检索，继而因未查找到其保存有名为“缴款凭证”的原告申请获取的政府信息，遂认定并告知原告申请获取的政府信息不存在，显然没有尽到适当的检索义务。

再次，行政机关的信息检索义务因案情不同而有轻重差异。在申请人已经提交初步证据证明相关政府信息存在的情况下，行政机关在进行检索时应更为细致和认真，初次检索无果时，通常应采用更换关键词或扩大检索范围等方式再次检索。

张某诉天津市宁河区芦台镇人民政府信息公开案中，张某申请公开：天津市宁河区芦台镇小尹村一区两处宅基地的使用权权属信息；此两处宅基地的相关申领审核材料、建设用地批准书、土地登记信息；此两处宅基地上自建住宅的相关申请、批准材料、房屋登记信息等。芦台镇政府经检索后告知上述信息不存在。法院审理查明，小尹村村民已于2018年采取以宅基地换房取得回迁住房。《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》第33条规定：“乡镇人民政府在接到村民委员会提出参加建设示范小城镇建设申请后，应当对村人口、宅基地、房屋及附属等基本情况进行调查统计。调查统计情况由户主、村民委员会签字确认。”因以宅基地换房涉及村民、村集体、政府各方重大利益，各项工作应是非常严谨的，调查统计材料应是存在的。此时，被告应在本机关及所设机构全面检索。②参见张某诉天津市宁河区芦台镇人民政府信息公开案，天津市第三中级人民法院（2020）津03行终108号行政判决书。这种情况下行政机关如果仅进行了简单的检索，则不能被认为已经尽到了合理的检索义务。

对于根据日常生活经验可以判断行政机关掌握相关信息可能性小的情况下，行政机关并不能豁免其检索义务，但法院不宜采用过于严格的审查标准。例如，在张某录诉潍坊市人民政府信息公开案中，张某录申请公开1949年国家征用飞机场内樊家庄村村民房屋安置方针政策、安置实施方案、具体实施安置记录的名细表册等信息。这些事项距今年代久远，而且当时的信息保存制度不健全，潍坊市人民政府在进行检索无果的情况下，向档案机构、机场修建所涉区政府办公室发函要求协助查询，最终仍未查知相关信息，法院认为行政机关已最大限度地履行了信息查询、检索职责。①参见张某录诉潍坊市人民政府信息公开案，山东省高级人民法院（2020）鲁行终587号行政判决书。在刘某琼诉四川省宜宾市政府信息公开案中，刘某琼申请公开四川省宜宾市翠屏区南广镇顺江街与顺江街84号房屋同期建设的公有住房所占土地范围及该范围内所有公有住房的编号，公开1958年四川省宜宾市翠屏区南广镇人民政府占用罗某珍（刘某琼奶奶）220平方米祖产用于修建民办小学，后于1965年因宜珙铁路修建拆除该祖产时的拆迁登记、使用情况。翠屏区政府办公室在收到政府信息公开申请后，安排南广镇政府进行查询，经检索发现，宜宾市翠屏区南广镇顺江街与顺江街84号房屋同期建设公有住房所占土地范围及范围内所有公有住房编号信息部分存在，并将《乡镇代管公房接交清单》以书面形式向申请人公开，申请人所申请的其他信息不存在。②参见刘某琼诉四川省宜宾市人民政府信息公开案，最高人民法院（2019）最高法行申1219号行政裁定书。

行政机关的政府信息检索义务轻重与案件事实有着密切联系，当有充分证据表明政府应当掌握相关政府信息时，行政机关应当承担更重的检索义务，相应地，法院的审查标准也应更为严格，反之亦然。

最后，政府信息检索义务的司法审查应辅之以对理由说明的审查进行。从行政机关的角度来说，在其应当掌握而没有掌握特定政府信息等特殊情形下，则行政机关即便履行了检索义务，仍需提供有说服力的理由。从而，对于政府信息检索义务不能正常履行的案件，法院不能单纯审查其检索情况，还需结合其所提出的理由等事项进行整体性审查。

在李某诉长沙市发展和改革委员会政府信息公开一案中，法院认为，根据李某提交的长住建发〔2018〕48号《长沙市新建商品住宅全装修建设实施细则》等文件的规定，长沙市发展改革委一般应保存涉案信息，同时，对李某主张的长沙市发展改革委对类似情况不久前还公开过相关信息的问题，长沙市发展改革委并不持异议。③参见李某诉长沙市发展和改革委员会政府信息公开案，湖南省长沙市中级人民法院（2020）湘01行终255号行政裁定书。在行政机关未能说明其他理由的情况下，主张未能查询到李某申请公开的信息，并不能表明其已经尽到合理的检索义务。这种观点在司法实践中得到普遍的认可，一位法官在裁判文书中写道：“……即便依照法律规定或者相关证据可以合理推定相关政府信息存在，但如果确因不可抗力、意外事件等特殊原因，导致本应存在的政府信息的载体消灭或者损毁，致使相关政府信息客观上无法提供的，人民法院不能根据推定而判决行政机关予以提供。但需要指出的是，此种情况下，行政机关应当在政府信息公开答复中告知申请人相关政府信息不存在的具体理由。”①参见姜某峰诉大连市金普新区城乡建设局政府信息公开案，辽宁省大连市中级人民法院辽（2020）02行终197号行政判决书。

在杨某柱诉工业和信息化部一案中，杨某柱申请公开：工信部2011-2018年每年、2019年1-6月公布的稀土合法生产企业名单以及工信部发给中国稀土控股有限公司的生产许可证等信息。工业和信息化部检索后告知政府信息不存在，并说明相关理由：虽然根据《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》的规定，要“向社会公布合法采矿企业名单”，同时明确工信部总负责。但工信部实质上未开展这项工作，故未制作相关信息。此案法院认为工信部已经履行了检索和告知义务。②参见杨某柱诉工业和信息化部政府信息公开案，北京市高级人民法院（2020）京行终1932号行政判决书。在赵某强等5人要求巴南区政府公开“重庆市绕城高速公路西南段（巴南段）地上附属设施及工程变更征地以及附着物和青苗补偿标准的批复”的政府信息一案中，巴南区政府所举示的检索截图能够证明其尽到了必要的检索义务，申请人所申请的政府信息客观不存在。但是，根据正常程序，农村集体土地征收应该先批复才能变更为国有土地，应当先办征地批准手续，再实施土地征收。此案中申请人已经提供了《重庆市巴南区人民政府关于重庆绕城高速公路西南段（巴南段）附属设施及工程变更建设项目征地补偿安置情况的说明》（巴南府函〔2009〕80号），说明征地行为已经存在，那么为何相关批复不存在？此案庭审中，巴南区政府明确表示案涉征地项目系先用地后批复，土地行政主管部门未拟定征地补偿安置方案并报巴南区政府审批，即赵某强等5人所申请的案涉政府信息客观上并不存在。③参见赵某强等诉重庆市巴南区人民政府信息公开案，最高人民法院（2019）最高法行申13247号行政裁定书。这两个案件中行政机关提供的理由并不合法，但其客观上造成申请人所申请的政府信息实际上不存在，此时法院便不宜认为行政机关没有履行恰当的检索义务，更无法要求行政机关公开相关信息。

在政府信息检索义务无法正常履行的案件中，法院应结合案件的其他事实情况对检索义务进行整体性审查。即便行政机关认为自己不掌握相关信息的理由不证自明，这并不能免除其向当事人以及法院说明这一情形出现的事实根据。如在王某花诉成都市高新公园城市建设局信息公开案中，王某花申请公开的内容为“征收申请人房屋位于成都市双流县××土地的征地批文、征地公告、征地补偿安置方案、征地补偿安置方案的批复、征地补偿安置方案批复的公告”，高新公园城市建设局指出，在2010年区划调整前双流区（原双流县）已对华阳镇××实施拆迁，因此该局未制作过申请人所申请的政府信息。①参见王某花诉成都市高新公园城市建设局政府信息公开案，四川省成都市中级人民法院（2020）川01行终41号行政判决书。有法官认为，“对一个确实不存在的政府信息，上诉人（即行政机关）不存在是否应当尽到查询义务问题。”②参见明某、林某诉重庆市巴南区人民政府李家沱街道办事处政府信息公开案，重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行终4号行政判决书。然而，即便法院认定政府信息不存在的理由非常充分，也仍需对这一理由的事实前提进行审查确证，并在裁判文书中予以说明。

结 语

在围绕政府信息公开产生的纠纷中，主要矛盾集中于申请政府信息公开类案件。“政府信息不存在，虽然是法定的拒绝公开的理由，但同时也是行政机关实践中乐于使用的借口。”③参见姜某峰诉大连市金普新区城乡建设局政府信息公开案，辽宁省大连市中级人民法院（2020）辽02行终197号行政判决书。从行政诉讼实践来看，要对“政府信息不存在”这样一个事实命题进行审查困难重重。最高人民法院101号指导性案例明确了在政府信息不存在的案件中，法院应重点审查信息公开案件中行政机关的信息检索义务。这便将“政府信息不存在”这样一个本体论命题转化为“本行政机关不掌握相关政府信息”的认识论命题。对行政机关来说，政府信息检索义务兼有程序与实体双重性质。司法对政府信息检索义务的审查标准应具有动态和整体性的，根据案情不同，证明对象可实现动态转换，其不仅应包括对集中体现信息检索流程的证据与事实的审查认定，还需要结合对其相关前提性事实与理由进行审查，如此才能对政府信息检索义务的履行情况进行更为合理的评价，从而实质性推进政府信息公开制度的良性发展。