日本新宿区垃圾分类的全过程管理及启示

林小珠，潘 登

(华南师范大学 经济与管理学院，广东 广州 511300)

1 引言

当今世界各国垃圾分类的进程不一，日本垃圾分类的发展堪称典范。20世纪60年代日本爆发了大规模反公害运动，并且接连爆发了经济危机和生态能源危机，政府意识到必须大力推进环保事业，向节能减排、降低能耗的方向迈进。日本的生活垃圾处理经历了末端处理、前端分类和循环利用的发展过程，逐渐形成成熟的垃圾分类体系以及配套的法律体系，建立起资源循环型社会[1]。本文选取东京23区中的新宿区为具体案例，通过分析新宿区的垃圾分类基本状况，总结可供参考的垃圾分类管理经验。

2 垃圾区域管理体系

新宿区的垃圾处理依托于东京23区的清扫事业联动机制。为了提高垃圾处理效率，2000年东京都将居民周边服务的清扫事业移交给23区共同管理，基于日本地方自治法和23区的共同意愿，东京23区清扫事务所(东京23区清扫一部事务组合)正式成立，负责垃圾转运和焚烧等业务，垃圾前端收集和搬运则由各区负责实施，最终填埋环节由负责管理垃圾填埋场的东京都负责。具体的管理关系如图1所示。

图1 新宿区垃圾处理关系

成立区域垃圾分类管理机构可提高垃圾分类体系运转效率。东京23区垃圾产生量已从1989年峰值的490万t减少到2018年的276万t，垃圾最终填埋处理量降低87%，仅为垃圾量的1%，同时资源回收率常年保持在20%左右，2018年东京23区人均每天排放的垃圾量为791 g[2]。

新宿区内不具备垃圾中间处理设施，收集的可燃垃圾需要运至23区指定的废物处理场进行中间处理，最后由东京都负责填埋业务，因此，新宿区垃圾业务主要集中于前端的分类收集和中端的转运。新宿区垃圾分类体系健康运转的关键，在于前端收集、运输中转与后端处理各环节责任明确，相互协调和配合。

3 垃圾处理流程

3.1 分类

新宿区垃圾分类要求严格，《新宿区循环再利用及一般废物处理条例》中明确规定了居民垃圾减量的义务和妥善处理垃圾的责任。由于垃圾产生的时空、原因以及成分的不同，新宿区主要将垃圾种类分为生活垃圾、可回收小型电子设备和业务垃圾，具体见表1。

新宿区垃圾分类责任清晰，处罚严厉。在道路上非法倾倒超大件垃圾和家用电器不仅会损害人们的生活环境，阻碍行人和汽车通行，还涉及到耗费税收进行处置，所以在室外随意丢弃垃圾的行为被视为犯罪。在责任方面，居民在公园、道路或空地发现大型垃圾时需要及时联系相应的负责机构，若发现违法丢弃者则可直接报警。空地周围必须设置围栏，以防止在空地上随意丢弃废弃物，该空地上丢弃废弃物必须由土地拥有者或管理者自己负责处理[3]。在处罚方面，除了违法丢弃者会根据丢弃的垃圾量和种类受到5年以下徒刑和1千万日元以下的罚款外，以违法丢弃为目的收集或运输废弃物的人也会被处以3年以下徒刑或300万日元以下罚款，两种处罚均包括未遂的情况[4]。通过行政人员和警察的监管与居民们自发配合，可以很大程度地防止违法丢弃发生并起到警示作用[5]。

表1 新宿区垃圾分类方法

3.2 收集

新宿区主要的垃圾分类管理机构为新宿清扫事务所、新宿东清扫中心以及歌舞伎町清扫中心，3个机构分别管辖不同区域(图2)，主要行使垃圾分类的前端收集和运输职能，按照垃圾的种类分别规定收集的日期和区域，根据垃圾量的季节性变动和地区的实际情况制定作业计划，有效地开展作业。另外，新宿区不收取垃圾处理手续费(单日丢弃垃圾量超过10 kg除外)，大件垃圾和企业实行垃圾计量收费。

图2 新宿区垃圾分类管理机构分布

3.3 搬运

为提高搬运效率，按照垃圾的种类分别规定搬运方法。可燃烧垃圾用收集车直接运入垃圾焚烧厂处理厂，垃圾与车辆在称重机上一起称重，垃圾的重量用于确定垃圾量以及收取垃圾处理费。由于新宿区没有垃圾焚化厂。所以主要将可燃垃圾运送至丰岛县焚化厂、品川县焚化厂和港区焚化厂；不可燃垃圾有两种转运方式，一种是使用集装车经过陆上中转站运至京滨岛不可燃垃圾处理中心，另一种是集装车运至船舶中转站后，再使用船舶转运至中防不可燃垃圾处理中心，通过中转可以有效提高运输效率、缓和交通堵塞以及减弱汽车尾气造成的大气污染。大件垃圾经过小型收集车运送至中转站初步破碎，再装载到大型车辆运输至大件垃圾破碎处理厂。

3.4 处理

3.4.1 资源回收

新宿区的废纸、瓶、罐、塑料容器和包装物等可回收垃圾由负责各个街道的清扫事务所或清扫中心使用收集车运送至循环再利用中心和民间再循环企业实现再资源化或再商品化。

3.4.2 可燃垃圾的处理

垃圾焚烧处理厂通过程序化的垃圾焚烧过程，在控制及减少有害物质排放的同时能防止细菌、害虫和异味产生，降低环境负荷。焚烧可将垃圾体积减至原来的1/20左右，处理后的大部分焚烧灰被运至填埋厂填埋，约18%的焚烧灰可作为建筑材料再利用，其中一部分焚烧灰被直接运至到民间水泥工厂，用作其中普通水泥原料粘土的代替原料；另一部分焚烧灰在1200 ℃以上的高温熔融后极速冷却，在形成熔渣的同时分离出可回收的金属，体积约减至原来的垃圾状态的1/40，由于形成灰中的二噁英类化学物质被分解，熔渣可以作为土木材料安全有效的使用。焚烧不仅能够极大地缩减垃圾体积，而且焚烧产生的热能经过特殊处理可以转化为电能利用起来。

3.4.3 不可燃垃圾和大件垃圾的处理

不可燃烧垃圾在两处不可燃烧垃圾处理中心进行处理，处理过程主要分为破碎和挑选。为了提高不可燃烧垃圾的填埋效率，需要将其细化、破碎以减小体积，此外，不可燃烧垃圾中含有铁和铝等资源物质，需要对此进行挑选回收。如图3所示。

图3 不可燃烧垃圾处理流程

各区内的大件垃圾中转站将大件垃圾初步破碎筛选，不可燃的部分被运至两个不可燃垃圾处理中心，剩余部分运入大型垃圾破碎处理设施进一步破碎与分拣，大件垃圾残余物中仅3%能够直接填埋，约占84%的可燃垃圾需要转运至垃圾焚烧处理厂，12%为可回收的金属，剩余少量不可燃垃圾则运入中防不可燃垃圾处理中心，流程如图4所示。

图4 大件垃圾处理流程

3.4 填埋

包括新宿区在内的东京23区所产生的普通废弃物经过最终处理后，产生的残渣需进行运输到中央防洪堤坝外侧填埋处理场和新海面处理场进行集中填埋，填埋业务由东京都统一负责。

可燃烧垃圾和破碎后可以焚烧的大件垃圾进行焚烧后的部分灰作为水泥原料或熔融后成为熔渣作为资源循环使用，除此以外的焚烧灰和处理后的飞灰进行填埋处理；不可燃烧垃圾破碎后，铁和铝作为资源回收，残渣进行填埋处理；大件垃圾破碎后，铁作为资源回收，不适合焚烧的残渣进行填埋处理。除废弃物以外，海底或河底挖出的疏浚土和建设时产生的土等(沙土类)也进行填埋，但管理方法有所区别，与废弃物分别填埋。

4 新宿区垃圾量演变与费用

4.1 垃圾与回收再利用量演变

新宿区垃圾分类处理效果显著。2007年度(截至2008年1月1日)新宿区总人口为310856人，垃圾产生总量为89761 t，人均每天垃圾产生量为792 g，资源总回收量为20702 t。随后年份新宿区垃圾量不断减少，到2018年度(截至2019年1月1日)，新宿区总人口为346162人，垃圾产生总量为70693 t，人均每天垃圾产生量为560 g，资源总回收量19464 t[6]。具体的垃圾产生量和回收再利用量如图5。

图5 新宿区垃圾回收量变化

4.2 垃圾处理费用分析

集体回收方式有助于节省垃圾处理费用。如图5所示，自2007年以来新宿区垃圾产生量连年下降，资源回收量保持平稳，以居民合作形式回收资源的集体数量逐年上升，资源回收成本也得到降低，费用为13日元/kg，主要节省了运输环节的经费支出。而垃圾从收集、运输到处理全过程的大约花费为69日元/kg，不同资源的处理费用(成本减去出售收入)如表2所示。

表2 资源回收费用

2017年新宿区垃圾处理总经费为69.48亿日元，由于东京23区的垃圾中后端处理由东京23区清扫事业事务所统一负责，垃圾处理全过程的具体费用也由该所财务负责统计[6]。垃圾处理成本可以根据处理过程分为垃圾收集与运输费用和垃圾处理与处置费用两部分，经东京23区清扫事务所统计，2017年东京 23 区垃圾处理总经费为 1280 亿日元，其中收集与运输使用了52.34%经费，垃圾处理与处置使用47.66%经费。各环节处理费用见图6。

其中垃圾收集与运输费用高昂。2017年垃圾全过程处理单位费用为 59073日元/t，进入垃圾收集与运输过程的垃圾量为177.8 t，单位费用为 37687日元/t，占到总成本的 63.8%；进入处理与处置过程的垃圾量为285.4 t，单位费用为 21386日元/t，包括人工费、物料费、折旧费(工厂设备)和应偿还利息加总后再扣除收入。此处与垃圾收集与运输经费占比出现不同的原因是有部分垃圾不需清扫部门收集和搬运或者经过管道运输，降低了这部分的经费支出，比如 2017年有 98.3万t的垃圾未经清扫部门收集和搬运，由管道运输的垃圾有4125 t[7]。

5 启示

5.1 社会主体协同参与和3R的实践

3R即Reduce、Recycle、Reuse。作为垃圾分类的三大主体，区民、企事业单位、区政府机构各司其职，互相配合，形成三级联动。区民在生活中充分使用物品，发挥垃圾减量的作用，同时协助集体回收和行政回收；企事业单位生产销售能够再利用的产品，推进已使用产品的自主回收和再资源化、再生商品化，并且将生产中产生的废弃物基于废弃物自我处理的责任进行合理处理；区政府普及垃圾减量和再利用的环保理念，为企业和居民再利用的顺利开展提供资源和指导，管控垃圾终端填埋，保证废弃物的正确且有效的处理。三者行为互相促进，分工合理，不相冲突，合力推进新宿区的垃圾分类回收事业的发展。

图6 东京23区垃圾处理各环节成本(单位：千日元)

5.2 严格的垃圾分类方法和垃圾付费制度

新宿区所实行的垃圾分类方法首先将生活垃圾、企业垃圾、和小型电子设备区分，生活垃圾和企业垃圾中可回收的垃圾由清扫事务所和各清扫中心负责，小型电子设备则以回收站(箱)的形式回收，而生活、业务中产生的家电、电脑、汽车等不可回收的废弃物则按照对应法规交由厂家处理。在分类项目最多的生活垃圾中，资源、可燃垃圾、不可燃垃圾都具有配套的运输方法和处理过程。前端资源、可燃垃圾和不可燃垃圾等必须要求居民进行更加严格的分类和预处理，考虑到时间和精力等成本与非法倾倒垃圾的严厉处罚，居民可能会产生负面心理，正向的激励与宣传也是必要的。

严格分类给后端处理带来方便的同时，也造成了垃圾收集和运输的费用偏高，超过了后端垃圾处理处置的费用。高额的垃圾运输和处理费用容易给政府带来过大的财政压力，因此这一部分支出须由政府、居民、企业、集体等主体共同分担，与之配套的是垃圾收费制度不仅需要足够具体，做到计量收费，也要具备一定的灵活性以适用于不同的处理情况。新宿区的垃圾收费主要形式为购买相应的超额排放处理券、大型垃圾处理券或者向处理中心或民营企业预约垃圾处理服务，使用这些处理券必须写上垃圾信息，否则清洁人员不会收取，企业日常的垃圾排放也需要购买对应的业务垃圾处理券或者联系民间处理企业付费处理。

5.3 法规有效约束与宣传带动

日本的循环经济法律体系是以环境基本法为基础，在循环型社会推进基本法为法律基本框架之下，通过废弃物处理法规定废弃物的妥善处理方法和标准，通过资源有效利用促进法实现3R(减少、再利用、循环利用)的推进。在此框架之下，根据个别物品的特性又有容器包装再循环法、家电再循环法、食品再循环法、建设再循环法、汽车再循环法和小型家电再循环法等单行法，将循环经济落到实处[8]。基于循环型社会法律体系，新宿区结合地区实际情况制定了《新宿区循环再利用及一般废物处理条例》等多项具体法规，明确规定了具体行为规范以及相应的执行主体，可操作性强，并且定期收集相关问题进行法规的完善，形成法规条例对实际情况的动态适应过程。我国尚处于垃圾分类法律体系的完善阶段，在现行的法律框架之下，地方政府需要及时跟进垃圾分类的情况变化，调整相应的制度做法与奖惩规定，此外，在制度与实践的动态适应中也可能探索出更优的做法。

除了法律的硬性约束外，多样化的宣传手段能有效推动居民垃圾分类意识的提高。包括新宿区在内的东京23区采取了许多宣传与学习参观活动，在东京23区清扫一部事务所的筹备下，居民(包括外国人)或组织可预约参加垃圾焚烧场的参观学习活动和巡回讲解活动；在2020年东京奥运会的奖牌筹备中，新宿区采取了小型电子设备的集中收集以为奖牌提供原料的活动，并且回收量提前达到预期；还有其他一些民间公益组织举报的公益手工义卖等活动，居民参与积极性较高。

5.4 垃圾回收形式的创新

集体回收是新宿区居民垃圾回收的一项新做法。与20世纪70～80年代日本集体回收垃圾不同，目前新宿区的集体回收是对新宿区垃圾前端运输收集的有效补充，区民以10户家庭以上为单位登记成为集体或加入已有集体，集体回收自定回收垃圾的地点、时间，垃圾统一移交给垃圾回收从业人员，在保证垃圾正确分类的同时，很大程度上提高了前端居民垃圾处理的灵活性和便捷性，并且减轻了垃圾收集运输环节的高昂成本。随着新宿区政府对集体回收举措的大力提倡，在新宿清扫事务所登记的集体呈逐步上升趋势，将来可能发展成政府清扫部门收集运输和集体收集移交齐头并进的垃圾中前端搬运局面。