充分竞争领域国企改革思路及建议

宋超 徐其成 张高扬

诺贝尔经济学奖得主、美国著名经济学家弗里德曼提出过一个“花钱矩阵”理论，将花钱办事分为四种情况：第一种是花自己的钱办自己的事，既讲节约，又讲效果；第二种是花自己的钱办别人的事，只讲节约，不讲效果；第三种是花别人的钱办自己的事，只讲效果，不讲节约；第四种是花别人的钱办别人的事，既不讲效果，又不讲节约。

将“花钱矩阵”模式应用到不同所有制企业的经营发展中，不一定完全准确，但很有借鉴意义。民营企业属于典型的第一种情况，而国有企业特别是国有独资企业，虽然有一系列的国资监管制度作为保障，多数国企负责人也都很认真负责，但从经济学而言，在节约和效果上往往有待提升。

国企改革的重要方向之一，就是要在国有企业引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，完善国有资产监管体制，建立现代企业制度，使国企经营活动如“花自己的钱办自己的事”那样既讲节约又讲效果，努力实现国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。中共中央、国务院2015 年出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》明确指出，主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他资本实现股权多元化；要推进国有企业混合所有制改革，即推动国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合，将不同所有制形式结合在一起形成混合所有制经济。

充分竞争领域国企深化改革的必要性

目前，多数国有企业属于国有独资或国有股一家独大，缺乏有效的制衡和约束机制，企业运行效率不高。特别是充分竞争领域的商业类国有企业，迫切需要通过进一步深化改革，增强企业活力和内生动力，使其能够与日趋激烈的市场竞争相适应。

现代企业制度有待完善。多数国有企业中，单一国有产权、“一股独大”等问题较为突出，企业治理结构存在许多不足之处，难以形成市场化经营机制。特别是未改建国有资本投资运营公司的国有企业中，各治理主体之间权责不清、约束不够、缺乏制衡等问题较为突出。同时，国有企业法人财产权和经营自主权尚未完全落实到位，难以真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。

负责人激励机制和“三项制度”改革不到位。国有企业内部人事、劳动、分配制度改革进展缓慢，市场化选人用人和激励约束机制还没有真正形成，员工能进不能出、收入能高不能低、管理人员能上不能下现象依然存在。特别是在构建经营者与企业利益共同体上存在差距，与民企高管的收入差距较大，跳槽到民企后收入往往成倍增长，充分竞争领域国企人才流失现象尤为严重。

沉重的债务负担。国务院国资委出台的《中央企业资产负债率分类管控工作方案》，明确国有企业集团合并报表资产负债率的预警线为65%，重点监管线为70%。实际上，多数国有企业资产负债率接近或超过预警线。据财政部统计，2019 年10 月末，全国国有企业资产负债率64.3%，中央企业67.4%，地方国有企业62.1%。部分国有企业资产负债率甚至高达90%以上。

转型创新意愿不强，创新能力不足。国有企业负责人实行任期制，并每年承担绩效考核指标，而转型创新意味着大量的资金投入，将直接影响当期考核成绩，还面临着可能失败的风险，影响个人前途和绩效奖励。即使转型创新成功，也需要较长时间才能转化为企业效益，往往是自己担责、后人得利。因此，与民企相比，国企相对缺乏转型创新的积极性。

分类管理不到位。充分竞争领域国有企业与其他国企同样承担政治社会职能。国有企业的产权属性，决定了国企的使命不能像民企那样单纯追求经济利益，还要承担相应的政治社会责任。但在承担政治社会责任的侧重点和具体方式上，应根据企业战略定位和发展目标的不同有所区别。而在具体实践中，往往对国有企业的政治社会职能实行“一刀切”，一定程度上加重了充分竞争领域国有企业的负担。

充分竞争领域国企深化改革的思路措施

国有企业面临上述问题的根源，主要在于国有股一股独大，企业所有者和经营者难以形成有效的制衡机制和激励约束机制，企业活力不足，竞争力不强，与充分竞争的市场环境不相适应。解决这些问题的有效办法，就是发展混合所有制，实行产权多元化，建立完善现代企业制度，引入市场化机制，切实破除国有企业体制机制障碍。

科学选择战略投资者。对国有企业而言，混改的主要目的不仅仅在于引资本，更重要的在于转机制、增活力。因此，不能单纯为了卖个好价钱，搞简单的“价高者得”，必须有针对性地选择匹配度高、互补性强的战略投资者，确保通过混改能够促进企业整体实力的显著提升、市场化水平的显著提高、发展活力的显著增强。

在这方面，鲁商集团“把标杆企业变成战略投资者”的做法值得借鉴。2018 年下半年到2019 年上半年，鲁商集团先后开展了两轮解放思想大讨论，要求各权属企业按照选择战略投资者的思路去寻找标杆企业，进行对标学习。实施混改时，优先选择标杆企业作为战略投资者。相当于男女结婚前有一个恋爱的过程，这样更容易找到性格相投、三观相近的对象。

科学设置股权结构。股权结构一直是混合所有制改革的敏感话题，如战略投资者持股过高，往往担心国有资本丧失对企业的控制，持股过低则容易影响战略投资者参与混改的积极性。2019 年6 月实施的银座家居混改中，为了兼顾国有股东和战略投资者双方需求，最终确定国有股东、战投、骨干员工持股比例分别为46.5%、46.5%、7%，采用国有股东和战投股份对等的方式，给予战投足够的话语权，保障了混改的顺利实施。

加快推进企业治理体系和治理能力现代化。要实现从“管人管事管资产”向管资本的转变，关键在于发挥董事会的作用。要科学设计董事会结构，逐步实施外部董事占多数的董事会权力制衡机制，并不断提升董事的职业化、专业化水平。要加快推进职业经理人制度建设，真正做到“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”。在此基础上，要科学授权，确保做到权责对等，真正做到“让听得见炮声的人指挥战斗”。确保董事会在企业发展战略、投资决策、经理层聘任、薪酬分配等方面拥有充分的自主决策权。同时，董事会要对经理层和经营部位进一步适当授权，使其拥有与承担指标相匹配的自主经营权。

加快推进员工持股等中长期激励机制。目前，多数国有企业只是建立了经营者选拔任免、业绩考核、责任追究等激励约束制度，仅通过行使经营权获取与效益挂钩的年薪报酬等收益，而没有和企业的中长期发展利益紧密结合起来。这种经营权带来的收益缺少稳定性和长期性，容易导致企业经营者只注重追求短期效益，不利于企业的长远发展。

要从根本上确保企业所有者与经营者之间长远目标的一致性，降低代理成本，必须建立完善员工持股、项目跟投等中长期激励机制，重建经营层和骨干员工对企业的归属感和主人翁责任感，使其与企业成为紧密的利益共同体，促使他们努力按照企业出资人和利益相关者的最终利益行事，最大限度地创造价值, 并且还能有效防止人才流失以及投资主体缺位所带来的监督弱化和内部人控制等问题。

以“三项制度”改革为抓手，加快推进市场化机制实施。作为充分竞争领域的国有企业，面临的市场竞争日益加剧，如果仍然“干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”，必然会导致企业管理人员比重越来越高，冗员越来越多，负担越来越重，效率越来越低。因此，必须将“三项制度”改革作为推进市场化机制的重要抓手，全力加大实施力度。

首先，要做好“定岗、定责、定员、定薪”工作，为“三项制度”改革奠定基础。根据企业实际科学设定岗位职数和编制，努力做到人岗相适，防止人浮于事。

其次，要强化考核，为“三项制度”改革明确评价标准。要科学设计考核体系，坚持以岗位定薪酬、以贡献定绩效，确保考核结果真实反映干部员工的业绩成果，以此作为实施“三项制度”改革的标准和依据，让每个干部员工明白“谁该上、谁该下，谁该多、谁该少，谁该进、谁该出”，确保考核结果的客观性、权威性。

再次，要完善配套制度，确保改革顺利实施。按照以人为本、分类施策的原则，妥善安置改革分流人员。对年龄较大人员，可以制定合法合规的内退政策，提前内部休养；对相对年轻、可塑性强人员，可以进入待岗环节，开展有针对性的技能培训，在企业发展过程中消化吸收；对连续考核不合格人员，要强化压力传达机制，坚决裁撤冗余人员。当然，减员不是目的，目的是为了提高效益，不养懒人，不养多余的人，让想干事、能干事、干成事、不出事的人有更好的平台、更高的收入。

充分竞争领域国企深化改革的建议

按管股权、管资本方式进一步转变对国有企业的管控模式。更多运用市场化、法治化的监管方式，通过加强国有企业党的建设、完善公司章程、加强董事会和监事会建设等方式，将监管要求体现在国有企业治理结构中，切实改变过去行政化的上下级管理方式，真正实现对出资企业的管理方式由管“人、财、物”为主向管资本、管股权为主转变。

进一步完善国企改革相关法规制度。用法律的权威性，保障参与国企改革的战略投资者合法权益，明确各方权责，确保同股同权，打消非公有制资本参与国企混改的顾虑。

加快推进企业负责人和骨干人员中长期激励。目前，在构建经营者与企业利益共同体上仍然存在差距，特别是省属一级企业经营者不能参与持股，内生动力不足，未能把自己的切身利益与企业利益紧密联系在一起，不利于充分调动经营者积极性，不利于促进企业的长远发展。建议主管部门在推进企业负责人和骨干人员中长期激励方面加快改革进度。

出台通过优先股和国家特殊管理股方式实施混改的细则。优先股有固定的股息，不受公司业绩好坏影响，可以先于普通股股东领取股息，公司破产时对公司剩余财产有先于普通股股东的要求权，非常有利于国有资本的保值增值。并且，优先股股东不参与公司的红利分配，无表决权和经营管理权，有利于消除民营企业对国有股东过于强势的担心，能够调动民营企业参与国企混改的积极性。国家特殊管理股一般与普通股享有同样的收益权，但拥有更多的表决权乃至否决权，有利于推动报刊传媒等既充分竞争又属于特殊行业的国企实施混改。国务院印发的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》提出，要探索完善优先股和国家特殊管理股方式，但目前尚未出台细则，在改革实践中采用优先股和国家特殊管理股的案例较少，建议尽快出台相关实施办法。

进一步完善省属企业考核体系。国有企业作为国民经济主力军，多招工才能更好地促进就业，多缴税政府才能以更大力度开展投资和转移支付，进而保民生、保基层运转，更好地为“六稳”“六保”作贡献。建议在以国资保值增值为核心的考核体系基础上，兼顾企业在上缴利税、保障就业、保证社会经济稳定和引导社会经济发展中承担的责任，进一步完善考核体系。