沿海地区大规模围填海利用效率评价方法研究

邢文秀，李 飞 ，刘伟峰

（1. 自然资源部第一海洋研究所，山东 青岛 266061；2. 国家海洋环境监测中心，辽宁 大连 116023）

围填海作为一种重要的海域开发利用方式，是沿海地区拓展发展空间，缓解人地矛盾的重要途径之一。但我国沿海各地普遍存在着向海索地的冲动，催生了大规模的围填海活动，导致自然岸线锐减，滨海湿地大面积减少，给海洋生态环境、海洋开发秩序和区域经济的可持续发展带来巨大压力。党的十八大将生态文明建设纳入社会主义建设“五位一体”的总体布局，党的十九大提出“深化供给侧结构性改革”、“优化存量资源配置”的要求，2018 年国家出台《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》，沿海地区围填海热潮退去，逐步进入到存量管理阶段，系统评估围填海开发利用现状和利用效率，对于后围填海时代的海岸带空间治理具有重要意义。

围填海，尤其是大规模连片围填海的利用效率问题，一直是管理部门和学术研究的热点话题，学者们围绕大规模围填海利用效率开展了相关理论研究和实践探索。在规划层面，主要包括建设用海规模预测[1]、用海规划面积合理性分析[2-3]、用海规划控制标准[4]、用海规划的生态建设理念探讨[5]等研究内容；在后评估层面，徐伟等[6]提出由海域利用效率、岸线利用效率、开发退让、绿地率、道路占地比率、投资强度等组成的区域建设用海集约利用指标体系，袁道伟等[7]在后评估指标体系中提出包含平均投资强度、岸线利用效率、海域利用效率、开发退让距离等指标的集约节约评估准则。

从大规模连片围填海的开发利用过程看，其集约利用不是一蹴而就的，而是一个逐渐提升的动态过程，因而其考量指标应体现出用海变化的过程性特征。现有研究主要选取单一性和静态性指标构建评价体系，对用海整体进行量化评价，对用海过程中的总量、存量、质量、流量等关系问题却鲜有分析，这势必影响大规模围填海利用效率评估方法理论的全面性和客观性，进而限制了相关研究成果的实践意义。因此，本文以大规模连片围填海用海变化过程中涉及到的总量、存量、质量、流量四大变量及其关系为切入点，构建大规模围填海利用效率评价体系，并基于广西钦州保税港区和钦州大榄坪综合物流加工区两个大规模围填海区域进行实证分析，提出大规模连片围填海利用效率评价方法，以期为我国围填海存量管理时期的海岸带空间资源调控管理决策提供参考。

1 评估模型构建

1.1 围填海利用效率评估模型

从近十年大规模连片围填海开发实践经验来看，填海形成的土地主要用于临海工业、港口开发、滨海旅游和城镇建设。大规模围填海规划在时间上具有一定的超前性，规划批复后多由地方政府先行围填，再根据招商引资情况逐步开发利用。由于规划实施周期一般较长，用海规划经批复后要经历从海域—围海—填海成陆—建设利用的状态转换过程。因此，大规模连片围填海的利用效率评估涉及海域开发利用的全过程，具有长期性、综合性、系统性和连续性等特点。本文从大规模围填海开发利用全过程特征出发，构建了由围填海“总量、存量、质量、流量”组成的四维变量利用效率评估模型（图1）。

总量：指大规模围填海规划的用海总量，根据规划可划分为规划填海造地总量和规划非填海造地使用海域总量。地方政府根据海域自然条件和经济社会发展实际需求合理确定用海面积并进行整体规划和论证工作，用海规划经海洋主管部门审核批复后，则进一步明确了围填用海的位置及面积。

存量：指某一时点上不同类型海域空间资源的结存数量，按照开发过程和利用状态，可划分为批而未围、围而未填、填而未建和实际利用四种状态。由于前三种状态尚未发挥土地效能，故称之为储备存量。在填海造地实际利用区域内，可通过建设用地整理，优化利用结构而释放出的资源量称之为潜力存量。

质量：指填海形成土地利用过程中实现特定用途的条件和性能，一般包括自然质量和经济质量。自然质量主要涉及光、热、水、地形、海拔高度、土层厚度等；经济质量多通过产量、产值、产投比、级差收入等社会经济指标进行表征。由于填海造地为人工成陆，在自然质量方面可比性不足，本文所称质量为围填海成陆的经济质量。

流量：是指围填海不同实施阶段的状态转换效率。由于大规模围填海一般采用“先围堰、后吹填”的施工工序，在海域—围海—填海成陆—建设利用的状态转换过程中，海域空间资源状态转换速率越高，存量削减速率就越快，越有利于推进围填海区域的高效利用。

综上，基于大规模围填海的四维变量关系，将大规模围填海高效利用的内涵定义为：在围填海总量规模约束下，通过促进围填海存量削减，加快围填海存量挖潜和流动速率，增加围填海要素投入，提升围填海质量等途径，使得围填海利用效率和综合效益得到不断提升的一种海域利用与开发经营模式[8]。

1.2 评价指标体系

基于大规模围填海四维变量利用效率评估模型，遵循系统性、科学性、目标性和可操作性原则，按照状态转换耦合关系，从总量规模（T）、存量潜力（S）、质量强度（Q）和流量速率（F）四个维度，选取12 项指标对围填海利用效率进行综合评价，各项评价指标的具体说明和计算方法如表1 所示。

1.3 利用效率测算方法

1.3.1 评价指标等级标准及赋值方法 借鉴我国《建设项目用海面积控制指标（试行）》，结合我国已批复的建设用海规划数据资料，构建7 个等级的大规模围填海利用效率评价等级标准（表2）。其中，对于正向指标、逆向指标，级数越高，所反映的指标层利用效率越好。对于适度指标规划用海面积（T1）、规划填海面积（T2）来说，其规模取决于海域自然条件和经济社会发展实际需求以及相关功能用途，这里设定级数越高，仅反映其处于全国已批复建设用海规划中的规模层级越高，并不直接表征围填海区域的利用效率。

表1 大规模围填海利用效率评价指标体系

在表2 基础上，构建指标等级赋值方法如下：

若指标为正向指标（越大越好），采用式（1）进行等级计算。

表2 大规模围填海利用效率评价等级标准

若指标为负向指标（越小越好），采用式（2）进行等级计算。

适度指标T1、T2采用式（1）进行等级计算。

式中：Ri为指标 i 的等级值；Xi为指标 i 的原始值；Xina为指标i 所属等级n 的下限值；Xinb为指标i所属等级n 的上限值。

1.3.2 维度分值测算 由于各维度涉及面集中且各指标都具有重要价值，不宜采用主、客观赋权法，为充分表达各指标所反映出来的用海形势，各维度采用均权法确定各评价指标的权重值，进而利用加权求和法计算建设用海的四维分值。

式中：Ui为围填海利用效率的四维单项分值；Wij为各准则层评价指标的权重值；Xij为评价指标的等级值。

1.3.3 综合测算分析 考虑到大规模围填海利用效率四维变量之间存在不完全替代关系，因此四维综合利用效率分值的计算摒弃以往简单加权的计算方法，采用多边形面积计算方法进行集成[9]。具体测算方法如下：

首先建立大规模围填海利用效率的四维多边形（图2），假设某区域围填海利用效率的总量规模、存量潜力、质量强度、流量速率四维分量得分分别为 a、b、c、d，任何两个分值间夹角 α 为 90°。由于总量规模分量分值a 仅反映该围填海处于全国已批复建设用海规划中的规模层级，并不直接表征围填海区域的利用效率，为避免其对综合利用效率得分产生影响，选择图2 中蓝色三角形进行面积计算：

由于计算过程中b、c、d 三维变量分值的排序方式差异，产生的计算结果也不同，所以选择三维变量分值组成的所有三角形面积均值作为最终结果。这样，存量潜力、质量弹性、流量效率三维分值组合形成的所有三角形面积的均值大小就取决于三维分值两两相乘后的合数，即为围填海利用效率的综合度分值（U）：

图2 大规模围填海利用效率的四维多边示意图

2 研究区概况与数据来源

2.1 研究区概况

2009 年4 月，钦州保税港区建设用海规划获批，规划范围北与金光工业园启动区相连，西至钦州港10 万吨级进港航道，东至大环作业区后方陆域，南与大榄坪南作业区相连，规划范围为108°38'04.20''E ～108°40'31.91''E，21°39'30.82''N ～21°41'36.41''N，总用海面积10 平方公里，全部填海造陆。规划期限到2013 年，分3 期建设。

2011 年2 月，钦州大榄坪综合物流加工区建设用海规划获批，规划范围北与滨海公路相连，西至钦州工业区规划的二号路，东至鹿耳环公路，南与钦州保税港区规划范围相连，规划区域范围为：108°38'45.02''E ～108° 41'34.11''E，21° 41'35.22''N ～21°43'29.94''N，规划总面积12.08 平方公里，规划用海面积1 072 公顷，均为填海造陆。规划期限至2015年。

2.2 数据来源与处理

图3 研究区位置图

根据指标数据的准确性和可获取性要求，确定规划用海面积（T1）和规划填海面积（T2）依据规划批复数据获得，投资强度（Q1）和产出强度（Q2）通过项目研究报告和相关公告信息获取。批而未围指数（S1）、围而未填指数（S2）、填而未建指数（S3）、高效利用指数（S4）和围海速率（F1）、填海速率（F2）、建设利用速率（F3）等围填海开发利用现状数据采取高分辨率遥感影像解译获取。由于用海规划面积大，传统现场测量成本高、耗时长，而遥感技术具有观测范围广、监测周期短的优势[10]，因此大量学者开展了基于遥感的海岸线和围填海变化的研究实践[11-14]。钦州保税港区规划期限为2009—2013 年，钦州大榄坪综合物流加工区规划期限为2011—2015 年，为实现建设用海规划的末期评估以及规划后的建设运营评估，收集覆盖钦州保税港区的2011、2013、2015 和2017 四幅卫星遥感影像和覆盖钦州大榄坪综合物流加工区的2013、2015 和2017 三幅卫星遥感影像进行遥感解译分析（图4 和图5），影像分辨率均不小于2 m。

按照各项指标计算方法与说明，应用文章构建的大规模围填海利用效率评价等级标准、公式（1）和（2），以 2013、2015 和 2017 年为评价年份，测算钦州保税港区各指标数值和等级值；以2015 和2017 年为评价年份，测算钦州大榄坪综合物流加工区各指标数值和等级值（表3）。

3 结果及分析

3.1 围填海利用特征

利用计算式（3）和式（5）得到钦州保税港区和钦州大榄坪综合物流加工区围填海各维度分值与综合利用效率分值（图6）。钦州保税港区围填海存量潜力（S）、质量强度（Q）和流量效率（F）三个维度得分均逐年升高，使得综合利用效率分值稳步上升，2013、2015 和2017 年综合利用效率分值分别为38.22、39.54 和47.88，说明建设用海开发利用整体处于进展期，但建设开发状态明显滞后于用海规划进度。从存量维度来看，钦州保税港区填而未建储备存量面积较大，2013 年规划期末，填而未建面积占比达到64.79%，2017 年下降到44.72%，仍占较大比例；从质量维度来看，钦州保税港区实际利用区域内，随着开港运营和各项业务进展，投入、产出强度日益提升；从流量维度来看，2013—2015 年期间区域开发建设速率较为缓慢，2015—2017 年期间建设步伐有所提升。

图4 广西钦州保税港区开发过程

图5 广西钦州大榄坪综合物流加工区开发过程

表3 研究区各指标值及评价等级划分

钦州大榄坪综合物流加工区围填海存量潜力（S）、质量强度（Q）和流量效率（F）三个维度得分也逐步升高，2015 和2017 年综合利用效率分值分别为15.72 和20.58，说明建设用海开发利用整体处于进展期。从存量维度看，大榄坪综合物流加工区实际开发利用区域占比较小，存在大面积的储备存量。2015 年规划期末，围而未填储备存量占比高达48.61%，填而未建储备存量占比高达43.73%，至2017 年虽然围而未填储备存量下降到33.51%，填而未建储备存量却提升到50.24%，海域资源闲置现象较为严重；从质量维度来看，钦州大榄坪综合物流加工区实际利用区域目前主要用于路网建设以及污水处理厂等公共设施建设，单位面积投入和产出强度有限，致使目前质量强度较低；从流量维度来看，建设用海整体建设步伐较为缓慢，建设开发状态严重滞后于用海规划进度。

为实现不同围填海项目相同规划实施时段的横向对比，我们选取2015 年钦州保税港区建设用海情况和2017 年钦州大榄坪综合物流加工区建设用海情况进行利用效率对比分析。从图6 可以看出，虽同处于规划期结束后第二年，且钦州保税港区和钦州大榄坪综合物流加工区围填海总量规模相近，但两者在存量潜力、质量强度和流量效率却有较大差距。钦州大榄坪综合物流加工区在存量潜力和质量强度两个维度得分明显低于钦州保税港区，流量维度得分高于钦州保税港区，说明钦州大榄坪综合物流加工区海域存量面积大、投入产出强度低，由于前期围填海缓慢，2015—2017 年间建设步伐略快于钦州保税港区。从围填海综合利用效率分值看，钦州保税港区2015 年得分为39.54，钦州大榄坪综合物流加工区2017 年得分为20.58，前者相较于后者综合利用效率水平更高。

3.2 集约化调控对策

图6 大规模围填海利用效率四维得分情况

基于上述分析可知，钦州保税港区建设用海和钦州大榄坪综合物流加工区建设用海地理区位相近，规划批复时间仅相差两年，间隔时间较短，且两者规划填海面积均达到1 000 公顷，规模较大，目前地区社会经济发展、地方政府财力和招商引资力度难以充分支撑用海建设，致使围填海存量规模较大，建设速率缓慢，用海效率有待提升。本文结合围填海四维变量利用效率的内涵，提出广西建设用海高效利用调控对策。

从严控制围填海规模。各级海洋行政主管部门应按照《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》的有关要求，严格控制新增围填海活动，对存在批而未用、围而未填、填而不建的地区全面停止新增围填海项目审批，引导新增建设项目乃至国家重大战略项目向已有建设用海规划范围内聚集；对于已批准且尚未完成围填海的，最大限度控制围填海面积并进行必要的生态修复，提升湿地生态功能。

着力盘活围填海储备存量。开展闲置用海情况排查，建立存量建设用海盘活利用激励政策和机制，按照尊重规律、分业施策、多管齐下的原则，充分发挥市场机制作用和政府引导调控作用，逐步消化围填海现有存量。在加快项目落地步伐的同时，严把项目审批关，禁止国家产业政策限制类、淘汰类项目和产能严重过剩行业新增产能项目使用围填海资源，限制高耗能、高污染、高排放产业占用围填海空间。

科学提高围填海利用效率。贯彻落实《建设项目用海面积控制指标（试行）》、《围填海工程生态建设技术指南（试行）》，加大围填海集约节约用地技术和模式的配套政策支持力度，促进大规模围填海范围内单个建设项目用海（或单项工程）及其配套工程提升用海效率和投入、优化平面布局，科学设计生态廊道系统，注重填海造地新岸线的自然化、生态化、绿植化，全面提升围填海区域综合承载能力。

有序提升围填海流量速率。涉及围填海历史遗留问题的项目用海，要优化海域审批流程，简化海域使用论证内容，提高审批效率。此外，由于大规模围填海面积较大，产业具有集聚分布和相互影响特点，在地方政府财力限制下，科学合理确定区域项目间开发建设时间时序，提高资源配置效率，实现有限资源投入的最优经济收益。

4 结论

本文基于四维变量综合模型，界定了大规模围填海高效利用内涵，构建了集“总量规模、存量潜力、质量强度、流量效率”四位一体的大规模围填海利用效率评价指标体系和测度方法，并以广西钦州保税港区和钦州大榄坪综合物流加工区两个大规模建设用海为例，分析了两者不同评价时点的围填海利用效率情况及维度影响因子，进而提出大规模围填海高效利用调控方法与对策，以期丰富围填海利用效率评价相关理论与方法。

从纵向对比来看，钦州保税港区和钦州大榄坪综合物流加工区各维度分值与综合利用效率分值逐年提升，开发利用水平整体处于进展期，但进展状态均滞后于各自用海规划；从横向对比来看，在相同规划期下，钦州保税港区存量潜力和质量强度两个维度得分较高，整体利用效率水平显著高于钦州大榄坪综合物流加工区。实证结果显示“总量规模（T）、存量潜力（S）、质量弹性（Q）和流量速率（F）”四位一体的围填海综合利用效率评测方法对我国大规模连片围填海利用水平有较好的适用和解释力度。

需要指出的是，我国大规模围填海活动主要用于临海工业、港口开发、滨海旅游和滨海城镇建设四种类型，且在我国沿海各省份均有分布。受数据来源限制，文章实证分析仅选取了广西的临海工业、港口开发两种类型建设用海进行研究，且规划批复时间在2009—2011 年间，因此，实证分析无论在地域、类型和时间上均存在局限性。下一步拟扩大地域范围、增加滨海旅游和滨海城镇建设类型、延长规划选取时间尺度，进一步验证和完善基于四维变量综合模型的大规模围填海利用效率综合评测方法，以保证评价方法具有更好的适用性。