财政分权视角下中国经济增长质量效应检验

2020-11-02刘荣增陈灿

财会月刊·下半月 2020年10期

刘荣增陈灿

【摘要】基于我国2003 ～ 2017年285个城市的面板数据，利用固定效应模型，实证检验财政分权对经济增长质量的影响。研究发现：财政分权与经济增长质量之间存在“先促进，后抑制”的倒U型关系，即一定程度的财政分权能够提升经济增长质量，但当财政分权程度过大时，则会抑制经济增长质量，并且不同时期的财政分权对经济增长质量的影响效应也有所不同。因此，为推动各地区经济高质量发展，应分别对财政分权程度不同的地区采取差异化的政策措施，建立与经济增长质量相适应的地方激勵考核制度，有效监管地方财政的收支情况，促进财政分权与经济高质量发展的良性协同。

【关键词】财政分权;经济增长质量;地方财政;固定效应模型

【中图分类号】F812.2 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2020）20-0111-8

一、引言

改革开放四十余年来，我国经济取得了举世瞩目的增长奇迹，在经济飞速发展的过程中，经济体制不断完善，财政改革作为经济体制改革的关键步骤也在逐步推进。财政制度作为中央政府规范财政分配关系的手段，在优化资源配置、完善公共产品供给、推动基础设施完善等方面都发挥着独特的作用。党的十八届三中全会明确提出“建立现代财政制度，发挥中央和地方的积极性”至关重要。党的十九大报告进一步强调要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”[1] 。可见，促进政府间财政关系不断完善，发挥中央和地方的共同作用，建立央地间协调的财政关系，是构建现代财政制度的重要内容。自1994年我国财政制度实施分权改革以来，财政分权在调整经济结构、完善经济体制过程中一直扮演着重要的角色，财权的下放促使地方政府采取多种方式发展地方经济，财政分权与经济发展之间存在着密切的联系。当前我国经济逐步进入新常态，保障经济社会平稳运行、提高经济增长质量成为我国经济发展的核心要务[2] ，引领经济高质量发展、建立与之相适应的“现代财政制度”成为我国财政改革与经济发展良性协同的关键。因此，准确把握财政分权与经济增长质量之间的关系，科学判断两者的作用效应，有助于在引领经济高质量发展的过程中，为政府财政政策的运用提供合理建议; 同时在新时代经济发展背景下，探索合适的财政分权改革机制，改善央地分权弊端，对当前追求经济高质量发展和保障大国财政的集中性和可持续性具有重大现实意义[3] 。

二、文献综述

当前关于财政分权与经济增长质量的相关研究成果颇为丰富。多数研究集中在财政分权对经济增长的作用方面，主要包括以下观点：第一，财政分权对经济增长有显著的促进作用。沈坤荣和付文林[4] 认为，财政分权有助于提高地方政府的积极性，在公共投资上赋予地方更大的自主权，能够有效提高经济效率，推动经济增长; Qian和Weingast[5] 认为财政分权能够通过制度改变地方政府和企业的经济行为，促进经济效率提升，推动经济增长; Qian和Roland[6] 发现，财政分权促使地方政府积极投入基础设施建设，推动公共服务优化，有利于当地经济的繁荣; 李政、杨思莹[7] 从提高区域创新效率角度、张军等[8] 从完善公共基础设施角度均证实了财政分权对促进经济增长的重要性。第二，财政分权不利于经济增长水平的提高。 Zhang和Zou[9] 研究发现，由于中央和地方在公共投资领域的相互影响，造成我国财政分权会对经济增长水平产生抑制作用; 王文剑、覃成林[10] 认为，分税制改革会对地方政府产生激励效应，加快其“攫取行为”，对地方经济产生负面影响; Young[11] 认为财政分权会产生地方保护主义， Revesz和Nash[12] 认为会导致地区间的恶性竞争，造成区域间的发展失衡，对经济增长产生不利影响; 张晏、龚六堂[13] 通过实证检验发现，财政分权会显著降低东、中部地区的经济发展水平; 胡书东[14] 则通过对我国财政制度演变的过程分析，发现财政分权对经济增长存在明显的抑制作用。第三，财政分权与经济增长存在非线性关系。殷德生[15] 通过实证检验发现，财政分权程度过高和过低都不利于经济增长，即存在最优的财政分权水平使得经济增长水平最高; 孙萌、台航[16] 通过建立理论模型对1997 ～ 2015年县级面板数据进行实证检验，得出财政分权和经济增长之间存在显著的倒“U”型关系的结论。

随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，部分学者开始围绕财政分权与经济增长质量的关系展开研究。林春[17] 基于全要素生产率视角进行研究，发现财政分权能够有效提高经济增长质量，但影响效果会因地区不同而产生差异; 詹新宇等[18] 、郭璐[19] 分别利用省级面板数据，采用不同的模型和方法实证检验财政分权与经济增长质量的关系，得出财政分权程度越高，经济增长质量越高的结论; 林春、孙英杰[20] 利用门槛效应模型证实，财政分权程度高低不同时对经济增长质量的影响不同; 杨志安、邱国庆[3] 从地区发展与民生的视角出发，选取2000 ～ 2017年全国省级面板数据，证实了财政分权与经济增长质量之间存在“先促进，后抑制”的非线性关系。

通过对相关文献的梳理可以发现，财政分权与经济增长的研究文献较多，但仅有少部分学者研究了财政分权与经济增长质量的关系，得出的研究结论也不尽相同。并且在对两者关系的研究中，大多数学者集中于计量和实证模型的分析，对财政分权与经济增长质量之间关系的理论剖析较少，而且实证检验大多采用省级层面数据，其结果具有一定的局限性。鉴于此，本文试图首先在理论层面深入探究财政分权和经济增长质量之间关系的机理，而后基于2003 ～ 2017年全国285个地级市的面板数据对两者的关系进行实证检验，旨在科学判断经济新常态背景下，财政分权对经济增长质量的影响效应，进而深入探索财政制度在提高经济增长质量方面的有效性和为促进经济高质量发展的选择性问题。

三、理论分析

对财政分权与经济发展的理论研究可以追溯到20世纪50年代的财政联邦主义理论。该理论认为相对于中央政府而言，地方政府拥有显著的信息优势，对当地发展状况有着更清晰的认识，能够实施更加有效的财政政策来促进地方经济的发展。

随着我国财政制度从计划经济体制下的高度集权到现代财政分权的转变，地方政府得到一定的激励，地方经济增长质量随着财政分权程度的加深而逐渐提升。其主要原因包括以下几点：①“为增长而竞争”的政府竞争机制促進了地方经济的相互受益。在财政分权制度下，为赢得“政治锦标赛”[21] 的胜利，各地政府会将地方财力投入到更高效率的领域中，促进优胜劣汰，在经济建设中获得更大的效益。同时为了经济的可持续发展，政府会进行招商引资，积累地方经济发展的资本，资本积累是经济增长的重大驱动力，能够带动地方经济的长足发展。 ②居民利用“用脚投票”的选择权促使地方政府在进行公共产品的投资时更多地考虑居民的真实需求，形成反向监督机制，增强政府承担公共服务的责任感。虽然我国特有的户籍制度使得“用脚投票”无法发挥完全的影响作用，但这种投票机制仍然能够促使居民表达真实诉求，对各级政府存在监督效力，同时在各个地方政府之间产生标尺竞争[22] ，促进相互之间的学习与借鉴，能够在提高公共服务质量上下工夫，使得各地区居民的生活质量和社会经济水平整体提升。 ③地方政府在提供公共服务上，相比中央政府具有显著的信息优势。地方政府能够以较低成本收集本地居民的偏好和需求，且数据会比中央政府更加真实准确。地方政府根据当地的具体情况合理安排财政支出，提供有差异的公共产品，进行更有效的资源配置，使得地方具有更完善的基础设施，有助于整体经济的良性发展。 ④财权从中央到地方的过渡也带来了政府向市场分权的动力。当市场以自由竞争为主导，则“适者生存，优胜劣汰”的竞争法则会使得低效率生产逐渐退出，高效率生产更加高效，激励产业创新发展模式，促进产业结构不断优化升级，推动当地经济发展水平提高。

尽管财政分权对经济增长质量的促进作用是有目共睹的，但当中央政府将更多的事权交给地方，而最后仅依照经济增长结果对其进行绩效考核，便逐渐发展成为地方政府主导型经济模式，此时财政分权对经济增长质量的影响效应需要进一步考察。马万里[23] 认为过度的财政支出地方化将造成地方政府行为变异，中央政府自上而下的政绩考核制在过度财政分权下对地方官员的晋升激励更加显著。晋升激励的强作用力使得地方政府在提供公共产品时产生“生产大于服务”的支出结构扭曲，短期来看生产性服务的高效益能够提升经济增长水平，但长期来说，服务型公共品的短缺会降低居民的生活质量，导致社会福利的减少，造成整体经济增长质量的下降。而地方政府“重视生产”最常见的行为便是加大固定资产投资和增加基础设施建设，这会给企业带来强烈的投资刺激，引发局部投资过热，使得整体经济结构向投资方向倾斜，造成经济发展不平衡、不稳定的现象。同时在地方政府进行大量投资生产的过程中，因过度追求高效益而忽视生态环境的保护，也会导致环境污染严重和对生态治理政策执行懈怠。在强烈的财政收入激励下，地方政府必然会选择对“高增长，高污染”产业的弱监管，以获经济增长的高收入效果，这种结构的扭曲最终会使得环境保护政策无法有效施行，降低整个社会的经济发展质量。并且在央地分权程度更高的情况下，两者之间的信息不对称更加显著，在中央政府无法准确获知地方政府具体财政资金使用情况的状况下，会引发地方政府滥用财权的行为，加剧裙带关系，地方政府会倾向于将更多的资源投入对自己有利的领域，从而可能滋生腐败行为，使得社会发展缺少公信力，抑制经济增长质量的提升。罗也骁等[24] 提出，财政分权程度的提升会加剧地方官员的攫取，过分注重生产性建设也加剧了服务性建设项目向政府进行行贿的可能。

总之，随着我国经济向高质量发展的不断推进，财政分权与经济增长之间也呈现出不同的影响效应，使得财政分权与经济增长质量的关系更加复杂。基于此，本文提出如下理论假设：财政分权与经济增长质量之间存在非线性关系，两者之间的作用效应并不单一，只有适度的财政分权才能有效提升经济增长质量。

四、研究设计及实证分析

1. 模型设定。为具体分析财政分权与经济增长质量之间的影响效应，本文选取2003 ～ 2017年我国285个城市的面板数据进行实证检验。为考察财政分权与经济增长质量之间的非线性关系，加入财政分权的二次项进行检验，设定的回归模型如下：

其中：grow-qualityi，t代表经济增长质量; fdi，t为财政分权; fdi，t为财政分权的二次方; Xi，t为所选取的控制变量，包括经济发展水平（pgdp）、工业化水平（industry）、财政支出水平（fiscal）、固定资产投资水平（f-assets）、医疗卫生水平（hospital）、城镇化（urban）; εi，t表示随机干扰项。

2. 变量选取及数据来源说明。

（1）被解释变量：经济增长质量（grow-quality）。对经济增长质量的衡量，不同的学者给出了不同的指标或构建了不同的指标体系。宋明顺、张霞等[25] 认为，经济增长质量可以用竞争质量、社会民生和生态文明这三个维度来体现。魏敏、李书昊[26] 认为，经济增长质量包含经济动力转变、开放包容共享、经济结构改善、生态可持续发展和人民美好幸福这五个方面内容。本文参照詹新宇等[27] 的做法，从“五大发展理念”出发构建了经济增长质量指标体系（见表1）。

对各个指标进行综合测算有多种方法，其中最常用的有主成分分析法和熵值法，本文借鉴已有文献的做法，选择熵值法计算经济增长质量综合指数。为解决各个指标不同质的问题，需要对各个指标数据进行标准化处理。数据处理后，采用熵值法计算出表1中各个指标所占权重，然后对各个指标进行加权，得到经济增长质量的综合指数，用以衡量经济增长质量。

（2）解释变量：财政分权（fd）。在已有的研究中，不同学者对财政分权的衡量方法不尽相同。傅勇、张晏[28] 采用各省预算内人均财政收入（支出）/预算内人均中央总收入（支出）指标来衡量财政分权; 周业安、章泉[29] 用人均省际财政支出占人均总财政支出的比重来衡量; 而毛捷等[30] 则选择税收分成率和财政收入分成率来衡量财政分权。考虑到衡量指标的全面性以及数据的可得性，本文借鉴郭庆旺、贾俊雪[31] 的做法，从财政收入、财政支出两个角度对财政分权进行衡量。其具体计算公式为：

收入角度下的財政分权（fd1）=人均地级市财政收入/（人均地级市财政收入+人均省级财政收入+中央本级财政收入）

支出角度下的财政分权（fd2）=人均地级市财政支出/（人均地级市财政支出+人均省级财政支出+中央本级财政支出）

（3）控制变量。经济增长水平（pgdp）。一个地区的经济发展水平越高，表明该地区的经济增长效益越好，进而经济增长质量也越高。大部分学者采用GDP来衡量经济增长水平，但这种做法因忽视了城市规模的差异而容易产生误差，故本文采用人均GDP来衡量，能更准确地反映一个地区的经济增长水平。

工业化水平（industry）。工业是国民经济的主导产业，是真正具有强大造血功能的产业，对经济的持续发展具有重要作用。本文采用第二产业增加值占GDP的比重来衡量工业化水平。

财政支出水平（fiscal）。国家对于某一地区经济发展的支持作用集中体现在对该地区的财政支出上，财政支出的增加有利于城市建设水平和人民福利的提高，能够从整体上促进经济增长质量的提升。本文借鉴何兴邦[32] 的做法，采用财政支出占GDP的比重来衡量财政支出水平。

固定资产投资水平（f-assets）。投资作为拉动经济增长的关键驱动力，在经济发展进程中占据至关重要的地位。投资水平关乎地区建设和社会整体发展，对经济增长质量存在显著的影响。本文借鉴王佳杰等[33] 的做法，采用全社会固定资产投资额占GDP的比重来衡量固定资产投资水平。

医疗卫生水平（hospital）。人们对医疗卫生的需求和要求日益提高，医疗卫生事业关系着人民群众的切身利益，提高医疗卫生水平能够保障人民幸福感，进而促进经济高质量发展。本文借鉴孙萌等[16] 的做法，采用每万人拥有的医院病床数来衡量医疗卫生水平。

城镇化（urban）。在快速推进城镇化的进程中，城市的扩张带动地区经济的发展，在扩张过程中所产生的集聚效应和规模效应均能有效促进经济增长，推动经济增长质量的提高。本文借鉴洪世键等[34] 的做法，采用人均城市建设用地衡量城镇化水平。

（4）数据来源。本文研究对象为我国2003 ～ 2017年285个城市面板数据，原始数据主要来源于《中国城市统计年鉴》、中经网统计数据库及个别省市统计年鉴等，对于个别数据的缺失采用移动平均法予以补充。各变量的描述性统计见表2。

3. 财政分权对经济增长质量的实证检验结果。本文选择固定效应模型进行财政分权与经济增长质量关系的实证检验，原因在于通过Husman检验确定固定效应和随机效应时， Husman检验值为411.60且非常显著，即拒绝了“使用随机效应模型更好”的原假设，从而应该使用固定效应模型。其估计结果见表3。

模型（1）、（2）、（3）从收入角度检验了财政分权与经济增长质量之间的非线性关系。在不控制其他变量对经济增长质量影响的前提下，从基本方程（1）的回归结果可以看出，财政分权与经济增长质量存在明显的倒U型关系。在逐渐加入各个控制变量后，扩展方程（2）、（3）的结果表明，财政分权与经济增长质量之间的倒U型关系依然显著。即收入角度下的财政分权对经济增长质量产生“先促进，后抑制”的作用。通过计算可以得出，当财政分权度大致在0.4449时能够使得经济增长质量最优，即当财政分权度大于该拐点时，财政分权对经济增长质量的影响效应将由正转向负。根据2017年地级市样本的数据发现，有90%左右的城市处于拐点的左侧，即对于目前大部分城市来说，财政分权能够显著提升经济增长质量。模型（4）、（5）、（6）检验了支出视角下财政分权对经济增长质量的影响，可以看出其与经济增长质量同样存在明显的倒U型关系，财政分权对经济增长质量的提升效应随着财政分权程度的加深而递减。通过计算得出，当支出角度下的财政分权度大致为0.6138时能带来经济增长质量的最优化。在2017年所考察的所有城市样本中，约90%的城市财政分权度均小于拐点，处于倒U型曲线的上升阶段，即对绝大部分城市而言，经济增长质量会随着财政分权程度的加深而提升，存在最优的财政分权度使得经济增长质量达到最优。

根据实证结果可以发现，无论是基本方程还是扩展方程，回归结果均显示两种维度下的财政分权与经济增长质量之间存在显著倒U型关系，并且通过对拐点的计算得出目前全国大部分城市均处于财政分权促进经济增长质量提升的阶段。其可能的原因在于：在我国大部分城市财政分权对经济增长质量的正效应仍显著存在，财政分权所产生的激励效应促使地方政府大力发展当地经济，优化公共资源配置，提供更优质的公共服务，使地方经济保持蓬勃发展，保障了居民的生活质量和福利水平，推动了经济增长质量的提升，但其提升作用是边际递减的。当过多的事权下放到地方、财政分权度达到拐点时， “为增长而竞争”的机制使各地政府之间产生恶性竞争，对于能够创造财政收入的产业，即使本地资源环境不存在比较优势，地方政府为了经济竞争也会对市场进行分割[35] 。此外，当各地方政府缺乏合作与交流，在分别追逐自身利益最大化的情况下会对部分高效益产业形成重复建设，导致财政分权对经济增长质量产生负作用。乔宝云等[36] 发现，财政分权并没有显著提高地方政府对教育事业的投入，并且政府对农村地区的投入力度明显小于城市。这是因为城市作为经济增长的主要推动力量，在财政激励下，各地政府大力发展城市能够使经济得到更快速的增长，但这进一步加大了城乡贫富差距，降低了经济增长质量[37] 。并且过度的财政分权会激励地方政府攫取私人利益，滋生腐败行为，对经济高质量发展产生抑制作用。因此，当通过扩大财政分权来提升经济增长质量时，要合理把握财政分权程度，避免财政分权过大造成经济增长质量的降低。

同时，从控制变量的估计结果来看，其对经济增长质量的影响基本与预期相符。可以看到，人均GDP对经济增长质量具有显著的促进作用，人均GDP每增加1%，经济增长质量提高0.07%，表明人均GDP能够有效提升经济增长质量; 财政支出在促进基础设施建设和提供公共服务方面，对经济增长质量产生了积极的提升效应; 固定资产投资能够推动地区经济建设，是国民经济运行的重要驱动力，对经济增长质量有着积极的影响; 医疗卫生水平是社会福利水平的体现，关系着整个社会的健康发展，医疗卫生水平越高，表明居民能够享受的社会医疗服务越好，而高质量的公共服务能够推动整体经济高质量发展; 工业化因目前在环境治理方面还未彻底达到绿色生产，因此对包含绿色发展的经济增长质量存在显著的负效应; 城镇化则在人口扩张的过程中带来交通拥堵、环境污染等各种社会问题，从而对经济增长质量存在一定的抑制作用。

4. 稳健性检验。为了提高检验结果的稳健性，选用XTSCC模型对基准模型进行稳健性检验， XTSCC模型建立在固定效应模型的基础上，用于解决模型中的异方差性和自相关性问题，对系数标准误进行修正，能够使得实证结果更加准确。本文运用XTSCC模型对财政分权与经济增长质量之间的关系进行稳健性检验，检验结果见表4。由表4能够看出，无论是运用基本方程还是扩展方程，财政分权一次项系数均为正，二次项系数均为负，两种情况下的财政分权与经济增长质量之间均存在显著的“先促进，后抑制”关系。回归结果与基准结果只存在系数之间的微小差异，其回归趋势基本保持一致，可以说明财政分权与经济增长质量之间的倒U型关系十分稳健。

五、财政分权与经济增长质量的时间效应分析

自2013年我国首次提出当前经济社会发展进入新常态以来，经济增长更加追求高质量发展，财政分权理论在原有基础上也进行了相应调整。因此，考虑到财政分权会随着不同时期的经济发展状况进行调整，为检验不同阶段的财政分权对经济增长质量的影响是否存在异质性，本文将总样本分为2003 ～ 2012年和2013 ～ 2017年两个时间段进行回归分析，回归结果见表5。由模型（1）、（2）的回归结果可以看出，在2003 ～ 2012年间，两个维度的财政分权对经济增长质量均存在显著正效应，可见扩大收入或支出财政分权能够显著提高经济增长质量; 模型（4）、（5）的回归结果则表明，在2013 ～ 2017年间，收入和支出角度下的财政分权仍能明显提升经济增长质量，但与2003 ～ 2012年间财政分权的回归系数比较可以看出，其对经济增长质量的影响作用均有所减小，这可能是因为前期地方政府在获得财权激励后，所带来的经济发展增速高于环境污染、恶性竞争等所产生的负效应，使得财政分权对经济增长质量的促进作用十分明显，而随着我国经济发展逐步进入新常态，经济高质量发展成为经济增长的最终目标，对经济发展模式和经济结构均提出更高要求，财权的激励作用减弱，且前期经济发展所带来的负面影响开始逐步显现，因此后期财政分权对于经济增长质量的促进作用也进一步减弱。由此可以看出，不同维度的财政分权对经济增长质量的影响存在差异，且对于不同时期的财政分权其影响大小会因当时的经济结构和经济环境而有所改变。

对于两个阶段的回归结果，其控制变量的影响效应均大致符合预期，经济发展水平、财政支出水平、固定资产投资均对经济增长质量有着明显的促进作用，而工业化水平对包含绿色发展的经济增长质量存在显著的负效应。值得关注的是，在分时间段结果中，控制变量城镇化水平对经济增长质量的影响作用有所差异， 2003 ～ 2012年城镇化水平对经济增长质量存在显著的负效应，而到2013年之后，城镇化开始提升经济增长质量，这可能是由于在前期的城镇化进程中，盲目扩张和大规模人口流动并没有对经济发展产生正向影响，反而扩张的无效率性抑制了经济增长质量的提高，而随着我国对城镇化的一系列规范政策出台，城镇化进程逐渐向有序、高效和优化转变，城镇化产生了促进人力资本增加、基础设施完善、公共服务均等化以及各项有利于民生和社会进步的作用，推动了经济社会进步和经济高质量发展。

六、结论与建议

1. 结论。本文从我国财政制度改革和经济高质量发展问题出发，对财政分权与经济增长质量之间的关系进行了全面而深刻的理论分析，其后运用2003 ～ 2017年全国285个城市的面板數据，通过固定效应模型对理论假设进行实证检验，证明了财政分权与经济增长质量之间的非线性关系。具体研究结论如下：一是根据模型估计结果，两个维度下的财政分权与经济增长质量之间的倒U型关系均明显成立，且存在最佳的财政分权度使得经济增长质量达到最优，过高或过低的财政分权均不利于经济增长质量的提高。二是通过对两者倒U型关系中拐点的研究发现，目前我国大部分城市仍处于倒U型曲线的上升阶段，表明在当前阶段财政分权度的提高能够对经济增长质量产生正向效应。三是不同时期的财政分权对经济增长质量的作用效应有所差异。

2. 建议。针对以上实证检验结果和现实问题，本文提出如下政策建议：

第一，完善财政分权制度改革，推动达到经济增长质量的最优解。由以上理论及实证分析可以看到，财政分权在一定程度上能够促进经济增长质量的提升，但过度的财政分权又将反过来抑制经济增长质量的提高，因此各地政府应准确把握当地财政分权所处的水平，进而采取适宜的手段促进经济增长质量达到最优。中央政府对处在倒U型曲线左方的城市要继续加大财政分权度，赋予当地政府更多的权利，使当地政府在经济建设中获得更大程度的自主权。但也要防范财政分权过大对经济增长质量产生反向抑制，应合理斟酌财政分权的程度，对其进行及时调整。而对于处在倒U型曲线右方的部分城市，中央应适当调整该地区的财政分权程度，对其财政收支情况进行及时审查和监督，建立起有效多维约束的财政分权体制，采用合理的政策手段促使财政分权程度回到合适的水平，保持财政分权对经济增长质量的正效应。

第二，注重经济高质量发展，建立有效的政府考核激励机制。经济高质量发展的衡量涉及多维度综合指标，地方政府仍按照过去以GDP衡量经济绩效的机制换取晋升机会已经不再适应发展现状。同时，由于在不同时期不同维度的财政分权对经济增长质量的影响有所差异，在进行财政体制改革时要全面考虑当前经济结构特征，探索能够促进经济增长质量达到最优的财政分权度，并建立与之相适应的政府考核机制。在当前经济新常态背景下，应该按照经济高质量发展要求设定更加全面的政绩考量体系，弱化GDP在考核中的地位，强化科技创新、民生福利、环境保护、社会保障及开放包容等全方位的横向考察。根据具体的经济增长质量要求对各地方政府进行硬性约束，打造具体落地的预算框架，保障考核内容更加全面，推动地方政府在经济建设中始终以经济高质量发展作为目标。

第三，加大监督力度，促进财政分权与经济高质量发展的良性协同。无论是在要求地方政府高度重视经济发展质量还是在对不同城市的财政分权程度进行合理约束时，严格的监督机制必不可少。一是中央在给予地方政府合理授权、充分发挥地方政府信息优势的同时，仍要保持主导地位，硬化地方政府的预算约束，对各级政府的预算收支进行严格管控，对地方政府发行债务和使用其他财政工具进行强监管，保障地方财政的全面、规范、透明。二是在我国户籍制度的约束下，公众“用脚投票”所产生的监督机制不能有效形成对地方政府的约束，应当将公众对官员的评价纳入考核机制作为定性考察绩效的指标，进而有效监督政府在经济建设中提供的公共服务行为，避免产生仅为增长而竞争的“重生产，轻服务”行为，规范地方的经济发展模式，保障经济的高质量发展。同时要充分发挥财政分权制度在调控央地财政关系、促进经济发展中的独特作用，针对经济高质量发展所面临的制度性、结构性问题精准发力，构建与经济高质量发展阶段相适应的公平、效率、法治的现代财政分权制度。

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