以多边合作机制驱动全球经济高质量发展

2020-11-02梁昊光

人民论坛·学术前沿 2020年13期

梁昊光

【摘要】2008年全球金融危机以来，逆全球化趋势给全球治理带来了新挑战。金砖国家合作机制的构建，对倒逼传统的全球经济治理体系与机制的改革和创新发挥着越来越积极的作用。金砖国家应在现有合作基础上深化多边合作，通过人文交流增强政治互信;构建“人类命运共同体”，拓展金砖国家全球伙伴关系网络;坚持多边主义合作机制参与经济高质量发展，并在实践中总结全球治理新理念，为完善现有全球经济发展与治理体系提供新的竞争性方案。

【关键词】全球治理金砖国家多边外交合作方案

【中图分类号】F114 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.13.009

引言

多边主义体现了全球治理多元主体协商共治的价值内涵，是二战后维持世界秩序和平与稳定的基石，包括联合国、世界银行、国际货币基金组织等一系列多边主义的制度设计，为战后国家间的合作与发展提供了平台。[1]自美国高盛公司2001年首次提出“金砖四国”概念起，新兴经济体和发展中国家日益成为推动世界经济增长和维护全球化的重要力量，并希望在国际经济规则制定中增大话语权。[2]由于现有全球经济治理体系实质上是西方大国的利益载体，新兴经济体总体上处于与自身实力不相匹配的弱势地位。

2008年全球金融危机爆发之后，逆全球化思潮及民粹主义的兴起给全球经济治理体系改革带来新的挑战。在此背景下，金砖国家作为新兴经济体的代表参与全球经济治理的必要性和迫切性进一步增强。2009年，金砖四国就全球经济治理问题的召开首次峰会吸引了全世界的目光。随着南非2011年4月的加入，约占世界人口40%和世界总产量20%的金砖五国在全球的政治和经济影响力得到进一步提升。金砖国家峰会为建立在多极化、公正、公平和民主基础上的新的国际政治和经济秩序创造了一个新平台。然而，作为真正的全球参与者，其经验和能力仍然有限，很难重塑世界。客观上来讲，包括金砖国家在内的众多发展中国家也是全球化的受益者。因此，通过和平与渐进的改革，坚持多边主义，推进全球治理体系转型，才是纠正逆全球化的良方。

近年来，金砖国家一方面努力通过金砖峰会、金砖国家开发银行和G20机制参与全球治理;另一方面也在积极参与国际政治（联合国及安理会）、金融（国际货币基金组织和世界银行）和贸易（世界贸易组织）等机构的改革。正如习近平主席所强调的：“现行国际秩序并不完美，但只要它以规则为基础，以公平为导向，以共赢为目标，就不能随意被舍弃，更容不得推倒重来。”推动全球治理体系朝着更加公正合理有效的方向发展，符合世界各国的普遍利益。

2019年11月，在巴西首都巴西利亚举行的金砖国家领导人第十一次会晤，围绕“经济增长打造创新未来”主题展开。习近平总书记指出，这次会晤是在世界经济发展和国际格局演变的关键时刻举行的，新科技革命和产业变革方兴未艾，新兴市场国家和发展中国家的崛起势头不可逆转，为全球经济治理体系变革注入强劲动力，面对“百年未有之大变局”，作为重要的新兴市场国家和发展中国家，我们应该顺应时代潮流，回应人民呼声，展现应有的责任担当，在追求发展道路上矢志不移，在团结合作历程中携手奋进，为人民谋幸福，为世界谋发展。

金砖模式为多边主义合作打下示范基础

金砖国家虽然在地理、历史、文化、制度和经济发展模式等方面具有一定的差异性，但却拥有相似的增长潜力和利益诉求，以及推动全球治理体系改革的愿景。

金砖国家优势互补，为各自发展和共同发展提供了巨大空间。金砖国家拥有丰富的矿产资源、广袤的土地、大量的人口和充裕的资金，具备成长为世界大国的重要条件，在产业和经济方面又有着较强的互补性。首先，金砖国家都是资源大国。中国劳动力资源丰富，自然资源充足;印度和南非矿产资源丰富，前者以云母、煤炭等见长，后者以黄金、钻石等闻名;巴西是世界主要原料生產大国;俄罗斯石油天然气储备丰富。其次，中国、印度、巴西是能源进口国，俄罗斯、南非是能源出口国。最后，中国具有世界上体量最大的工业和制造业，钢铁、机械、化工以及高铁、航空航天等行业均居世界领先地位或先进行列，但还处于全球产业链的中低端，[3]第三产业占比较低;俄罗斯在军工以及高等教育、科技研发上具有很强的吸引力，但轻工业发展迟滞;巴西矿产资源、水资源、生物资源都非常丰富，现代农业、生物燃料等产业较为发达，但制造业有衰退的趋势;南非的能源生产和矿产开采行业处于领先地位，但高端工业制成品和轻工业落后;印度在软件、制药等高新技术产业均已处在国际先进水平，但加工制造业发展薄弱。[4]由此可见，五国处于相似的发展周期，并且经济结构互补，成为其双边或多边合作的重要基础。

金砖国家发展合作互动良好。金砖机制建立是内外因素合力推动的结果，契合五国客观需要。首先，金砖五国处在相近的发展阶段。金砖五国都是新兴发展中国家，近两年经济增长放缓，都面临升级经济结构的困境，而各方之间的通力合作能减轻变革的阵痛，并提高金砖国家的国际地位。其次，对国际政治经济秩序有共同的理念和需求。长久以来国际金融机制一直由西方国家主导，作为新兴经济体中的佼佼者，金砖五国主张各国有权自行制定经济政策，倡导市场化和贸易开放，积极参与全球治理，逐渐拥有与发达国家平等对话的资本，有利于带动世界经济脱离下行泥淖，进入新一轮快速增长期。最后，得到发达国家肯定。新兴发展中国家发展态势迅猛，积极参与重塑国际秩序，金砖国家参与国际制度建设有着很强的信心和积极性，发达国家完善其全球治理体系需要第三世界的力量。

基于以上原因，金砖国家之间的合作有条不紊的进行，相互之间互动良好，成为全球治理不可或缺的力量。[5]金砖五国建立了全方位、多领域的合作对话机制，以及时就重大国际与地区事务协调立场、共同发声，维护广大发展中国家团结和利益，为应对全球性挑战贡献金砖智慧、提出金砖方案。

金砖国家合作机制不断完善。自从2009年金砖机制建立以来，金砖国家相互支持、团结合作，取得丰硕成果。金砖五国间的合作不仅为新兴市场和发展中国家互利合作树立了典范，也极大推动了全球治理体系的改革与完善，金砖机制已经逐步成为推动全球经济治理变革的持久动力。[6]

从2009年首届金砖四国外长会议到2018年第十届金砖国家峰会，金砖国家合作在短短十年间从一个多边合作论坛转变为全方位、多层次、宽领域的机制化进程。2013年，金砖国家合作机制经历了重要转变。在五个成员国中合作方向出现了内部分歧，俄罗斯强调金砖国家应该把重点放在政治和安全合作上，而中国、印度、巴西和南非则强调经济合作的重要性，包括全球经济治理方面的合作以及金砖国家成员之间的实质性经济合作。经过艰苦的谈判，在德班峰会上，五国最终达成了广泛的共识，涵盖了国际经济和金融形势、千年发展目标、气候变化、粮食和能源安全等全球问题。

基于历次峰会宣言文件的统计，金砖合作总体特点包括：一是内容不断丰富，2014年的宣言文件中较多涉及新发展银行及其他实质性的合作治理成果，现在则扩展到政治与外交、经济与金融、环境与发展、非传统安全、科技与人、人口政策、医疗卫生等主要领域，对金砖合作关注领域展开全面表述;二是全球治理始终是金砖合作最关键的内容，其中不仅包括金砖国家对当前全球治理状况的一般观点立场，也包括改进治理的合理化建议、金砖国家可能贡献、治理规则、全球治理价值及新兴国家集体认同等建设性表述;三是合作治理的行动计划日益明确和丰富，[7]强调金砖合作的机遇和成果，正面理解并界定合作进程，以寻求解决现实问题，从原则性条款转向实质性规划，项目数量明显增加。

目前，金砖国家已形成了领导人年度会晤、G20峰会期间的领导人非正式会晤、外长会晤、安全事务高级代表会议及其他部长级会晤的全方位、多层次、宽领域合作机制。其中，G20峰会是金砖国家作为创始和核心成员参与的第一个全球经济治理机制。金砖国家在G20峰会期间定期举行的非正式领导人会议，不仅有助于提升金砖国家的影响力，还为金砖国家在全球问题上表达意见和立场提供了平台。

多边合作推动全球治理向着更加公正合理方向发展

全球治理是金砖国家促进自身发展，提高国际地位的重点领域。近年来，金砖国家利用国际多边机制，在经济、金融、货币、能源、气候变化、粮食、发展援助机制、网络空间安全、应对恐怖主义和打击跨国犯罪等领域加强了相互之间的交流与合作，多边关系也不断改善，对全球治理体系完善起到了重要作用。

金砖国家多边合作十年磨一剑。自2009年首届首脑峰会召开以来，金砖国家合作不断加强。2009年，金砖四国领导人在俄罗斯叶卡捷琳堡第一次召开会议，会晤后的联合声明仅有15条。2018年，金砖国家领导人第十次会晤在南非约翰内斯堡举行。十年来，金砖国家创新全球化理念，践行开放、包容、合作、共赢的“金砖精神”，成为新全球化引领者，并在政治、经济、金融、贸易、社会、人文等领域取得全方位多层次的成果，构建了60多项合作机制。[8][9]金砖国家跨越山海，打破国情、发展模式的差异走在一起，实现了三个“超越”[10]：超越了政治和军事结盟的老套路，建立了结伴不结盟的新关系;超越了以意识形态划线的老思维，走出了相互尊重、共同进步的新道路;超越了你输我赢、赢者通吃的老观念，践行了互惠互利、合作共赢的新理念。

多边合作促进金砖国家多边关系稳定发展。多边机制在众多领域为各国提供了一个相互交流的平台，参与各国通过开展层次不同的多边合作和交流，可解决多边关系中存在的问题，促进共同崛起。[11]中国是世界第二大、亚洲第一大经济体;巴西是南美洲第一大经济体;俄罗斯是欧洲第五大经济体;印度是世界第七大、亚洲第二大经济体。进入新世纪以来，金砖五国的经济持续快速发展，经济总量不断扩大。五国领导层积极参与国际多边机制，通过沟通协调，减少负面因素对多边主义的影响，加深相互之间的认知。通过这些国际多边机制加强相互间在政治、经济、安全等领域的交流与合作，有利于增加政治互信、提升贸易额、解决贸易不平衡问题，共同应对气候变化、粮食和能源安全等挑战，最终促进多边關系的稳定发展。中国、俄罗斯、印度等新兴发展中大国不断加强政治联系、促进经济合作，在国际多边机构中发挥更大的作用，最大限度地发挥经济潜能，积极推进世界多极化、经济全球化、国际关系民主化，积极推进世界和平与稳定，切实维护广大发展中国家的利益，并为本国可持续发展创造有利的国际环境。

金砖国家是全球治理的重要多边主义力量。金砖国家把发展中国家从全球治理平台上的边缘带拉回中心区。以中国、俄罗斯、印度、巴西、南非为代表的金砖国家，坚持独立自主，主张不干涉他国内政，寻求和平发展，支持联合国继续发挥中心地位和作用，呼吁更公平与合理的国际经济政治新秩序等，为全球治理注入了新的活力。[12]特别是在促进全球经济增长，推动国际体系转型等方面，该组织的活力和创新能力体现得尤为明显。

全球经济增长的新引擎。2008年，金融危机和欧债危机的爆发使发达国家与发展中国家在全球经济中的地位此消彼长。根据金砖国家领导人第九次会晤发布的数据，2017年金砖国家在全球经济总量上升到了23%，较2006年的12%翻了一倍多，对全球经济增长的贡献率超过50%，发展中国家对世界经济增长的贡献率超过80%。世界经济格局从发达国家转向了发展中国家，发展中国家接过了经济发展的接力棒，成为拉动经济增长的重要引擎。

金砖国家强调维护多边贸易体系的重要性。当前，国际贸易体系正面临保护主义威胁，金砖国家一致反对贸易保护主义，是维护多边贸易体制的强大力量。此外，金砖国家也积极推动全球金融治理改革，包括推动国际货币基金组织和世界银行改革。

积极参与联合国维和行动和发展援助。鉴于联合国在处理国际安全事务中的重要性，金砖国家正试图通过提供更多资源推动联合国安理会改革，以便在联合国框架内发挥更大作用。在G7国家逐渐对联合国维和行动的军事和财政捐款减少的情况下，金砖五国均增加了维和人员和资金的支持，为维护国际政治安全提供了重要保障。

金砖国家越来越多地参与发展援助，开始建立新的发展融资机构如金砖开发银行、亚洲基础设施投资银行等，打破了发达国家在国际治理中的垄断地位。[13]此外，金砖五国成立了金砖国家新开发银行，助推五国自身实现共同发展。同时推动取消对贸易和投资的限制，强调保护发展中国家利益。“金砖+”模式的提出，有利于把金砖合作打造成当今世界最有影响力的南南合作平台，使金砖五国和更多伙伴国家的双边、多边贸易及相互投资更加富有成效。

金砖国家为全球治理提供了多边主义的新经验。金砖国家改变了世界格局长期由发达国家主导的局面，为发展中国家谋求经济合作和提升国际影响力开辟了可供借鉴的成功实例。多年来，金砖合作从无到有，实现了从概念到机制的飞跃，显示出巨大的活力，为全球经济合作树立了典范。

积极参与国际机构改革和金融治理。自2009年金砖国家领导人举行首次会晤以来，每次峰会都会就全球治理相关重要议题发表意见，积极推动国际组织改革，加强国际宏观政策协调，提高发展中国家在全球治理体系中的话语权。[14]如在世界银行、国际货币基金组织的改革方案中，发展中国家投票权获得提升，金砖国家排名大幅跃升。金砖国家建立了新开发银行、应急储备安排等区域金融合作机制，对现有国际金融治理机制形成有益补充。[15]新开发银行的出资比例、内部治理、融资贷款等方面的运行机制高度体现了互尊互谅、主权平等、民主包容的原则，这将为金砖国家未来在更深层次领域的发展提供机会和推动力，摆脱传统地缘政治思维的民生发展方式。

南南合作的新创新模式。这种模式的基本逻辑是“共同发展”或“合作中的发展”。金砖国家根据自己的发展经验，更愿意通过采取“互利”方法帮助其他国家发展。例如，中国南南气候合作基金已宣布将提供200亿元人民币（合31亿美元）用于帮助发展中国家应对气候变化。习近平主席在2015年联合国可持续发展峰会上表示，“中国将继续增加对最不发达国家投资，力争2030年达到120亿美元”。

多边主义合作方案驱动全球经济高质量发展

虽然金砖机制在参与全球治理方面存在种种挑战，但它仍然是发展中国家和新兴经济体积极参与、引领全球治理的重要平台。金砖国家要利用好该平台为国家发展创造更好的国际环境，同时也为国际社会，尤其广大发展中国家提供更多的公共产品，携手构建更加公平、合理的国际新秩序，为最终建成“人类命运共同体”奠定基础。

完善合作机制，构建广泛合作关系。目前，金砖国家存在整体增速放缓、新的重点合作领域不明朗、合作机制亟待整合等问题。金砖国家有不同的政治制度和经济结构，这在其多样化的资源禀赋和产业优势中尤为明显。例如，巴西的农业，俄罗斯的重工业和采掘业，印度的服务业和中国的制造业。在涉及贸易平衡等重大经济问题时，金砖国家缺乏共识和共同利益。因此，金砖五国在谋求本国发展的同时，应遵循各国平等原则，基于大国协调沟通和协商决策，弘扬开放、包容、合作、共赢的“金砖精神”，构建利益共同体，拓展金砖国家全球伙伴关系网络，完善合作互补，推进开放共赢。通过金砖国家和世界主要发展中国家对话合作等方式捍卫发展中国家的利益，打造新兴大国和发展中国家合作的典范。金砖国家不仅要深化传统的经贸、农业、教育、文化、健康卫生、科技创新等领域合作，还应完善和拓宽环境等领域的合作机制。

金砖国家要树立“人类命运共同体”的新理念，推动多边机制，提升国际协同效应，构建广泛合作关系。加强金砖国家与联合国系统合作，把金砖国家的资本、经验与专业知识带入联合国系统中来;加强与二十国集团（G20）合作，发挥G20的典范和榜样作用;充分利用南南合作平台，坚持平等、尊重主权、互利互惠、不附加条件等理念与原则，提升南南合作在全球发展治理中的地位和作用;打造开放多元的发展伙伴网络，让更多新兴市场国家和发展中国家参与到团结合作、互利共赢的事业中来;通过“金砖+”伙伴关系建设，扩大与其他国家和地区间的合作，使金砖合作造福于更多国家。

金砖国家应呼吁多边开发银行（MDB）的跨境和区域合作，共同优化其资产负债表，以实现发展的有效性。现有的金融机构，如世界银行，在如何提高金砖国家新开发银行（NDB）运营的质量和效率方面拥有丰富的经验。NDB应改善与其他MDB的信息和经验共享以及项目合作。NDB还应该通过与其他国际或区域金融治理机构的合作学习和积累先进经验。

构建复合机制模式。金砖机制正处在机制建设的过程中，复合机制模式是其中一个重要的方向。金砖机制已经建立了“非正式对话机制+正式约束机制”的复合机制模式，实现了其机制建设理论与实践的统一。[16]金砖机制本身有利于成员国战略对接，是成员国沟通和交流的平台。“非正式对话机制+正式约束机制”的复合机制模式有利于处理金砖国家之间的关系，有利于保持成员国的独立性，有助于机制有效性的发挥，有效兼顾机制的灵活性和可信性，将会促进金砖机制的建设和发展。

加强经济合作，促进共同发展。金砖国家的发展离不开全球开放的贸易格局，如何抵抗逆全球化思潮和贸易保护主义，金砖国家要加强集体发声，共同抵抗逆全球化和贸易保护主义，为开放贸易的发展共同努力。习近平主席指出，“经济合作是金砖合作最重要、成果最丰富的领域”，“工商界是金砖经济合作的主力军、生力军。在开创第二个‘金色十年过程中，工商界大有可为。希望各位企业家朋友充分发挥各自优势，促进五国互利共赢，实现共同发展”。

金砖国家要坚定建设开放型世界经济，旗帜鲜明地反對单边主义和保护主义，促进贸易和投资自由化便利化，共同引导经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢方向发展。[17]要帮助新兴市场国家和发展中国家特别是非洲国家和最不发达国家有效参与国际产业分工，共享经济全球化红利。

推进经济高质量发展。务实合作是金砖合作的根基，在贸易投资、货币金融、互联互通、可持续发展、创新和产业合作等领域拓展利益汇聚点。[18]2017年9月，在厦门举办的第九次金砖国家领导人会晤中，习近平主席指出，“在大局上谋划、关键处落子，本着共商、共建、共享原则，寻找发展政策和优先领域的契合点，继续向贸易投资大市场、货币金融大流通、基础设施大联通目标迈进。要从结构性改革、可持续发展等角度入手，在创新创业、产业产能等领域拓展利益汇聚点，交流分享经验，助力彼此经济发展”。通过在税收、电子商务、本币债券、政府和社会资本合作、金融机构和服务网络化布局等方面加强合作，各领域务实合作不断机制化、实心化，促进共同发展。

开展人文交流，弘扬多元文明。金砖国家领导人峰会多次提出，深化文化、教育、科技、体育、卫生、媒体机构、地方政府等领域合作，打造合作的第三支柱，巩固民意基础，珍视文化多样性，鼓励加强文明交流互鉴，在多元共享基础上培育共同价值理念。

发挥政府在机制建设方面的引导作用。在金砖国家人文交流机制建设方面，相对其他参与主体而言，政府的作用十分关键，尤其在合作的初期，政府要发挥好引导和统筹作用，搭建人文交流与合作的平台。[19]从战略上规划金砖国家人文交流与合作的长远目标和阶段性行动，发挥政府作用推动部门之间协调的常态化以及地方政府的积极参与和配合，为其他参与主体创造良好的合作环境和氛围。

促进民间交流机制的发展。鼓励和促进金砖国家民间交流机制的设立与发展，让所有人都能参与其中，感受人文交流的魅力，分享人文交流与合作带来的实惠。规范有序的民间交流机制能够增加金砖国家人文交流机制建设的动力与活力。发挥民间社会团体的能动性，让人文交流与合作逐步变成机制化的民间自发行为。

发挥智库的智力支持和非政府组织作用。智库合作是金砖国家合作的助推器，发挥智库的专业特色和协同合作效应对包括人文交流合作在内的金砖合作具有重要意义。[20]人文交流智库主要从事金砖国家人文交流机制建设方面的基础性和对策性研究。智库拥有专业优势，能够为机制的设立、发展和完善提供科学的决策基础和智力支持。

全球治理不是国家或者政府间国际组织独占的领地，国家、私营部门和非政府组织都可直接参与其中并持续互动。非政府组织拓宽了全球治理的主体，金砖国家可以通过加强与这些机构的合作，打破全球治理的局限（合法性不充分、透明度低、法治程度低、责任性和有效性不足），提高全球治理有效性，进而有效推动全球治理进程和维护发展中国家的可持续发展。

坚持多边主义，加强全球治理。金砖国家领导人第十次峰会提出，金砖国家要切实遵守共同制定的国际规则，坚持大小国家一律平等。要倡导共同、综合、合作、可持续的安全观，坚定支持多边贸易体制，继续推进全球经济治理改革，提高新兴市场国家和发展中国家代表性和发言权。[21]全球治理是一种全球大多边的治理，它力求动员各类行为体参与治理、提供公共产品，尊重多元化、重视协商的多边主义精神是全球治理弘扬的核心原则。[22]

地缘政治冲突、保护主义和单边主义，直接影响到新兴市场国家和发展中国家发展外部环境，金砖国家应进一步扩大彼此间的贸易规模，捍卫多边主义。金砖各国应加强沟通交流，增加对话，维护多边主义发展，维持国际格局的稳定和世界的和平。坚定不移维护《联合国宪章》宗旨和原则，维护国际公平正义与世界和平稳定，倡导各国共同掌握世界命运、共同书写国际规则、共同治理全球事务、共同分享发展成果，推动世界多极化和国际关系民主化进程。此外，还要参与并维护现行的全球多边组织和机制，积极建设新型多边区域组织和机制，为多边主义发展注入新动力。

（本文系国家社科基金重大项目“系统规划设计‘一带一路互联互通研究”和北京社科基金研究基地重点项目“国家一带一路战略推进北京国家文化中心建设提速创新支撑平台研究”研究成果，项目编号分别为：18VDL001、18JDZGA003;北京第二外国语学院讲师张钦对本文亦有贡献）

注释

[1]Tian， H.F.， "The BRICS and the G20"， China & World Economy， 2016 ，（4）， p. 111.

[2]姚璐：《多边主义困境下全球治理体系的转型》，《红旗文稿》，2019年第6期，第38页。

[3]复旦大学金砖国家研究中心、金砖国家合作与全球治理协同创新中心编：《全球发展中的金砖伙伴关系》，上海人民出版社，2015年，第23页。

[4]杨峰：《金砖国家合作机制分析》，《现代交际》，2018年第15期，第252页。

[5]迟歌：《新兴经济体合作机制探索——基于金砖国家视角》，《现代管理科学》，2019年第4期，第55～57页。

[6]Nayyar， "Brics， developing countries and global governance"， Third World Quarterly， 2016（4）， p. 575.

[7]刘毅：《金砖机制与当代中国外交的合作治理战略》，《重庆交通大学学报（社会科学版）》，2019年第3期，第6页。

[8]赵晨光：《金砖国家对非外交的新趋势、新特点》，《当代世界》，2016年第12期，第73页。

[9]王文、刘英：《金砖国家为全球治理注入新动力》，《紫光阁》，2017年第9期，第91～92页。

[10]《习近平：金砖合作实现了三个“超越”》，《新华每日电讯》，2017年6月20日，第1版。