公共卫生控制与监管

潘梦超 何劲草 夏聪明

摘要：公共卫生，关系到一国或一地区中每一个国民的最切身利益。它和普通意义上的医疗服务不同，公共卫生是一项公共事业，其提供的是社会效益回报周期较长的服务。公共卫生实施的程度、好坏与否与社会稳定、人民幸福都是直接挂钩的。因而加强公共卫生的控制与监管显得尤为重要。国内外学者对其历史发展脉络、所遭遇的问题与困境以及未来的发展思路做了较为深入的研究。本文将目光着眼于中国公共卫生监管领域的成就与不足，从地级市和农村两个视角分别论述，结合国外经验对现象作深入解读。

Abstract： Public health is related to the most vital interests of every citizen in a country or region. It is different from medical services in the ordinary sense. Public health is a public undertaking， and it provides services with a long return period for social benefits. The degree of public health implementation and whether it is good or bad are directly linked to social stability and people's happiness. Therefore， it is particularly important to strengthen the control and supervision of public health. Scholars at home and abroad have done more in-depth research on its historical development context， problems and difficulties encountered and the future development ideas. This article focuses on the achievements and shortcomings in the field of public health supervision in China， separately discusses from the perspectives of prefecture-level cities and rural areas， and makes an in-depth interpretation of the phenomenon based on foreign experience.

关键词：公共卫生;社会效益;控制与监管;国外经验

Key words： public health;social benefits;control and supervision;foreign experience

中图分类号：R197.1                                       文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）29-0227-03

1  西方国家在公共卫生监管领域的历史经验借鉴

从公共卫生的起源来看，西方现代公共卫生从1830年起步，而现代中国公共卫生是从新中国成立后才缓慢起步的。因而可以说现代公共卫生是从西方开始的，西欧的商业革命和工业革命与现代公共卫生的出现具有密不可分的关系。欲研究公共卫生的控制与监管，一部分学者将他们的研究重点放向西方发达国家。

阚学贵等（1994）、智春等（2007）、王树清（2010）、Chaltu Yasin（2019）、Lopes Fernando Rocha Lucena（2019）深入研究了日本、美国、澳大利亚和新西兰公共卫生监督与管理体制，在经过缜密研究之后，提出日本国民的健康水平高于其他各国的一个重要原因就是它拥有着较为健全的医疗服务系统。日本的公共卫生管理和卫生服务体系，卫生监督机构，卫生监督人员与管理，与卫生有关的技术支持机构以及生产经营单位自身的卫生管理都为日本杰出的医疗卫生事业的发展奠定了基础。总结了两国制度能够高效运行的原因并在此基础上阐发了两国经验对于我国卫生管理方面的重大借鉴意义。作者指出：首先，在澳大利亚与新西兰，两国的法律法规极其健全，标准体系充分建立并在实际运行中不断完善;然后，两国的法律能够得到很好的执行并取得预期的效果;其次，卫生许可工作得到充分肯定，卫生许可发放标准严格执行;最后，投诉举报制度能够得到很好的贯彻，这对于政府努力提高办事水平具有重大意义。通过研究美国在应对突发性公共事件以及食品安全方面的立法并经过实地走访之后，他发现美国食品安全卫生监管方面法律的出台都与突发性公共事件相关联，突发性公共事件促使了相关法律的出台。而除却突发性公共事件这一因素外，公众意识的觉醒以及相关的舆论宣传都在一定程度上推动了国会或州立法。基于此，立法机关既应关注相关法律的持续性，还應更多的考虑相关利益群体以及部分媒体的诉求，从而使法律的出台不是领导者的个人意愿。

2  对中国卫生监管体系成就与不足的研究

国内众多学者从当下的中国卫生监管体系着眼，以更宏观的视角去研究了国内卫生监管与控制方面的成就与不足。

孙梅等（2008）、李国红等（2009）、李淑欣（2009）、王汉松（2009）、李国红等（2010）、王旭阳（2011）、文学军（2015）、严晓玲等（2018）、王虎峰和甘铁力（2018）提出卫生监管体系的发展是滞后于我国整个医疗卫生事业的发展的，监管的失位缺位现象十分显著。基于2008年食品安全事件频发的大背景，深刻剖析了我国公共卫生监管体系所面临的诸多问题与挑战，继而从深化立法、完善相关机制以及改变行政组织体系等方面提出了深化改革的意见与建议。因而在医疗卫生服务以及医疗保障方面存在着诸如不健全的医疗体制、不严格的市场准入机制、具有诸多缺陷的价格监管体制等问题。从而他认为建立卫生监管体系势在必行，而且其应当建立在逐步完善相关法律法规与信息化平台的基础上。在认真总结《公共场所卫生管理条例》之后，就之前中国的公共场所管理局势，提出了几种正确有效的管理方法：首先，加强法制管理，从而依法进行监督和管理，此中强调了领导权威和行政干预的重要性;其次，注重强调好职能部门之间的相互关系，通过协同监督管理来实现预期目标;最后，打铁还需自身硬，注重加强经营单位自身的监督管理。在此基础上，逐步实现公共场所卫生管理工作制度化、长效化的目标。

以我国的食品安全问题为着眼点，学者们认为食品等医疗卫生体系的建设对于提高国民的健康水平，促进国家经济的发展具有极其重要的意义。学界从医疗卫生体系的发展入手，尤其是重点分析了中国改革开放以来所取得的成就以及经验教训。着重提出了中国未来医疗卫生的发展必须注意以下几点：首先，明确执法主体;其次，加强体系建设，最后，还应该明确发展方向，实现综合执法和全行业监管。李国红认为医药卫生体制改革目标的达成离不开卫生监管体系的不断完善，并提出在当下中国的医疗监管体系存在着诸多问题，例如：监管缺位、越位以及效率低下等。在这样的背景下，他认为完善卫生监管体系已经是刻不容缓的事情，因而他提出一系列可行性途径以加速体系建设，包括完善卫生方面的法律法规，加强信息化建设，强调过程管理，积极转变政府职能以及加强社会监督等。王旭阳认为在当下中国，经济、科技繁荣发展，人民生活品质不断提升，但在这一片欣欣向荣下亦存在着诸多卫生困境，传染病、流行性疾病和地方病仍然存在，人们的健康仍受到挑战。因而加强卫生监管力度已成为不可逆转的趋势。卫生监管部门必须立即行动起来，做好以下两方面工作：切实加强卫生监督管理工作以及有效应对公共卫生事件。坚定决心，果断采取措施，取得预期效果。文学军认为随着经济社会的不断发展，人民对于医疗卫生的需求也在不断的增长。在这样的背景下，于日常的生活中实施及时有效的卫生监督的重要性也就凸显出来了。但不得不提的是，我国在这方面所作出的工作效果并非十分明显，常规监督下仍然存在着诸多漏洞，这也就要求一种新的更有效的方法出现并予以补充。正是由于这个原因，作者开始对公共卫生管理所能发挥的作用进行研究，最终得出结论：公共卫生管理是卫生监督的一种非常重要的方法，值得推广运用。严晓玲等首先肯定了我国公共卫生综合监管体系建设的重要性，而后在分析了我国公共卫生综合监管的基本原则以及目标之后，更为深入的探讨了我国政府在公共卫生资源配置上的公平性以及有效性程度。国家在遭遇紧急卫生事件以及突发传染病时应对可能稍显落后，但政府会竭力迅速应对，降低人民损失，功过两存。因而在此基础上笔者对于完善我国的医疗卫生监管体制机制提出了相应的政策性建议，包括：加强加快我国法治建设，加强分工协作从而促进协同式监管体系的发展以及努力实现多元共洽等。王虎峰在对卫生行业监管的理论基础、理念渊源、政策性工具以及国际经验等进行认真的梳理，并对中国卫生行业监管的历史脉络进行深刻的分析之后，得出了“一元到多元”的历史发展轨迹。而后通过对多元监管主体的优劣势进行对比，提出的思路包含进行多元监管格局的建设和全程监管体系的建立等。

3  国内地级市公共卫生监管现状研究

相比于其他学者将目光着眼于卫生监管体系，一部分学者将研究视角从一国转向了某个地市，针对某一个城市展开调查研究从而为公共卫生监管事业在更大范围内更好实施提供了借鉴。

贾翠英等（2016）、赵诣（2017）、谈艳（2018）、刘涛（2018）、王惠韬（2019）、张净（2019）等人将研究重心放置于我国的部分地级市，提出了我国的部分城市在公共卫生监管方面存在诸多漏洞，并提出了一些可行性建议。贾翠英将研究的区域定位在了齐齐哈尔市，通过运用诸多方法来进行调查研究，例如文献述评、专家咨询以及多重论证的等。在此基础上研究了卫生监管这一体系的结构、过程、结果三大指标之间的相互关系，并运用了结构方程模型进行了系统分析，从而得出了齐齐哈尔市的卫生监管方面存在的一些问题，包含机构职能不明、人员素质不高、经费投入不足、法律法规颁布滞后、房屋供给紧俏和缺乏技术支撑等。而作者也在此基础上提出了相关政策建议。赵诣肯定了上海市卫生部门在公共卫生领域所进行的审批制度改革和行政审批方式的改革两大制度变革所取得的成效。通过进行制度的变革，上海市卫生部门加强了对于事中事后的监管，从全流程出发，大大提高了监管力度，同时简化了审批流程，极大地提高了办事效率，也提升了社会满意度。但在诸多成就下并不能掩盖其暴露的问题。

学界通过问卷调查、案例研究、数据分析等诸多方法，深刻总结了在公共卫生监管中存在的问题：治理模式较为单一，尚未形成多元主体治理模式;事前监管常规化，但事中事后监管力量仍不足;法律法规不够健全，处罚力度不足等。谈艳根据常熟市在卫生监管机构中所推行的改革中所面临的困境，积极查阅有关资料并深入常熟市的城乡开展调查研究，认真分析了当前常熟市在卫生监管上所遭遇的问题与成因，重点对改革转型期间卫生监督机构所面临的问题进行研究。通过借鉴国内外经验并结合实际执行情况，作者提出了一系列可行性途径：强化人才技术支撑;合理进行资源配置;加强执法的力度以及加快建立综合监管体系等。刘涛在充分阅读2014-2017年宜兴市公共场所卫生监管资料之后，采用定量与定性相结合的方法，对宜兴市的公共场所的卫生监管现状进行了描述性分析。宜兴市的卫生监管工作自《公共场所卫生管理条例》颁布以后就全面展开了，并且取得了相当大的成效，但也存在着诸如法律法规的制定滞后于现实状况、监管体制不完善、执法队伍薄弱、相关人员法律意识薄弱、政府缺乏足够重视、财政投入不足等问题。针对以上述及的问题，作者也提出了一些整改意见：深化监管体制改革;加强行政执法队伍建设;完善相关法律法规;加大财政投入;提高政府重视度;增强相关人员知法守法的自觉性等。王惠韬通过走访乌兰察布市，对其公共卫生监督方面进行了调查研究。从机构人员、设备以及监督检测等整体情况出发，找出该市在卫生监督方面存在的问题并探讨其产生的原因，而后通过借鉴国内外的先进经验提出解决方案。学者通过查阅文献和资料、进行问卷调查等方式，总结出乌兰察布市存在着的诸多问题：缺乏依法行政的意识、执法力量薄弱、财政投入不足、管理制度存在漏洞等。作者也在此基础上分析了其成因并提出了以下政策建议：加强立法，完善相关法律法规;加强执法队伍建设;扩大财政投入，保障资金供给;加强宣传教育，提高法制意识。张净在他的课题中，以唐山市公共卫生监管执法的档案的数字化管理为其研究基础。于其而言，档案管理能够全面而真实的反映唐山市公共卫生的整体发展状况，包含发展思路、取得的成就、遇到的问题等等。而這些既对未来我国公共卫生事业发展路径的选择具有极大的参考价值，也有利于规避发展过程所可能发生的风险。因而他进一步地探讨了如何去加强档案的数字化管理，以期为唐山市更好建设公共卫生事业奠定基础。

4  农村地区公共卫生监管现状研究

中国是世界上最大的发展中国家，农民的人口占到全国人口的大多数，中国医疗卫生事业的发展首当其冲的就是农村医疗卫生事业的发展。而农村经济社会发展滞后，发展水平低，基层医疗卫生存在的问题多，因而加强对农村公共卫生的控制与监管势在必行。学界很多专家学者将目光聚焦于农村并开展了一系列调查研究，取得了丰硕的成果。

王文军（2005）、黄俭（2009）、史亚军（2011）、付振（2012）、尹红云（2014）、刘立煌（2018）等指出当前农村公共卫生所暴露的问题十分突出，农村公共卫生事件频发，所带来的社会影响十分恶劣，但农村的卫生监管工作薄弱，制度制定和执行环节均存在一定的缺陷。这一现实情况与我国当前的经济社会发展、三农政策要求极不适应。他们据此研究了造成这一现状的部分原因。他指出：首先，农村的公共卫生监督体系存在着漏洞，难以做到真正的及时有效;其次，当前农村的公共卫生监管模式与依法行政这一要求不相适应;再次，政府的重视度较低，多部门协同尚未实现;最后，政策指导性较弱，财政的支持力度较小，法律不够健全导致保障性较弱。史亚军指出在整个卫生工作中，农村公共卫生的监督管理是一个占据举足轻重地位的组成部分，直接关系到整个国家卫生监管体系的建设。鉴于此，加强农村公共卫生的监督管理便是一个亟待解决的问题。他据此提出了相关对策：首先，应当进一步去强化政府职能，扮演好政府自身的角色;其次，加快构建并充分完善农村公共卫生监管体系，采取成立专门机构、安排专门性人才等方式来进行统一管理;再次，完善相关法律法规，构建完善的法律保障网;最后，加大政策和法律的宣传力度，促使人们能够更加的知法守法。尹红云以农村为聚焦点，通过分析当下基层的医疗卫生服务所出现的问题，指出其症结所在并提出与此相适应的有针对性的意见。他指出，当下基层医疗卫生机构存在以下问题：专业人才匮乏，无法满足农民的医疗需求;基层医疗工作者工作繁重而且覆盖面广;基层医疗室所开展的卫生服务水平较低;基层激励和管理机制不健全等。在此基础上，作者提出，为满足基层民众对基层医疗卫生及公共服务的需求，必须加大财政投入，积极引进专业人才以优化人才结构，健全各种机制以及加强日常监管等。

5  总结

公共卫生的监管控制是国家基本公共卫生服务项目中新添的一个服务项目。做好公共卫生监督管理的工作，可以充分发挥基层的公共卫生服务的职能，深化公共卫生服务的内涵;做好公共卫生的监管，还有利于预防控制突发性公共事件，减少突发性公共事件所带来的负面影响;做好公共卫生的监管工作，有利于监督控制医疗卫生机构，确保所提供的基本公共服务是优质的，从而保证人民的健康水平。

在过去的几十年间，众多学者都对公共卫生问题予以了足够的重视，也进行了很多深入体制内、深入基层的调查研究，发现在当下的公共卫生监管领域仍存在着诸多问题。通过阅读大量文献并进行归纳，发现我国在公共卫生监管方面存在的问题主要有以下几方面：首先，法治建设不健全，公共卫生方面法律的制定明显滞后于现实的经济社会发展状况，在公共卫生监管的执行力度上也存在着“雷声大雨点小”的现象;其次，公共卫生监督体系存在制度性漏洞，不能做到真正的及时有效，因而不能充分发挥公共卫生监督体系的实际功用，此外，公共卫生的监管模式与我国依法行政的基本国策也不十分契合;再次，政府的重视度不高，财政对于公共卫生监管的投入不足，尤其在基层，专门机构不健全，专门人才缺乏，这些都限制了公共卫生监管工作的有效展开;最后，舆论引导、宣传教育的工作沒有完全落在实处，公众对于公共卫生监管缺乏认知，对于公共卫生相关的法律法规也缺乏了解。

据此，国内众多学者通过研究西方发达国家有关于公共卫生监管的经验，结合我国的基本国情，提出了一些针对性的意见：首先，加快构建完善的法律体系，做到有法可依、有法必依，加快专业的执法队伍建设，做到执法必严、违法必究;其次，补齐公共卫生监管体系的短板，真正做到及时有效;再次，加大财政对于公共卫生方面的投入，同时加大资金使用的透明度;最后，加强公共卫生方面知识的宣传教育，使民众更加了解公共卫生监管的重要性，也愈加知法守法。

伴随着十九大的召开，中国特色社会主义进入了新时代。进入新时代，中国大地将迎来一个新的历史节点，也必将面临新的挑战与机遇，在这样的大背景下，公共卫生监管也同样会出现新问题和新思路，本文将以此为主线展开论述。

参考文献：

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[3]贾翠英，于永刚，宋运娜.齐齐哈尔市卫生监督体系建设与发展研究[J].理论观察，2016（04）：32-33.

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