行政管理体制视域下职业教育改革的现实困境与推进路径

李阳 祁占勇

摘要：体制支持是职业教育改革的必要条件。伴随职业教育改革进入“深水区”，职业教育内部的改革力量难以独自突破重重阻碍，需要外部的体制作出相应的改革。当前，现行行政管理体制是制约职业教育改革的关键所在，职业教育改革需要冲破行政管理体制的束缚。

关键词：行政管理体制;职业教育改革;体制支持

职业教育改革不单是职业教育本身的事情，还受到外部社会因素的制约。影响职业教育改革的社会因素几乎无所不包，极其繁杂，既有支持职业教育改革的社会支持因素，也有反对职业教育改革的社会反对因素，还有对职业教育改革无明显影响的社會中立因素。一般情况下，当我们讨论影响职业教育改革的体制因素时，往往有意或无意地关注体制对职业教育改革起阻碍作用的消极因素，忽视起促进作用的积极因素。而当我们单独讨论职业教育改革的体制支持时，初衷则是为职业教育改革找寻更多、更好的体制支持，以促进职业教育改革的顺利推进。职业教育在国家创新体系中的作用日益受到重视，[1]随着我国职业教育改革进入“深水区”，体制问题已经成为制约职业教育改革能否取得重大进展的关键因素。已有研究多就职业教育内部体制问题展开，讨论职业教育体制应如何就行政管理体制的变化做出相应的改革。然而，职业教育改革所面临的体制问题盘根错节，并非职业教育领域自身力所能逮，而是阿需要行政管理体制的支持，需要在政府主导下变革行政管理体制。因此，本研究将视线转移到影响职业教育改革的行政管理体制问题之上，探讨行政管理体制应如何为职业教育改革提供有效支持。

一、行政管理体制与职业教育改革的关系

一般而言，职业教育改革的动力源于职业教育自身发展的需求和外部社会的需求。然而在中央集权特征十分明显的国家中，职业教育内部的改革动力必然不会导致改革的发生，特别是全国范围的职业教育改革。只有当职业教育改革事关全国发展，如若不进行职业教育改革将会引起一定的社会问题，或者当职业教育改革能够满足体制改革的需求时，国家层面的职业教育改革才会被提上议程。职业教育改革必然受制于某种体制，但是职业教育改革何尝不是体制改革的一部分呢？按照结构功能主义社会学的理解，社会是由政治、经济、文化等子系统构成的一个完整系统，而职业教育是属于教育子系统的有机组成部分。如果从嵌入性理论出发，我们认为职业教育深嵌于社会之中，虽然有时职业教育可以超前或落后于外部社会，但并不能脱嵌于社会。因此，职业教育改革的真实处境是一方面受制于社会、服务于社会，另一方面又表征着社会、重构着社会。

虽然影响职业教育改革的社会因素纷繁复杂，但职业教育改革真正需要的只是其中支持的态度和行动，这些支持的态度和行动就是职业教育改革的社会支持。[2]其中，行政管理体制支持是社会支持的主导力量，是职业教育改革的必要条件。由于职业教育只是社会子系统的构成部分，行政管理体制与职业教育之间存在着强势和弱势的关系，因此，很多学者只关注职业教育内部的体制改革问题，忽视外部的行政管理体制改革问题。他们认为职业教育应该做好自身的事情，外部的行政管理体制问题并非我们所能左右。他们秉持一种“病态适应”观念[3]，认为职业教育只能完全由现存的行政管理体制决定。应该承认，职业教育必然存在于某种行政管理体制之中，但是职业教育并不是为了行政管理体制而存在，职业教育与行政管理体制之间的某种张力也是促进社会进步的动力。在社会转型发展过程中，如若职业教育仍然奉行“只扫门前雪”的理念，那么职业教育改革将步履维艰。为了深入推进职业教育改革，解决职业教育改革“雷声大，雨点小”的问题，推动行政管理体制改革，为职业教育改革提供有效支持就成为了职业教育界必须关注的重点问题。因为在这种处境下，没有坚强的行政管理体制支持，职业教育改革宏观的“顶层设计”就难以落实，微观的职业教育课程改革也难以取得令人满意的预期效果。

事实上，任何一个社会领域的改革都需要其他领域的参与。假如所有社会领域的改革都只关注本领域自身的事情，而对阻碍自身改革的其他领域漠不关心，那么整个社会将会变成彼此分割、各自为营的独立领域。这将导致所有社会领域的改革都缺乏其他领域的支持，阻碍社会各领域的改革，最终影响整个社会的改革。就职业教育与行政管理体制的关系来说，职业教育改革需要行政管理体制的支持，行政管理体制改革也需要职业教育的支持。积极主动推进行政管理体制改革，是当前职业教育界为实现自身改革所必须开展的工作，也是职业教育界应该承担起来的社会责任。建国以来，我国先后把国家工业化、社会主义现代化、经济体制改革、实现充分就业等社会目标作为职业教育的服务对象。在此过程中，行政管理体制对职业教育改革提出各种要求，而职业教育界则一直是顺应、宣传、接受、支持这些要求。在职业教育改革进入“深水区”的今天，面对严重阻碍职业教育改革的行政管理体制问题时，职业教育界应该敢于提出自己的要求。[4]职业教育体制是行政管理体制的一部分，影响职业教育改革的体制问题多是源于行政管理体制，因此，职业教育体制改革需要在行政管理体制改革的整体布局内开展。就行政管理体制而言，建国以来，中国社会经历了从“总体支配”到“技术治理”的变化[5]。新世纪以来，我国政府努力从经营型政府转变为服务型政府，行政管理更加法制化、标准化和技术化。新时代以来，我国政府着力推进国家治理体系和治理能力现代化，重在体制机制改革和治理技术创新。对职业教育改革来说，“技术治理”是必然趋势，具体表现为项目制在资源配置中的广泛使用，教学评估工作广泛开展，问责机制更加完善。但是，由于行政管理体制的庞杂和惯性，职业教育改革的行政管理体制支持仍然存在很多问题。

二、行政管理体制视域下职业教育改革的现实困境

中央与地方的关系是国家治理的基本矛盾，也是影响职业教育改革的重要体制因素之一。政治学对于中央与地方的关系已经有了较为丰富的研究。荣敬本提出了“压力型体制”理论，认为行政压力从中央向地方传递，在县乡政府之间表现得最为明显。[6]周黎安提出了“政治锦标赛”理论，认为中国官员激励效应从中央到地方逐级放大，[7]他也提出了“行政发包制”概念，认为在中央一统权威之下，在上级政府和下级政府之间存在发包的关系。[8]曹正汉提出了“上下分治”的治理机制，认为中央执掌治官权，地方在中央领导下对其管辖地区行使治民权。[9]周雪光认为中国国家治理的深刻矛盾是中央管辖权与地方治理权的矛盾，正是在这个矛盾的应对机制中催生出了中国国家治理的制度逻辑。[10]虽然学者们在描述中央与地方的关系时所用术语不同，但较为一致的看法是集权和分权的高度融合。

回顾共和国70年的发展史，中央和地方的“集权·分权”转换是我国历次行政管理体制改革的核心。建国之初，我国借鉴苏联的国家治理模式，采用中央高度集权的治理体制，逐步形成了一种“总体性社会”[11]，国家与社会高度同构。中央拥有绝对权威，地方必须无条件服从中央的命令，中央全面包揽社会发展的各项事业，并通过等级分明的各级政府执行其意志。政府掌控社会以及个人生活的全部重要资源，这些资源不仅包括物质财富，也包括生存和发展的机会及信息资源。[11]1978年，改革开放之初，百废待兴，中央的改革方针是通过向地方放权，激发基层民众活力来建立新型的政治经济体制。1982年，邓小平指出：“精简机构是一场革命”，是对体制的“革命”，[12]这次的行政管理体制改革是为了适应社会主义现代化建设“三步走”战略目标，打破计划管理体制，解决机构臃肿问题。1998年，社会主义市场经济体制已经建立，为了进一步推进经济体制改革，出台了《国务院机构改革方案》，明确指出：“再次精简机构和人员编制”“逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制”。2007年，党的十七大报告指出：“行政管理体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化”。所以，伴随经济体制改革的深入推进，行政管理体制也必然有所改革，这次的改革主要着眼于大部制改革以及政府权力的划分。2012年，党的十八大报告指出：要“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进行政管理体制改革”，这次改革的主要目标是：“以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制，为全面建成小康社会提供制度保障。”可见，建国以来，中国政府行政管理体制改革已经从政策调整走向体制创新，改革越来越深入，改革目标也越来越合理。[13]

职业教育管理体制是政府行政管理体制的组成部分，必定随着政府行政管理体制的改革而发生相应改革。但是我国政府行政管理体制改革多是从经济领域开始，而职业教育管理体制改革属于公共事务，与行政管理体制改革并不完全相同，呈现出独有的改革轨迹。[14]从新中国成立到改革开放之初，在管制型政府的主导下，职业教育完成了从无到有的历史性飞跃，为职业教育发展奠定了基础，从初等职业教育到高等职业教育的完整的职业教育体系得以建立，中等职业教育蓬勃发展，高等职业教育正式起步。[15]管制型政府对职业教育事业的全面强势介入在这一历史时期有其必要性与合理性，因为在“一穷二白”的条件下，政府自然需要承担起职业教育发展的责任。随着改革开放的深入，市场成为影响职业教育改革的重要社会因素，市场主体特别是企业的利益成为职业教育政策过程的新起点。在这种情况下，职业教育管理职权也经历了从中央集权到地方分权的变化，但在整個过程中仍然强调中央的领导地位。从2010年开始，职业教育改革进入了“关注现代职业教育体系建设时期”[16]，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确指出：“以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平”，《国家职业教育改革实施方案》指出职业教育管理体制改革的具体目标：“经过5-10年左右时间，职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变”。

然而，职业教育的日常现实却与这样一种美好的改革愿景相去甚远。在我国当前的行政管理体制之下，政府仍然是职业教育改革的主导，职业教育改革依赖于政府职能的履行。政府通过规则的制定和资源的配置等手段，积极推进职业教育改革，同时，也存在一些问题亟待改进。制约职业教育改革的行政管理体制在纵向上表现为从中央到地方的职权划分以及政府与职业学校之间的关系，在横向上表现为不同政府部门之间的分工和关联。

（一）就纵向关系而言，制约职业教育改革的行政管理体制存在的问题

1.政府对职业教育改革的超强管制。实际上，任何一项职业教育改革政策都需要职业学校的具体落实，这意味着，职业学校应该成为职业教育改革的主体，政府不应该干预太多，否则职业教育改革将会失去基层的动力。然而，现实情况却是，在现行行政管理体制之下，政府在职业教育改革中充当着“全能政府”的角色，政府的身影在职业教育改革中无所不在。“政府部门常常将教育改革设计者、指导者、管理者、监督者、调控者及评价者等多种角色集于一身，导致学校难以真正成为教育改革的主体”[17]，政府既是职业教育的办学主体，也是职业教育的管理主体，还是职业教育的评价主体。政府对于职业学校而言处于强势地位，职业学校处于相对弱势地位，政府与职业学校之间是指令与执行的关系，导致职业学校成为政府的附属机构，并且缺乏成为职业教育改革主体的自主权。

2.政府自上而下推进职业教育改革。推进职业教育改革的权力集中在中央政府手中，任何一项全国性的职业教育改革都需要中央政府的推动，职业教育改革的总体目标与具体任务自上而下层层发包给下一级政府。然而，在各级政府机关“利益部门化”现象普遍存在的情况下，地方政府会选择性执行甚至象征性执行中央政府的职业教育改革方案，致使中央政府的“顶层设计”难以有效贯彻执行。例如，近些年来各种政策文件中都在强调扩大职业学校办学自主权，然而实际上职业学校的办学自主权却在缩小，特别是人权、财权等关键权力被集中到上一级政府手中。这必将导致职业教育改革缺乏社会力量的制约和监督，无论职业教育改革的哪个环节出现问题都难以问责，长此以往容易导致职业教育改革失去动力。

3.政府通过单位制度掌控职业学校办学资源。职业学校办学需要人力和物力资源，在现行行政管理体制下，诸多重要的办学资源都掌控在政府手中。政府掌控职业学校办学资源的途径主要是单位制度，新中国成立后，单位组织是国家进行社会治理的重要制度设计，并且嵌入职业教育领域之内。对于职业教育而言，单位制度既是一种治理机制，也是一种对职业教育资源进行配置的制度机制。这一制度机制对办学资源的配置以计划和指令为主，以职业学校为对象对职业教育进行宏观规划，并不需经过相应的申报和评审等环节。在单位制度下，职业教育的宏观改革和微观改革都需要以单位作为依托来获取资源。由于单位的行政等级差别，职业教育系统形成了上下分等的“差序格局”，并由政府直接掌控，使得行政等级较高的职业学校能够获得更多的资源，而行政等级较低的职业学校则难以获得足够的资源。

4.政府通过项目制掌控职业学校办学资源。随着“项目治国”[18]的兴起，政府通过设立各种各样的项目，要求职业学校申报，由政府组织专家评审，政府进行行政审批，以此来推动职业教育改革。随着社会经济的发展和政府财政收入的增长，政府掌控的职业学校办学资源不断增加，与之相对应的是，政府设立的项目种类也越来越繁多。而能否争取到这些项目，既关系到职业学校的社会认可度，也关系到职业学校能否获得更多的外部支持。因此，几乎所有职业学校都热衷于申报各种项目，丝毫不敢怠慢。这导致政府与职业学校之间的互动变得更加频繁，一方面，政府不断设立各种项目，不断审批，不断对立项学校进行检查;另一方面，职业学校不断申报各种项目，不断争取，不断实施各种项目并不断迎接各种检查。

（二）就横向关系而言，制约职业教育改革的行政管理体制存在的问题

1.职业教育多头管理，行政效率不高。职业教育管理职权在教育、财政、人社等部门之间交叉。一些原本应该由教育行政部门掌管的职权被其他部门承担，削弱了教育行政部门的职业教育管理权力。例如，教师招聘和职称评定在很多地方是由人社部门负责、地方职业教育管理部门的领导和职业学校校长的任命都由地方组织部门负责。这样的管理体制容易导致“外行人领导内行人”的现象发生，影响职业教育发展的质量。在教育财政权分配上，财政部门、发改委和教育行政部门之间的界限不清，多头管理，难以直接监管职业教育资金的使用效益。而且，即使教育行政部门是主管职业教育的部门，但在政府的行政体系中常常处于较为边缘的位置，对很多职业教育事务也没有足够的决定权。

2.职业教育管理条块分割，统筹不协调。地方政府、教育行政部门和行业主管部门对于职业教育都有一定的管理职责，并都有相应的管理机构。条块分割的职业教育管理体制初衷是地方政府、教育行政部门、行业主管部门可以从不同领域出发，通力合作，齐抓共管，推动不同隶属关系的职业学校健康有序发展。然而，在实际运行中，却存在很多问题。首先各职业教育管理部门出台的相关政策文件都难以逃脱部门限制，多是从各自职能出发，难以形成职业教育改革的全局观念，对职业教育的管理缺乏合力。其次，各职能部门对职业教育管理的权责不清晰，造成看似多头管理，实则无人管理的吊诡局面。最后，各职能部门之间缺乏有效沟通，各自为政，导致有限的职业教育资源得不到合理配置，影响了职业教育的效益。

三、行政管理体制视域下职业教育改革的推进路径

行政管理体制作为中国社会治理的基本性制度，早已浸入社会生活的方方面面，形塑着各利益主体的实践逻辑。深入推进行政管理体制改革是顺应社会主义市场经济体制改革的必然要求，是推进政治改革的主要内容，也是提高国家治理能力的关键举措。纵观我国行政管理体制的改革历程，始终以中央和地方的“集权·分权”转换为核心，以适应经济体制改革为主要目标。经过权力的重新调整和利益的重新分配以及权力监督机制的建立，权力“寻租”现象明显减少。但是行政管理体制的弊端仍是制约改革的体制屏障，在中国经济社会正由外延式发展向内涵式发展转变、对外开放更加深入的关键时期，行政管理体制也必须做出相应的调整，甚至在某些方面需要做出“自我革命”式的变革。职业教育改革作为社会改革的组成部分，也期待并呼吁行政管理体制改革的進一步突破。当前国家对职业教育改革的宏伟蓝图必须通过推动更深层次的行政管理体制改革来实现。

（一）简政放权，赋予地方政府更多自主权

改革开放以来，中央不断向地方放权，但地方政府仍然感到权力不足。中央与地方的职权划分经常出现“一放就乱”“一收就死”的怪象，其根本原因是中央与地方的职权划分依据的是行政性分权模式，即以政策文件为划分职权的手段，而不是以法律为手段。所以，所谓的中央和地方的“集权·分权”转换，决定权一直在中央手中，地方政府表面上掌握了更多权力，但这些权力只是中央的授权。由于缺乏相应的制度保障，中央政府可以随时通过制度化运作或非制度化运作收回权力。对职业教育来说，其改革的动力多来源于地方政府的实践创新，而地方政府自主权的扩大是确保动力不竭的基本保障。因此，地方政府应获得更多的改革权力。如若不解决行政性分权的问题，那么简政放权也就只能是一句难以付诸实际的口号。所以，要从根本上推动中央政府与地方政府职权划分由行政性分权转变为法治性分权，让地方政府拥有更多的权力归属感，形成在法治国家架构下中央政府与地方政府职权的科学、合理分配。[19]

（二）明确政府在职业教育改革过程中的职责

继续转变政府职能，避免政府权力过多介入职业教育管理事务。“政府要把该放的放掉，把该管的管好，做到不缺位、不越位、不错位”[20]，转变为利用立法、拨款等手段对职业教育进行宏观管理，使其适应经济社会发展的需求。精简教育行政部门内部的职业教育职能处室，减少职业教育行政管理人员，提高行政效益。厘清教育行政部门的职业教育管理权力边界，减少对职业学校日常教学事务的直接干预，防止职业教育管理权力的“任性使用”，明确各处室的权责清单，并接受社会监督。承担起职业教育改革政策的制定、职业教育资源的公平配置、对职业学校职业教育改革政策落实情况的监督和考核等责任，注重为职业学校营造公平的制度环境，使职业学校成为市场经济体制下真正意义上的办学主体。形成民间社会提出改革问题、专家学者参与决策、职业学校自主管理、政府负责宏观协调及配置职业教育资源的职业教育改革社会支持体系。

（三）加强职业教育治理整合，赋予教育行政部门更大的整合能力

厘清人社部门、教育行政部门等部门间的边界，形成权责分明、相互合作、相互制约的职业教育管理职权分配局面。优化职业教育行政权力配置，将职业教育行政权力适度集中于教育行政部门。一是赋予教育行政部门人事权，比如教师招聘、职称评定和教师专业发展等权力，人社部门只负责编制审核。二是赋予教育行政部门干部任命权，将职业学校领导干部的任命权交给教育行政部门，不再由组织部门负责。三是赋予教育行政部门更多的财务自由权，财政部门只负责审核预算、拨款以及对经费使用的监督，让教育行政部门有更多的财力支持职业教育改革。此外，还应赋予教育行政部门更多的自主权，比如提出有关职业教育体系运行的法案、参与制定职业教育的国家标准等权力。

（四）转变政府配置职业教育资源的方式

首先，基于户籍制度的职业教育资源配置是不公平的，这是造成我国职业教育公平问题的重要原因，然而由于制度惯性，以户籍制度为资源分配手段所形成的利益固化问题难以短时间内解决。我们希望，政府可以下定改革决心，冲破利益藩篱，解除优质职业教育资源与户籍制度的捆绑，合理配置职业教育资源。而且，户籍制度应该被政府用来帮助社会弱势群体，而非用来分配优质职业教育资源。其次，实现优质职业教育资源分配与单位制度的分离，职业教育资源应立足于每一位教师和学生，而非作为事业单位的学校。最后，随着体制改革的深入，需要对职业教育资源的分配方式进行反思，应该尽可能减少政府资源在职业学校办学总量中的比重，而且应该制定相应的制度规范，限制政府权力，避免设立那些容易导致职业学校之间盲目竞争的项目。

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