社会治理工具的分类与型构

周超 毛胜根

摘 要：社会治理工具是实现社会治理体系现代化的基本途径，决定着社会治理的行动模式。社会治理工具的分类与型构是社会治理工具研究的切入点和关键点。社会治理工具可分为规制型工具、激励型工具、参与型工具和文化信息型工具四大类，每一大类工具又包含若干子工具。社会治理工具分类的型构是指在社会治理工具分类的基础上，以社会治理的“公益、维权”和“公害、维稳”为治理靶向，以四大类治理工具为驱动因素，构建政府、社会与市场三大主体间的互动关系。

关键词：社会治理;治理工具;分类;型构

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2020）10-0043-10

作者简介：周 超，广西师范大学政治与公共管理学院教授、博士、硕士生导师;毛胜根，广西师范大学政治与公共管理学院讲师，江西财经大学财税与公共管理学院博士研究生 （广西 桂林 541004）

一、问题的提出与研究现状梳理

社会治理体系现代化是国家治理体系现代化的重要方面，其建设成效关系人民安居乐业、社会安定有序和平安中国建设目标的实现。十九届四中全会提出，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，描绘了我国社会治理体系现代化的战略蓝图。这是一种“良政”，为我国社会治理实践提供了科学指导。但是，工欲善其事，必先利其器，任何一种“良政”都需要通过“利器”才能达到“善治”。在我国进行社会治理体系现代化的建设阶段，社会治理中的“利器”——治理工具便成为决定我国社会治理体系现代化能否实现的关键变量，因为治理工具的核心使命就是“如何将政策意图转变为管理行为，将政策理想转变为政策现实”。

治理工具是指各种主体尤其是政府，为了实现和满足公共需求、治理公共问题所采取的各种方法、手段、实现机制和制度安排。与治理工具（Governing Tools）相关的概念有政府工具（Governmental Tools）和政策工具（Policy Instruments）。學界对于这三个概念的认知不一，大部分学者把三者等同起来，但也有部分学者对这三者作出了区分。郑家昊从工具演变历程和治理工具的时代背景出发，对三者作出详细区分，其认为治理工具是对政府工具和政策工具的超越，并在总结治理工具特性基础上意图构建治理工具的理论[郑家昊：《作为总体性存在的“治理工具”：实践特性与理论确认》，《探索》2018年第1期。]。其实，无论采用治理工具还是政府工具，亦或政策工具，并不显得十分重要，关键是要表达出工具的内涵与外延。本文采用治理工具来代替政府工具和政策工具，主要在于治理工具的内涵与外延更符合治理的时代特性和实践需求。

治理工具的分类与型构是治理工具研究的切入点和关键点，其目的是为了更好地帮助认识和正确使用治理工具。奥黑尔指出，“工具分类有四个好处：一是让政策规划者更有效率地筛选出适当的政策工具;二是对学者与分析人员来说，讨论中使用一致的词汇与定义较方便;三是分类的架构让人一目了然;四是为政策分析与管理策略提供了有用的架构”。因此，在我国进行社会治理体系现代化的建设阶段，加强对社会治理工具分类与型构的研究，指导我国的具体社会治理实践，实现社会治理的“善治”目标，这就成为具有重大理论意义和实践价值的话题。那么，治理工具分类与型构的基础是什么，社会治理工具该如何进行分类与型构，治理工具的分类与型构有何特点，这些问题构成了本文研究的核心所在。

在治理工具的分类上，学界众说纷纭，未取得一致性认同。荷兰经济学家科臣早在20世纪60年代就识别出64种常用的治理工具，这是治理工具分类最早的研究成果。此后，不同学者依据不同的标准、站在不同的视角，对治理工具进行了分类研究，主要代表人物有林德布罗姆（Lindblom）、霍莱特和拉梅什（M. Howlett and M.Ramesh）、范德伦、乔丹、乌泽尔和济拖、萨拉蒙（Salamon）、瓦当、施耐德和英格拉姆等 （见表1）。国外学者对治理工具的分类研究表现出以下四个特征：第一，在分类研究的途径上，先后经历了工具主义-过程主义-权变主义-建构主义的研究途径，即从研究治理工具特性到治理工具具体适用情境的分析，再到不同环境下治理工具的选择与运用，最后到治理工具的主观价值意义。第二，在分类研究的逻辑上，它遵循着政府-市场-社会的交替发展逻辑。第三，在分类研究的范围和领域上，分为一般性治理工具分类研究和特定政策领域的治理工具分类研究。一般性治理工具分类研究更为强调对治理工具分类进行理论上的类型学分析，并对各种治理工具的特征、功能及适用环境进行合乎逻辑的推演;特定政策领域的治理工具分类研究主要围绕特定政策领域的治理工具（如公共危机、大数据、贫困治理、群体性事件等）展开研究。第四，在分类研究的标准上，有的以政府资源为依据（如瓦当），有的以强制性为变量（如林德布罗姆、霍莱特和拉梅什），有的以政府行为特质为标准（如施耐德和英格拉姆），有的则以工具的作用机理为标准（如范德伦、乔丹、乌泽尔和济拖），这说明了治理工具在类型划分上存在着发散性和多样性的特点，但通过类型学分析发现，治理工具分类的评估指标存在收敛性（Convergence）和趋同性的特点，这也说明虽然治理工具的实践千变万化，但其深层次的约束性条件（如作为评价指标的价值）却具有高度的稳定性。

我国学界对治理工具及其分类的研究起步较晚。在国内传统教材中，通常将政府治理工具称为“政府手段”，并将其划分为行政手段、经济手段、法律手段及思想教育手段等几种类型。但自2000年之后，国内掀起了一股治理工具研究的热潮，其间有三个大的增长点：第一个大的波动是以2008年为分界线，研究的数量有了明显的增长。2007年，陈振明和薛澜在《中国社会科学》杂志发表的《中国公共管理理论：研究的重点领域和主题》指出，政策工具研究应作为未来我国公共管理研究的四个重点领域之一，并对其进行了详细的论述;第二个大的增长趋势出现在2012年，这一年恰好是中国政策科学研究发展30周年，《中国行政管理》发表的《寻求政策科学发展的新突破——中国公共政策学研究三十年的回顾与展望》一文指出，要紧密跟踪国外的发展趋势和前沿，结合国内实践，加强对政策工具（特性、分类、选择、评价、应用和组合）的拓展研究;第三个大的增长点出现在2014年，这与2013年11月党的十八届三中全会讨论通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》密切相关。该决定指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，这就要求改进治理方式，实现治理工具的现代化[陈振明、张敏：《国内政策工具研究新进展：1998-2016》，《江苏行政学院学报》2017年第6期。]。伴随着我国治理工具研究热潮的兴起，涌现出一大批对治理工具进行分类研究的代表人物，主要有陶学荣、张成福和党秀云、何明升和白淑英、湛中林、王辉、唐庆鹏和钱再见、衡霞和谭振宇、卓越等[陶学荣：《公共政策学》（第三版），东北财经大学出版社2012年版，第15-18页;张成福、党秀云：《公共管理学》（修订版），中国人民大学出版社2007年版，第21页;何明升、白淑英：《网络治理：政策工具与推进逻辑》，《兰州大学学报》2015年第3期;湛中林：《交易成本视角下政策工具的选择与创新》，《江苏行政学院学报》2015年第5期;王辉：《政策工具视角下多元福利有效运转的逻辑——以川北S村互助式养老为个案》，《公共管理学报》2015年第4期;唐庆鹏、钱再见：《公共危机治理中的政策工具：型构、选择及应用》，《中国行政管理》2013年第5期;衡霞、谭振宇：《地方政府社会治理工具选择的文本研究——基于15个省份180份政府工作报告的分析（2006-2017）》，《上海行政学院学报》2019年第3期;卓越、郑逸芳：《政府工具识别分类新捋》，《中国行政管理》2020年第2期。] （见表2）。与国外的治理工具分类研究相似，国内学者对治理工具的分类也没有达成共识，分类的标准也未统一，呈现出多样性特征。整体上来说，由于我国治理工具研究起步较晚，在开始阶段，治理工具的分类研究主要以引进和吸收国外理论为主。但是，随着中国公共管理理论与实践的发展，特别是国家治理体系和治理能力现代化的提出和推进，我国学者对治理工具分类与型构的研究进行了大量创新。例如，孙志建在对西方治理工具理论进行知识学诠释的基础上，运用系谱学和类型学来系统展现西方治理工具研究的理论图景，并从类型学逻辑对治理工具研究中并存的甚至是竞争性的阐释视角、学派及治理工具（及其评估标准）类型进行考察，进而分别从目的理性、工具理性、程序理性和评价理性等层面，对政府治理实践进行反思性阐释[孙志建：《政府治理的工具基础：西方政策工具理论的知识学诠释》，《公共行政评论》2011年第3期。]，从而使得治理工具的分类越来越呈现出科学化、时代化和国情化的特征。

在治理工具的型构方面，其研究重点主要集中于对治理工具的选择和应用，对治理工具分类的型构研究寥寥无几，主要代表是唐庆鹏和钱再见。唐庆鹏和钱再见基于治理逻辑，以政府、市场和社会的互动为基础，将治理工具分为管制性工具、经济性工具、信息性工具和社会性工具四种，并对此进行简单型构，赖儒华在参考了唐庆鹏和钱再见对于治理工具型构的基础上，作了简单修改。通过深入研究可以发现，他们对于治理工具分类的型构过于简单，存在明显不足：第一，对治理工具分类的型构没有立足于治理靶向，有为了分类而分类的嫌疑;第二，对治理工具分类的型构没有遵循公共治理的行动逻辑。公共治理要求多元主体参与，但在中国语境下，在大多数公共治理活动中，政府起着主导性作用，或者说，公共治理活动很大程度上是由政府发动的，其它治理主体（市场与社会）基本上是通过政府用一定的工具手段激发他们而加入到社会治理活动中来，具有治理主体的传导性特征，这才是中国治理的实践逻辑。已有研究在对治理工具进行分类与型构时却忽略了这一事实，这使得分类与型构显得过于简单，也没有对型构的依据进行深入阐释，更没有说明型构的逻辑以及型构后主体间的行动关系和行动逻辑。

总之，国内外学者基于研究兴趣、问题领域和研究假设的不同，提出许多的治理工具类型，这说明治理工具在类型划分上存在着发散性和多样性的特点，但规制（管制）性工具、经济性工具、自愿参与性工具在众多的工具类型中出现頻次最高，这为本文的分类研究提供了很好的参考。通过梳理已有研究可以发现，学者们在对治理工具进行分类时，没有指明治理工具的治理靶向，没有指明治理的逻辑，这使得分类的逻辑依据不是很清楚，有为了分类而分类的嫌疑，甚至很少有学者对治理工具的分类进行型构，这为本文的研究提供了研究空间和突破点。

二、治理工具分类与型构的基础：治理靶向与行动逻辑

治理工具的分类与型构是为了更好地使用治理工具作用于治理对象，以实现治理的目标。所以，治理工具在进行分类与型构时，必须指向治理客体，面向治理靶向，正如学者黄伟所指出的，“在众多的分类方法中，更为简化的分类方法是还原到工具的客体属性来对政策工具进行分类的方法”。并且，治理工具在分类与型构时，必须能体现出治理主体、治理工具及治理客体间的行动逻辑，否则就没有实践价值。因此，治理工具的分类与型构要以治理靶向和治理行动逻辑为基础。

首先，治理靶向是治理工具分类与型构的内在要求。所谓靶向是指人们在实践活动中所表现出来的指向性特征。在治理活动中，治理靶向就是治理主体通过治理工具指向治理客体和治理目的，从而构成治理的客体靶向和目的靶向，所以，治理工具在分类与型构时，要以治理客体靶向和目的靶向为基础。就治理的客体靶向来说，其体现为治理主体与治理客体间的关系。辩证唯物主义认为，主体作用于客体，通过一定的方式能够认识、改造、评价客体，形成主客体的认识关系、改造关系和评价关系;同样，客体也可以通过一定的方式反作用于主体，主要表现为客体对主体具有显露信息的作用、影响其利益的作用，特别是客体对主体具有承载制约的作用。也就是说，客体限定了主体发挥作用的范围、程度及方式，它强迫主体承认客体自身的属性和规律，强制主体必须尊重客体，迫使主体把外在的约束内化为自省自律的理性意识和道德规范。在这个意义上，主体改造客体的同时也是客体改变主体的过程，这是一种双向互动的关系。所以，治理主体在对治理工具进行分类和型构并把治理工具作用于治理客体时，也受到治理客体的反作用，治理客体限制了治理主体发挥作用的方式，即治理客体对治理工具有着限制性规定。因此，治理的客体靶向是治理工具分类与型构的内在要求。就治理的目的靶向来说，其体现为治理手段与治理目的间的关系。辩证唯物主义认为，手段和目的是辩证统一的，手段是实现目的的物质条件和行为保障，手段可以对目的进行检验和延伸;目的对于手段具有规定性，目的规定了手段选择的恰当性，决定了手段的性质和价值。因此，治理的目的靶向也就规定了治理工具分类与型构的性质和价值。正如郑家昊所指出的，“如果多样化的社会治理工具的组合协同尚未实现统一，那么‘治理工具是一个‘类的概念，这种类的属性取决于社会治理任务的内在规定性”。因此，治理工具的分类与型构必须立足于治理靶向，否则就会陷入到为了分类而分类的陷阱中。

其次，行动逻辑反映了治理工具分类与型构的实践价值。学者们在研究治理工具分类的缺陷时指出，“在这些分类中还广泛存在的另一个障碍就是工具被看成是静态的”。之所以受到如此批评，这是因为没有依据治理实践的行动逻辑来对治理工具进行分类与型构。治理的行动逻辑体现在治理活动的主体资格、行动动因和行动路线三个方面。就治理的主体资格而言，它是要在理论层面和实践层面确定哪些主体具有参加治理活动的资格，这是管理活动的首要问题，正如基克特（Kickert）指出的，“协作机制的设置不是基于一个中心权威之上，这种设置中管理者的首要活动是选择适当的参与者和资源，创造网络的运行环境”。治理理论（特别是网络治理理论和协作性公共管理理论）在管理学界主导性地位的确立、治理工具理论的政府-市场-社会的交替发展逻辑以及各国的具体治理实践，从理论层面和实践层面证明了政府、市场和社会三大主体都具有治理的主体资格。就治理主体的行动动因来看，其就是要了解政府、社会和市场三大主体为什么要参加治理活动，什么样的力量推动他们参与治理活动。政府进行治理活动是其职能规定的必然要求。社会组织、公民或市场主体参与治理活动的动因有两个：一个是基于履行社会责任或获得相关利益而自愿主动地加入到治理活动中来;另一个是迫于压力而被动强制地参加到治理活动中来。由此，治理工具在进行分类与型构时，要能够体现出治理主体是出于自愿性动因还是出于强制性动因而参与治理活动。就行动路线来看，其就是要描述清楚何种治理主体通过何种治理工具指向何类客体，主体间又是通过何种治理工具进行交互活动，从而构建出治理主体、治理工具与治理客体间的行动关系，这种行动路线本身就是治理工具分类与型构的应有之意，是其实践价值的体现。所以，治理的行动逻辑也就构成了治理工具分类与型构的基础。通过治理行动逻辑来构建治理工具的分类与型构，克服了“在这些分类中还广泛存在的另一个障碍就是工具被看成是静态的”这一缺陷，使得治理工具兼具静态与动态的特性。

三、社会治理工具分类的内容及逻辑阐释

（一）社会治理工具分类的内容

如前所述，治理工具分类应以治理靶向和行动逻辑为基础。本文依据社会治理靶向与治理行动逻辑，以政府、社会和市场的三角互动关系为视角，将社会治理工具分为规制型工具、激励型工具、参与型工具和文化信息型工具四大类，每一大类又包含若干子工具（见表3）。

第一，规制型工具，又称强制性工具或指导性工具，是指在社会治理活动中，政府以法律法规、规章制度、行政命令等形式，利用政府权威性、强制性力量，规定和约束目标群体行为，从而实现社会治理目标的各种方法、手段、实现机制和制度安排。规制型工具涵盖了传统的政治手段、法律手段和行政手段，包括了德治、法治、自治中的法治，其突出特点是拥有高度权威性、绝对强制力，它是社会治理工具最基本的形式。该工具的优点在于能够直接快速地实现社会治理目标，效果明显;缺点是缺乏灵活性，留给目标群体的自由裁量空间不足，使社会治理政策僵化甚至扭曲，而且需要耗费大量公共资源。规制型工具包含各级各类有关社会治理的法律法规、政策规则、标准、许可及禁止、征用、直接提供、直接管控等子工具。

第二，激励型工具，又称经济性工具或市场化工具，是指在社会治理活动中，以尊重市场机制为出发点，利用经济刺激措施或者工商管理技术，引导目标群体达成社会治理目标的各种方法、手段、实现机制和制度安排。激励型工具涵盖了传统的经济手段，其突出特点是具有间接性、有偿性、平等性、引导性等。该工具的优点在于执行效率较高，可利用的工具品种多，能有效调动目标群体的积极性和创造性;缺点是工具的实施容易出现滞后、信息不对称、负外部性、搭便车等问题。激励型工具包括征税、收费、补贴、转移支付、保险、产权拍卖、放松管制、民营化、合同外包、用者付费、凭单制、特许经营、工商管理技术（如全面质量管理、目标管理、绩效管理、战略管理、标杆管理、流程再造、项目管理、顾客导向等）等。

第三，参与型工具，又称社会性工具或自愿性工具，是指在社会治理活动中，由社会和民间力量自主参与社会治理活动以实现社会治理目标的各种方法、手段、实现机制和制度安排。参与型工具涵盖了德治、法治、自治中的自治，具有自我管理性、自愿性、平等协商性、互惠合作性、主动参与性等特征。它的优点在于公共投入少、家庭与社区的关系稳定和谐、政策相对人群体意识和参与性强、易合作等;缺点在于权威性较低，对目标群体的强制性和约束性弱，组织松散，不易管理。随着第三部门的发育和公民意识的觉醒，参与型工具的使用不断增强，主要包括社区（乡村）治理、个人与家庭、志愿者服务、公私伙伴关系、公众参与等。

第四，文化信息型工具，又称信息性工具，是指在社会治理活动中，为实现社会治理目标而采取的具有文化和信息属性的各种方法、手段、实现机制和制度安排。文化信息型工具涵盖了传统的思想教育手段，包括了德治、法治、自治中的德治。它在所有的治理工具中起著基础性作用，贯穿整个治理过程，具有知识和信息的传递、情感共鸣、道德教化等功能，具备基础性、引导性、传递性、互动性、共享性、转化性等特性。该工具的优点在于传递速度快、及时共享共情、易达成共识和理解等;缺点在于文化的多元性和复杂性、信息的庞杂性，从而导致文化信息不充分、不对称、易误解等。文化信息型工具涵括公开宣传与知识教育、信息发布与披露、社会动员与劝诫、大数据处理与使用、项目标示与评估、会议座谈与听证等。

（二）社会治理工具分类的逻辑阐释

与以往治理工具的分类研究相比较，把治理工具分为规制型工具、激励型工具、参与型工具和文化信息型工具四大类具有明显的逻辑基础。

首先，从哲学逻辑看，四大类工具遵循着“价值理性、工具理性与制度理性”相结合的逻辑关系。关于价值理性和工具理性，韦伯进行了深入阐释，他认为，价值理性即“通过有意识地对一个特定的行为——伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就”;工具理性即“通过对外界事物的情况和其人的举止的期待，并利用这种期待作为‘条件或者作为‘手段，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的”。也就是说，价值理性要求人们的行为方式遵循“信仰”或“绝对价值”（如社会治理活动中的公平、公正、公开、合法等），关注的是目的的意义和效用，是一种“应然”状态;工具理性则强调实现目的的手段，是一种“实然”状态。价值理性是内核，是工具理性的动力源泉，工具理性则是价值理性的现实支撑，没有工具理性则价值理性也难以实现，两者辩证统一于人类的社会实践，但是，它们之间的张力又使得其存在潜在的冲突和实际的背离。制度理性“是在整合工具理性和价值理性的基础上，对人的行为进行制度化建构的理性形式，对人的行为起到定向和调控的作用，其直接目的是为未来的行为提供观念形态的模型”。制度理性把工具理性与价值理性、目的与手段再次统一起来，从而实现价值理性与工具理性之间的平衡。本文对治理工具的分类是以治理靶向和行动逻辑为基础，把治理工具分为规制型工具、激励型工具、参与型工具和文化信息型工具，这正是耦合了三大理性之间的逻辑关系：通过确立治理靶向来彰显治理工具的价值理性，使之成为四大类工具的内在规定性和动力源泉;通过确立规制型工具、激励型工具、参与型工具和文化信息型工具，为其价值理性提供现实支撑，以彰显治理工具的工具理性;通过设立一系列的法律法规和程序来规范四大类工具的使用，彰显治理工具的制度理性，并且，通过制度理性来描绘治理活动的行动逻辑，以调节价值理性与工具理性之间的潜在冲突，从而实现价值理性与工具理性之间的平衡。

其次，从治理逻辑看，四大类工具符合社会治理的活动逻辑。社会治理理论和实践要求政府、市场和社会三大主体都参与到社会治理活动中来，以实现社会治理的共建共治共享。政府作为元治理主体，通过法律法规、规章制度、行政命令等形式，利用其天然的权威性和强制性力量，设定社会治理活动的规则、规定社会治理活动的方向、约束目标群体的行为。政府正是通过这种具有明显规制性特征的社会治理方法和手段——规制型工具，对社会进行有效治理。市场主体在管理和技术上有着天然优势，社会治理离不开市场主体的参与，但逐利的天性又使其参与社会治理活动的动力不足，因此，需要政府通过财政补贴、转移支付、保险、产权拍卖、放松管制、民营化、合同外包、用者付费、凭单制、特许经营、征税或收费等正负向的激励方式，激活市场主体的社会治理资格，市场主体则可以利用其工商管理技术优势加入到社会治理中。市场主体正是通过这种具有明显激励性特征的社会治理方法和手段——激励型工具，投入到社会治理活动中。社会主体主要包括社会组织和公民，由于社会组织发育的不断成熟和公民意识的不断提高，他们有意愿也有能力参与到社会治理活动中，他们可以通过个人、家庭、社区（乡村）或社会组织，以志愿者、公私伙伴关系等形式，在社会治理活动中进行平等协商、互惠合作和自我管理。社会主体正是通过这种具有明显自愿参与性特征的社会治理方法和手段——参与型工具，为社会治理贡献一份力量。诚然，政府、市场和社会三大主体都有各自的治理工具投身于社会治理活动中，但无论采用哪种治理工具，都少不了知识和信息的传递与交互，也离不开三大主体在治理过程中的互动与协调，因此，三大主体之间需要通过公开宣传与知识教育、信息发布与披露、社会动员与劝诫、大数据处理与使用、项目标示与评估、会议座谈与听证等方式，实现社会治理活动相关信息与知识的共享，这就是具有明显文化信息性特征的社会治理方法和手段——文化信息型工具。

四、社会治理工具分类的型构

在厘清社会治理工具类型的基础上，为了更清晰地理解治理靶向、治理主体、治理工具之间的逻辑关系，必须对治理工具的分类进行型构。本文在已有研究成果的基础上，立足于社会治理的“公益、维权”和“公害、维稳”的治理靶向，以规制型工具、激励型工具、参与型工具和文化信息型工具为驱动因素，以政府、社会与市场三大主体之间的互动关系为依托，进一步对社会治理工具的分类进行型构（见图1）。这一型构模型正好弥补了前述分类的型构缺陷，使得治理工具分类的型构更加科学和完整，并具有以下四个特征：

第一，社会治理工具分类的型构以承认社会治理活动主体的多元性为基础。十九届四中全会指出，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。其中，“共”的主体是党委、政府、社会、市场、公民。也就是说，社会治理的主体从宏观上包括政府、市场和社会，当然，政府的潜在含义是党委领导下的政府。所以，以这三者的互动关系来对社会治理工具的分类进行型构，更具有科学合理性。

第二，社会治理工具分类的型构以“公益、维权”和“公害、维稳”为社会治理靶向。学者们在对社会治理的性质、任务和模式进行研究的同时，指出了社会治理的靶向。王思斌提出，当前中国的社会治理有两种取向：一种是以改善民生为基础的社会治理;一种是以社会治安、维稳为主要内容的社会治理。燕继荣指出，社会治理是以完善社会福利、保障改善民生、实现民众权益、促进社会公平、化解社会矛盾、推动社会有序和谐发展为目标，其核心问题无非两个：一个是“公益”事业如何促进;另一个是“公害”事务如何治理。虽然学者们对于社会治理的靶向有着不同的表述，但归纳起来不外乎有两类：一类是促进社会公益，维护公民权利;另一类是治理社会公害，维护社会稳定。因此，社会治理的靶向包括“公益、维权”和“公害、维稳”，其中，“公益事业”和“公害事务”是社会治理的客体靶向，“促进社会公益，维护公民权利”和“治理社会公害，维护社会稳定”是社会治理的目的靶向。以“公益、维权”和“公害、维稳”为治理靶向来对社会治理工具的分类进行型构，更具有理論意义和实践价值。

第三，社会治理工具分类的型构指明了社会治理的行动逻辑。实现社会治理现代化的“善治”需要党委、政府、社会、企业、公民等多元主体的参与。但是，问题在于他们在什么情景下才会参与，是自愿参与还是在规制、引导、激励的情况下才参与？这一型构就明确指出了他们参与社会治理活动的行动逻辑。首先，政府出于职能要求，可以通过规制型工具直接进行社会治理，也可以通过规制型工具、激励型工具引导和激发市场与社会力量参与社会治理，从而使政府在社会治理活动中具有间接性。其次，社会（公民和社会组织）主体可以出于组织宗旨的规定性，积极主动地参与社会治理活动，也可以在政府引导激励下，采用参与型工具被动地参与社会治理。再次，市场主体同样可以出于市场原则，利用市场规律，积极主动地参与社会治理，也可以在政府规制或激励下，采用激励型工具被动地参与社会治理。最后，政府、社会、市场三者通过文化信息型工具进行良性互动、协调与沟通，进行整体性治理，实现社会治理体系现代化。

第四，社会治理工具分类的型构指明了社会治理工具的主体指向性。在厘清社会治理行动逻辑的基础上，能够清晰地看到治理工具的主体指向性。在社会治理四大类工具中，规制型工具的使用主体主要是政府，政府的规制型工具可以作用于治理对象、社会主体和市场主体;激励型工具的使用主体是政府和企业，政府可以用激励型工具指向企业主体和社会主体，企业主体可以用激励型工具直接作用于治理对象;自愿型工具的使用主体是社会，社会主体采用自愿型工具参与到社会治理活动中;文化信息型工具的使用主体是政府、市场和社会，这三大主体通过文化信息型工具进行互动、沟通与协调。

结 语

社会治理体系现代化建设是我国当下重大的理论和现实问题，治理工具的创新成为实现社会治理“善治”的关键。当代公共治理理论和治理逻辑表明，在社会治理体系现代化建设进程中，社会治理复杂性的渐增促使社会赋权，政府职能扩张性的受限要求政府分权，这使得政府、社会和市场等多元主体在“共享”社会治理权力基础上构建社会治理权力的制度结构和运行结构，并通过治理工具外显化的方式呈现和展开运行实践，以实现社会治理的“善治”目标，最终实现社会治理共建共治共享。中国的治理实践逻辑又表明，中国的治理是“党委领导、政府负责”下的“公众参与和社会协同”治理，因此，在社会治理工具的分类与型构中，应立足于政府主导社会治理活动这一国情，承认社会治理活动主体的多元性，通过治理工具的主体性逻辑来构建政府、市场、社会三个主体之间的互动逻辑。

当然，出于主题和篇幅限制等原因，本文研究的立足点在于治理工具的分类和型构，但是，对于治理工具的研究远不于此，至少还有以下几个方面需要进一步深入研究：第一，就治理工具的分类与型构来说，本文从纯理论的角度进行逻辑推理，但实际的可行性还有待实践的检验。第二，在政府、社会与市场三个主体之间的关系上，虽然清晰分析了政府运用治理工具对市场和社会的作用关系，但是，市场和社会运用何种治理工具反作用于政府（除了文化信息型工具外）以及市场和社会两者之间通过怎样的治理工具进行互动等没有清晰的描述，需要进一步深化;第三，对各类治理工具特性与适用情境的研究不够深入，有待加强;第四，治理工具的研究除了治理工具的分类与型构外，还有治理工具的选择与应用、绩效与评价等内容，这需要在以后的研究中依次展开。

（责任编辑：彤 弓）