论新型城镇化与乡村振兴战略的衔接

桂 华

(武汉大学，湖北 武汉 430072)

新型城镇化与乡村振兴是全面建成小康社会和推进社会主义现代化建设事业的两项重大战略举措。改革开放以来，我国城镇化持续地推进，城乡关系不断调整。在过去的四十余年中，城市发展速度超过了乡村，城乡差距不断拉大，城市与农村发展不平衡的局面逐渐形成。中共十九大报告指明：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，并指明推动我国经济社会继续发展需要“着力解决好发展不平衡不充分问题”。[1]其中，缩小城乡差距是解决当前社会主要矛盾的重点领域。在实践过程中，需要构建新型城乡关系，推动城乡融合发展。在理论上，需要探讨新型城镇化与乡村振兴的协同推进机制。

一、现代化进程中的城镇化与乡村发展

现代化与城镇化紧密相关，高质量的城镇化是高水平现代化的基本标志。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，“工业革命以来的经济社会发展史表明，一国要成功实现现代化，在工业化发展的同时，必须注重城镇化发展”，因此指明新型城镇化是我国现代化的“必由之路”。

城镇化是一项系统性工程，涉及生产生活、社会组织方式和文化形态等多方面变化。结合全世界的规律看，城镇化一般分为三个阶段：城镇化起步阶段，农业在国民经济中占主导地位，乡村人口占绝大比例，城镇数量少，城市建设水平低。城镇化加速阶段，“人财物”等社会要素快速向城市流动，城镇建设高速发展，“城市病”与乡村“空心化”问题同时出现，城市富有活力与乡村相对滞后现象并存。到达高质量城镇化阶段后，经济社会结构趋于稳定，二、三产业在经济中占主导地位，城市人口占绝大的比例，乡村面貌改善，农业人口与农业生产的要求匹配，一部分城市人口向乡村返流，存在一定规模的“逆城市化”现象。[2]上述三个阶段逐步替代，在此过程中，城市与乡村关系从平衡走向失衡，再走向现代意义上平衡。

目前，我国处于在第二个阶段。正在发生的高速城镇化，对于乡村发展有利有弊。首先，城市发展的好处溢出到乡村，为乡村发展注入动力。改革开放之后，我国乡村被社会整体发展所带动，乡村经济社会的绝对水平提升，农村生产力进步，农民生活水平提高，亿万农民脱离贫困，农村绝对贫困将很快实现消除。其次，城市存在虹吸效应，对于乡村发展也带来了一些负面的影响。比如大规模城镇化在农村引发了“三留守”问题，农村出现生态环境恶化现象，一些地区的农村基层治理能力出现下降。当前，我国乡村发展存在很多明显的不足，它是我国全面建成小康社会的“短板”环节，“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的特征很大程度上表现在乡村”。[3]

乡村最大的“短板”是农村与城市发展的差距过大。不过，城乡发展的不平衡形态，本质上还是由于发展不充分所造成。改革开放以来，我国经济持续保持高速增长，2017年国内生产总值比1978年增长33.5倍，年平均增长9.5%。[4]2019年我国人均GDP首次突破1万美元。按照2015年世界银行的标准，我国位于中高收入国家行列，距离人均GDP超过12475美元的高收入国家标准，还存在差距。[5]中共十九大报告指出，“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变”。[1]

改革开放后我国集中精力谋发展，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾逐渐被缓解。目前阶段，我国社会主要矛盾除了存在发展不充分一面之外，还存在着发展不平衡的问题。推动现代化事业建设，既要解决前一方面问题，也要解决后一方面问题，迈向高质量发展是根本出路。中共十九大报告指出，我国要“以经济社会建设为中心”，“大力提升发展质量和效益”。[1]

从立足现代化建设总体目标来看，我国城镇化还有很大的提升空间，城镇化需要起到发展引擎作用。国家从多个层面界定新型城镇化的重大意义。[6]首先，推进新型城镇化可实现城镇化、工业化、信息化和农业现代化的相互匹配，促进“四化同步”。其次，城镇化本身构成我国继续发展的动力，实施城镇建设有利于促进经济结构完善、保持经济高质量发展和加快产业结构转型升级。再者，可通过城镇化来促进“三农”问题解决、实现区域协调发展和推进社会全面进步。新型城镇化是我国迈向现代化的重要途径。

补齐乡村“短板”事关全面建成小康社会大局。乡村在我国的建设发展中贡献巨大。改革开放后，农村向城市源源不断地输送优质的劳动力，促进工业化发展和城市建设，为城市输送粮食和其他农产品。乡村还多次化解城市发展过程中出现的危机。推进现代化建设不能忽视乡村的发展，国家适时提出乡村振兴战略，确定乡村发展的总体目标，并从“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”等五个方面安排政策和部署工作。

在我国现代化建设过程中，新型城镇化与乡村振兴紧密关联。在总体定位上，城市构成我国“发展极”，乡村构成我国现代化“稳定极”，前者是经济社会发展的“引擎”，后者是消化社会风险的“制动器”，城市拉动高速发展，乡村维系社会稳定，一动一静，共同构建起我国城乡发展相互促进的辩证关系。

二、新型城镇化方向与乡村振兴战略

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》将城镇化定义为“非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程”，城镇化离不开乡村的支持和支撑。反过来看，乡村发展也离不开城市发展的带动。新型城镇化与乡村振兴需要结合在一起统筹推进实施。

(一)新型城镇化的发展方向

现代化建设是一个动态实践过程，现代化的动态性表现为城乡关系的调整变动。改革开放之前，在计划经济体制下，我国城镇化发展缓慢，城乡关系受城乡分割政策支配。改革开放之后，我国逐步建立社会主义市场经济体系，市场在要素配置中发挥的作用越来越大，城乡关系逐步受市场力量支配。改革开放之后，我国城乡关系从传统的“剥夺型二元结构”向“保护型二元结构”过渡。[7]在此之后，随着城乡统筹、城乡一体化和城乡融合发展目标的提出和实施，城乡关系向涵盖公共服务均等化、要素配置更具效率和社会发展更有活力的更高水平迈进。

城镇化背后的动力是生产方式的替代。改革开放之后，经济增长与城镇化率提升同时实现，我国城镇化率从改革开放初期的低于20%上升至2019年末期的60.6%。城镇化之所以能够拉动经济增长，原因是各类要素在城市聚集程度、组合方式和配置效率与乡村不同，城市具有更高的生产效率。如城市规模大、人口多，城市具有规模经济优势，能够降低生产成本。城市产业体系健全，能够形成完整的生产服务配套体系。在社会学和政治学视角下，城市构成一套与乡村不同的组织体系，城市更容易建立现代权利保护体系和现代治理体系，城市中的交易成本更低，城市具有公共品供给优势。改革开放之后，乡镇企业推动乡村发展，我国一度将小城镇建设作为战略，后来随着小镇企业的消退，“离土不离乡”式的小城镇建设出现回落。这表明，现代城市建设必须遵循要素走向高度集聚的规律。

我国的现代化目标决定了城镇化方向。目前，我国城镇化建设还存在不少不足的地方。我国城镇化还以粗放建设为主，存在的问题包括摊大饼式城镇化造成的土地资源过度占用、土地城镇化超过人口城镇化、城镇空间分布和规模结构不合理、农民市民化速度滞后、城市管理水平不高等。[6]中共十八大之后，我国正式步入新型城镇化阶段，确定以人为核心的城镇化发展方向。新型城镇化需要从增量和提质两个方面推进。

1.继续提高城镇化率。城镇化是社会进步的外在表现，工业化是推动社会发展的动力源泉，在城镇化与工业化之间存在着一定程度上的匹配性关系。改革开放后我国工业化与城镇化都实现大幅度提升，但前者超过后者。相关研究比较了我国与其他国家和地区的情况，发现我国城镇化率与工业化率的比值低于世界平均水平，城镇化水平滞后于工业化发展，导致我国出现了“浅度城市化”现象。[8]按照常住人口标准统计，我国现在的城镇化率刚过60%，“低于发达国家的80%城镇化水平”。按照户籍标准统计，2019年末，我国户籍人口城镇化率为44.38%，与同等发展水平的其他国家地区的60%城镇化率存在不小的差距。按照新型城镇化规划首先要从提高城镇化率上入手，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出的“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”的预定目标基本实现。

2.提高城镇化质量。农民城镇化不仅反映为在城镇常住和获得城市户籍，还包括在城镇获得稳定居所与稳定就业，实现收入与支出的匹配，能够在城镇完成劳动力和家庭再生产。这个过程也被称作为市民化，“农民市民化是一项复杂的社会系统工程……是一系列角色意识，思想观念、社会权利、行为模式和生产生活方式的变迁，是农民角色群体向市民角色群体的整体转型过程”。[9]站在市民化实现的角度看，数量庞大的农民工处于“半城市化”状态，即“一种介于回归农村与彻底城市化之间的状态，它表现为各系统之间的不衔接、社会生活和行动层面的不融合，以及在社会认同上的“内卷化”。[10]推进新型城镇化除了打破户籍障碍，实施差别化落户政策之外，还要在农民彻底融入城市、享受城镇公共服务、增加城镇就业岗位和提升进城落户农民收入等方面做工作。

(二)乡村振兴的战略定位

显而易见，随着新型城镇化建设加快和城镇建设质量提升，城市对于乡村的吸纳效应会更加明显。在新型城镇化建设事务过程中，数以万计的农民进城落户，不少农民工结束漂泊状态到城镇定居生活，农村生产要素会出现更大规模地向城市聚集。其结果是，乡村关系会发生更深层次的变化。站在乡村自身角度看，任由乡村差距扩大，不符合包容式发展的理念，对于社会主要矛盾解决不利。因此，在推进新型城镇化的同时要实施乡村振兴战略，用以解决城乡发展不平衡问题。中央确定农业农村优先发展的总体方向，实现这一点，需要抓住以下四个关键环节。

1.乡村承接国家资源下乡。在开放的现代社会体系下，城市和乡村通过市场手段连接，在市场体系下，农村人财物要素会自动地流向城市。城乡发展不平衡具有必然性。因此，需要用政策手段来平衡市场力量。国家通过财政手段向农村输入资源，现在每年“三农”财政投入达2万亿以上。国家财政转移支付起到了“再分配”和“再平衡”作用。国家向农村转移支付资源为乡村发展注入外力，国家投入资金需要做到精准有效，推动乡村振兴关键是提升资源下乡的效率。因此，要改善乡村社会自身治理能力，打通资金下乡通道，着力解决资源下乡的“最后一公里困境”，避免出现资金浪费。

2.实现乡村再组织化。农业时代的乡村社会是一个相对封闭的社会单元，农民在村庄中建立熟人社会组织体系，应对生产生活问题。城镇化打破了村庄边界，农民之间的社会性联系弱化，传统家族组织不起作用，乡村趋向原子化。农民是乡村振兴的主体，振兴乡村必须要将农民组织起来。分散的农民被组织在一起，才能够解决小农户与现代化农业大生产之间的矛盾，实现小农户与大市场的对接，才能够将千家万户农民的诉求与国家的公共服务提供连接起来。

3.推进农业现代化。与改革开放初期相比，我国生产力水平大幅度提升，农业生产力进步推动了农业经营方式和农业经营体系变化。目前，我国农业已经从一家一户分散经营，发展为小农户、专业户、合作社等多种主体经营并存状态，农业经营方式不断革新。另外，我国农业生产经营也还存在着集体统筹经营能力弱化、土地细碎化、农业机械化和现代农业技术运用水平不高、农业经营效益受限等问题。农业是国民经济的基础，农业现代化是乡村振兴的有机组成部分。实施乡村振兴需要构建小农户与现代农业有机衔接机制，推动农业生产体系、经营体系和服务体系创新。

4.开发农业农村的多种功能。“农业不仅具有食品保障功能，而且具有原料供给、就业增收、生态保护、观光休闲、文化传承等功能”，[11]开发农业多种功能是推进农业现代化和实施乡村振兴的内在要求。农村代表乡土文明，乡村振兴要做好乡村传统文化传承发扬工作。在有条件的地区，开发农业农村多种功能，能够拓展农业产业链，延长农业价值链，为农民带来增收渠道。

三、城乡互动形态与乡村振兴策略

乡村振兴战略被定位为新时代“三农”工作的总抓手。乡村振兴分阶段推进，2022年要实现“乡村振兴的制度框架和政策体系初步健全”，2035年“乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现”，2050年实现“乡村全面振兴”。[3]实施乡村振兴战略，除了考虑时间维度之外，还要考虑到我国经济社会发展的空间不均衡形态。我国城市空间分布存在明显的区域性特征，经济发展东、中、西部地区存在明显差距，区域自然条件也存在区域不同。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》要求，“顺应村庄发展规律和演变趋势，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路，分类推进乡村振兴，不搞一刀切。”

按照与城市的距离远近，我国村庄大体分为两种类型，分别是近郊村庄(包括城中村)和偏远农村。随着新型城镇化推进，城镇向外不断扩张，城市的吸纳能力增强，城乡空间边界存在变化。按照城市与乡村的实质关系来看，我国农村大体分为具备城镇化潜力的村庄和不具备城镇化潜力的村庄。综合起来看，未来一定时期内，我国乡村大体分为四种类型，乡村振兴要做好分类施策。

1.近郊地区的乡村建设。改革开放之后，我国城镇数量和规模大幅度提高，形成一大批特大城市、大城市和中性城市，城市规模剧增。我国城市建成区面积从1981年的6720平方公里扩展至2014年的49982.7平方公里，增长6.44倍。[12]城市建设在空间上平面推进，尤其是在一批特大型城市建设的过程中，需要完成对周边农村的连片土地征收，造成一部分村庄变成“城中村”，还有一部分村庄变成城郊村。这两类村庄与城市靠近，城乡之间的物理边界模糊，单个城市的人口规模达数百万甚至千万以上，村庄生活受到城市的强烈辐射。很大程度上来说，近郊村庄与城市的区别在于“建制”方面，二者在生活系统上高度融入。近郊村庄占比为5%—10%。

近郊村庄特点是本地人口大量移出，村庄房屋出租给外来务工农民生活。本地农民基本退出农业生产，土地流转程度高。近郊村庄建设需要围绕当地城市发展规划来综合考虑。一部分村庄在远景规划中纳入城市范围，成为城市建设预留区。这部分村庄需要控制建设，减少无谓投资。还有一部分村庄被规划为城市建设保留区域，这部分村庄构成城市的“后花园”，成为市民下乡接近自然的去处。总体来说，近郊地区的本地“农民”基本实现市民化，农民的粮食生产功能弱化，村庄变成城市绿地，在城市辐射带动下，近郊村庄可朝着城市“郊野公园”方向发展，为广大市民提供公共休憩空间。郊区农村突破了城乡分割，在空间规划、功能分区、经济社会生活联系等方面与城市融合，城乡与乡村的边界被打破，乡村本质构成城市的一部分，乡村建设服务于城市建设。

2.城镇化带的村庄建设。一定区域范围内的不同城镇建立起紧密联系，城镇建设实现从点到面的跃进，就变成了城镇化带。城镇化带建立在资本密集、工业化程度高和人口密集的基础上。改革开放后我国长三角地区和珠三角地区率先进行工业化建设，这两个地区已经形成一定规模的城镇化带。这类地区的城市与村庄相互交错，园区与生活区嵌套，外地人口大量涌入，城乡高度紧密结合。与特大城市和大城市郊区的村庄不同，城镇化带地区的村庄数量庞大，本地人口较多，当地村庄还保留一定的乡土色彩。这类村庄占比为20%左右，主要分布在我国东部沿海地区。

城镇化带地区的农业人口短期内不能全部实现市民化，该区域的农业生产功能保留，村庄向城市提供生鲜农产品。这类地区的乡村建设，在完善公共服务配套的同时，可适度开发农业的综合功能，在少数资源条件禀赋好、交通便利的村庄发展乡村旅游，适度开发乡村服务业。城镇化带地区的农民既享受城市的公共服务便利性，也享受乡村优美环境和空间舒适，城镇化带地区的乡村建设降低当地农民搬入城市生活的动力。

3.一般村庄建设。我国大部分中西部地区农村属于一般村庄。一般村庄占我国总体比例50%以上。这种类型的村庄保留很强的农业生产功能，在保障粮食安全和农产品稳定供给方面发挥关键作用。与此同时，这类地区也向外输出大量的农村青壮年劳动力，是农民工的主要来源地。在广大中西部地区，农业基础性功能很重要，另外，又通过劳动力输出和人口城镇化等方式与城市建立联系，人财物不断从乡村流向城市。这种类型村庄建设是实施乡村振兴战略的重中之重。

对比来看，[13]一般村庄既无法像前两类村庄那样，直接分享城镇建设的好处，同时，又不能对城市保持封闭。这种类型的村庄建设，需要着重处理好对城市开放并保持自身主体性的关系问题。一方面，鼓励农民外出务工，拓宽农民收入渠道，从政策上打通农民市民化道路，允许农民自由进城落户。另一方面，通过村庄建设来巩固农业基础地位，实现乡村稳定和可持续发展。当前，这类村庄存在“三留守”、农村基础设施落后和农村公共服务不健全等问题。占全国农村多数的一般村庄总体上保持“底线建设”思维，通过乡村建设“为那些在城市务工、多次返乡的农民工提供体面生活的基本条件、基础保障”。一般农村是我国乡村振兴的重点对象，一般乡村建设要服务于多数群众，避免乡村振兴中少数“亮点”打造而消耗过多资源。

4.空心化村庄建设。空心化村庄分为两类。第一类是城镇化所致的村庄空心化。一部分中西部地区村庄人口大量外流并进城居住，村庄人口数量减少，年龄结构老化，村庄经济社会体系衰退，形成人口空心化。第二类是资源禀赋条件所致，主要集中在西部高寒山区，典型的为国家划定的14个集中连片特困地区的村庄，这类地区村庄的发展受自然条件限制，部分村庄内部再生产能力不足，造成经济社会发展落后，形成整村贫困。这两种类型村庄占比20%左右，它们的发展方向是搬迁撤并。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》规定，“对于生态条件恶劣，生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄……以及人口流失特别严重的村庄，可通过易地扶贫搬迁、生态宜居搬迁、农村集聚发展变迁等方式，实施村庄搬迁撤并”。针对这两类村庄，可利用好精准扶贫和土地综合整治方面的政策，引导村庄自然走向消退。近年来，一些地区利用城乡建设用地增减挂钩政策来推行村庄整理，腾退农民闲置宅基地来获得建设用地指标。地方政府实施增减挂钩容易出现违背农民意愿和侵犯农民利益的问题。鉴于此，国家需要严格规范增减挂钩政策实施，防止基层执行政策时出现范围过大和政策过激行为。农民退出宅基地需要顺势引导而不能强迫。警惕一些地区实施的“合村并居”工程，切实保障广大农民的切身权利。

结合以上分析，站在城乡互动差异的角度上，将四种类型村庄乡村振兴实施策略归纳，如表1。

表1 村庄类型与乡村振兴实施策略

四、新型城镇化与乡村振兴的协同机制

新型城镇化与乡村振兴战略，构成我国推进现代化建设的双轮驱动，城市建设与乡村发展相辅相成。协同推行新型城镇化与乡村振兴战略，需要抓住如下七个关键环节。

1.处理好市场与政府的关系。城乡互动表现为人财物要素在城镇和农村之间的流动与重新配置。对比其他发展中国家的城镇化建设过程来看，城镇建设存在两种主导形态。第一种是完全按照市场方式配置资源，乡村对城市完全开放，城市源源不断地吸纳乡村。在城镇化过程中，伴随着农业人口流出而出现城市资本下乡，造成土地被兼并，农村人口被驱赶，出现了城市“贫民窟”。这种类型的城镇化建设影响经济社会持续发展，甚至造成政治上的动荡。代表性的是南美地区的城市化。

中国走的是另外一条城镇化道路。中共十八届三中全会提出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。[14]一方面，中国改革开放之后逐步引入市场机制来配置资源，建立城乡统一的劳动力市场，扩大对进城务工农民的权益保护力度，通过政策和法律改革实现了同工同权，形成生产要素的市场化配置方式，提升了资源配置效率。另一方面，在推进城镇化过程中，对乡村采取了保护型政策，限制城市资本下乡，避免农民失去土地，维持乡村社会稳定。2001年中国正式加入WTO之后，我国城镇化加速推进，与此同期，国家确定了“以工补农、以城带乡”的发展思路，取消农业税费，开始向农村输入资源，陆续启动社会主义新农村建设、美丽乡村建设和精准扶贫等，加大对农村的保护和支持力度。乡村振兴战略是保护型城乡关系的体现。我国改革开放后取得的发展成就表明了第二条道路的正确性。下一步在政策上要继续坚持“市场配置+政策保护+财政转移”的农村发展思路。

2.坚持渐进式的城镇化政策。推进新型城镇化，既要解决城镇化滞后问题，也要避免城镇化超过工业化而出现过度城镇化问题。推进新型城镇化要与产业发展和产业升级匹配。改革开放以来，我国采取渐进的城镇化政策，逐步放开和扩大农民进城落户政策，同时，又允许农民在村庄保留土地和居住权利，在城市和乡村之间建立农民可进可退机制。[15]一部分经济收入高、能力强的农民顺利进城落户，实现向市民身份的转变，还有一部分没有能力进城的农民和进城失败的农民，留在乡村从事农业生产，过上“不差”的生活。乡村有农业收入来源和熟人社会支持，以及国家提供的相对完善的公共服务体系，乡村构成完整社会秩序的劳动力再生产空间。现代化存在未知风险，未来发展存在一定的不确定性，需要发挥“三农”的压舱石功能。在此意义上看，城镇化需保持渐进思路，不宜引导农民通过土地和房屋变现来换取进城资本，避免出现不可逆的城镇化。

3.坚持农村土地制度改革底线。土地制度是国家的基础性制度。城乡关系变动推动农村人地关系调整。建立新型人地关系是融合城乡发展的关键。农村土地制度改革需要顺应农村人口流出趋势。改革开放后，通过土地承包经营和农村宅基地划分，我国逐步形成农村集体土地的平均化占有形态，地权细碎，地块插花，不利于土地优化利用。当前，一些地区存在土地抛荒现象，与土地细碎化格局有关。推进新型城镇化和实施乡村振兴战略，需要解决农村土地制度矛盾，破解土地分散占有与农业生产经营相对集中要求的张力。中央已经部署多项土地制度改革任务，如农村承包地和宅基地“三权分置”。坚持集体所有制是农村土地制度改革底线，推行农村土地“三权分置”需要强化集体土地所有权，发挥农村集体经济组织在土地资源配置中的功能。

4.区分乡村振兴战略与策略。乡村振兴作为一项长期战略，规划到2050年。中央提出乡村振兴战略之后，各地政府将其变成“中心工作”来抓，纷纷制定本地乡村振兴规划。在实施过程中，一些地区的基层政府缺乏战略眼光，只做短期规划，只抓眼前工作，缺乏长远预期，将战略性工作变成战术工作。[16]不少地区基层政府将乡村振兴这项复杂性工作简化为乡村产业发展任务，重点发展乡村旅游、建设民宿和推行一二三产业融合。存在地区之间缺乏协同、同质化竞争严重与政府投资效率低下等问题。各地开展乡村振兴工作，要做好战略与策略的区分，先抓战略，再因地制宜地选择本地策略，条件不具备的地方避免不切实际地发展乡村旅游。

5.控制资本下乡。城市资本下乡，可为农村带入新的生产要素，一定程度上促进了乡村发展。但是，资本下乡要保持在一定的限度内。在未来的一段时期内，农村还会存在大量的劳动力和半劳动力，工商资本进入农业，须限定在产前产后环节，将产中环节留给那些不能进城的农民和暂时未转移的农村劳动力。农业生产剩余有限，避免工商资本从农民那里“分蛋糕”。严格审核农村土地流转，严禁城市资本圈占农村土地。

6.推行乡村治理体系建设。二三产业向城市集聚是经济发展的客观规律，绝大部分村庄不具备发展工业和服务业的条件，在不同类型村庄实施乡村振兴，侧重点有所不同。少部分与城市靠近的村庄，可利用市民对于乡村的消费需求，发展乡村服务产业，实现产业兴旺。大部分村庄以农为本，乡村振兴的重点是实现治理有效。乡村治理能力提升是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。振兴乡村需要构建农村基层现代化治理体系，强化农村治理主体，提升基层组织动员能力，激活村民自治，优化基层群众民主自治机制。

7.提升县域治理能力。随着新型城镇化推进，县域城镇化带动农民城镇化率不断提高。大量农民集聚在县城，改变城乡关系和基层社会结构。广大中西地区的县域经济发展乏力，本地就业机会有限。县城城镇化给基层治理带来新挑战。未来要着力提升县域治理能力，借助国家财政转移支付，来提高县域公共服务能力和优化县域公共服务体系，降低农民县城城镇化成本。避免县城房地产过热，控制好地方债务。