阿坝州生态补偿实施现状分析及政策建议

杨正兴，杨志娟，尚 闽，邓懋涛，石 磊，杨 渺

(1. 阿坝州环境监测中心站, 四川 阿坝 624000 ; 2. 中国人民大学环境学院, 北京 100872 ; 3. 四川省生态环境科学研究院, 成都 610041)

建立生态补偿机制，是建设生态文明的重要制度保障。实施生态补偿政策，对生态保护者给予合理补偿，对于实施主体功能区战略、生态系统服务价值的有效供给具有重要意义[1]。近年来，在党和国家的高度关注和支持下，中国生态补偿实践取得了显著的成效。生态补偿实施领域从最初的流域拓宽到森林、海洋、耕地、草原、湿地、荒漠、水流、重点生态功能区等更多领域[2]。我国已经初步形成了由中央森林生态效益补偿基金制度、草原生态补偿制度、重点生态功能区转移支付制度等构成的纵向财政转移支付生态补偿制度框架。但总体看，生态保护补偿的范围仍然偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善的问题[3～5]。

阿坝州是长江、黄河上游重要水源发源地及涵养区，是国家“两屏三带” 生态安全格局中“青藏高原生态屏障”和“黄土高原—川滇生态屏障”的重要组成部分，具有重要的水源涵养、水土保持、气候调节、维持生物多样性等生态功能，境内若尔盖湿地是维系中国西藏/喜马拉雅动植物区系及其生物多样性的重要基础地带以及高寒湿地生态系统的典型代表，具有重要的水源涵养和气候调节功能；境内卧龙自然保护区承担着以大熊猫为核心的生物多样性保护重要功能。阿坝州现有森林面积2.16万km2、草地面积4.52万km2、湿地面积0.63万km2，分别占国土面积的25.6%、53.7%、7.48%。2018年阿坝州红线面积为3.99万km2，占辖区幅员面积的48.12%。全州已建立包括森林类型、湿地类型、野生动植物类型的自然保护区25处，其中国家级6个，省级10个，总面积2.27万km2，占全州国土面积的27%。

同时，阿坝州是民族地区、西部地区和贫困地区，社会经济水平相对落后。阿坝州实施生态补偿制度不仅能更好地保护生态环境、充分体现其生态价值，也能弥补阿坝州因限制开发失去的发展机会成本，提高当地居民的生活水平，平衡区域经济发展的差距，进而形成生态保护与经济发展相互促进的良性循环。为解决阿坝州生态补偿实施过程中遇到的问题，促进生态补偿机制不断完善，本文对阿坝州生态补偿实施现状进行深入分析，并提出了相应的政策建议。

1 生态补偿基本现状

阿坝州认真贯彻落实《关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)《四川省关于健全生态保护补偿机制的实施意见》(川办发〔2016〕109号)精神，深入实施重点生态功能区转移支付、森林生态效益补偿、草原生态保护补助奖励、湿地生态效益补偿等系列生态补偿政策，对全州生态保护、经济发展、民生改善、社会稳定等发挥了重要作用。

1.1 生态功能转移支付

2008年以来，全州13县(市)陆续纳入国家重点生态功能区转移支付范围，占国家纳入县域的1.6%。其中阿坝、若尔盖、红原3县属于若尔盖草原湿地生态功能区，其余10个县属于川滇森林及生物多样性生态功能区。2008～2017年，中央累计下达阿坝州国家重点生态功能区转移支付资金42.74亿元，从2008年的1亿多元，逐步增加稳定在每年5亿元左右(见图1)。完成了包括生态修复，流域干旱河谷区水土保持、森林植被恢复、河道治理和水土保持等400多个重点生态项目的建设。全州生态环境基础不断夯实，生态环境保护工作力度不断加强。

图1 阿坝州历年生态转移支付、森林和草原生态补偿资金情况Fig.1 Ecological transfer payments, forest and grassland ecological compensation funds in Aba Prefecture over the years

1.2 森林生态补偿

1998～2017年阿坝州实施天保工程，累计完成总投资57.5亿余元(中央投资近51亿元，地方配套资金6.6亿余元)。2011年国家和省对阿坝州1 045万亩集体所有国家级和省级公益林实施森林生态效益补偿。从1999年阿坝州实施退耕还林工程以来，截至2017年底累计兑现政策补助粮食4.77亿斤、资金28.87亿元。森林生态补偿总资金从天保工程二期实施森林生态效益补偿得到提高，此后每年稳定在6亿元以上(图1)。通过天保工程一期、二期及退耕还林等政策的实施，全州森林质量和覆盖率不断提高。截止2017年底，全州森林面积3 310.23万亩、森林蓄积45 803.25万m3、全州森林覆盖率达25.6%。

1.3 草原生态补偿

自2003年退牧还草工程启动实施以来，国家和四川省下达阿坝州14期退牧还草工程项目投资11.54亿元(其中中央预算内投资8.83亿元，地方投资2.71亿元)。2011年，全州启动实施草原生态保护补助奖励政策，以5年为1个周期，实施草原禁牧2 000万亩(每年每亩补助6元)、草畜平衡3 765万亩(每年每亩奖励1.5元)，牧民生产资料综合补贴11.86万户(每年每户补贴500元)，“十二五”期间兑现补助资金约16.8亿元。草原生态补偿总资金从2011年启动实施草原生态保护补助奖励政策得到大幅度提高，此后每年补偿资金在4亿元左右(图1)。

1.4 湿地生态补偿

2003年以来，国家和省累计投入2.27亿元资金用于阿坝州湿地生态建设，重点实施了“治沙保湿”“限牧保湿”“种草养湿”等项目，恢复草坪近1万亩，恢复湿地12.24万亩，湿地面积增加1.3%，全州建立5 个湿地公园。2014年开始，阿坝州积极开展湿地生态效益补偿试点工作，若尔盖县、红原县和松潘县分别被列入国家、省级湿地生态效益补偿政策机制试点县，补偿资金逐年得到提高，截至2017年，阿坝州湿地生态效益补偿试点县已累计获得资金1.13亿元(图2)。

图2 阿坝州近年湿地生态效益、流域横向生态补偿资金情况Fig.2 Wetland ecological benefits, horizontal watershed ecological compensation funds in Aba Prefecture in recent years

1.5 流域水环境生态补偿

2016年6月，省政府办公厅印发《四川省“三江”流域水环境生态补偿办法(试行)》(川办函〔2016〕66号)，建立“上下游对应补偿”机制，正式启动“三江”流域水环境生态补偿。按照“超标者赔偿、改善者受益”的原则，依据监测断面水质监测结果，对水环境赔偿金和水环境改善金进行核算，经省级考核清算，2016年、2017年阿坝州获得岷江流域涉及两个补偿考核断面的补偿资金共计1 681.5万元(图2)。2019年阿坝州又积极签订了岷江和嘉陵江流域横向生态保护补偿协议。

1.6 生态补偿效益分析

阿坝州生态功能转移支付资金对稳定全州生态功能总体向好的发展趋势起了基础性的重要作用，应继续进行生态功能转移支付补偿，并逐步增加转移资金。阿坝州的森林覆盖率由1998年的21.76%提高到2017年的25.6%，为保持森林生态功能明显改善的成果，应继续长期实施森林生态补偿，并按照物价上涨水平，提高补偿标准。草原生态补偿政策的相继实施一定程度上缓解了超载过牧问题，草地退化沙化的速度得到遏制，但草地生态退化形势依然严峻，应大幅度提高补偿标准。从2003～2017年阿坝州湿地恢复了12万亩，湿地面积增加了1.3%，但与森林和草原生态补偿相比，湿地生态补偿资金量与其重要的生态功能地位不匹配，应大幅度提高湿地补偿资金。阿坝州主要河流水环境质量长期保持在地表水Ⅲ类标准以内，流域横向生态补偿以水环境质量为载体得以实现，但阿坝州向下游地区乃至全球的输出的不仅是优良的水体，还有更多的形式生态价值需要国家的政策引导，从而实现多元化、市场化的横向生态补偿格局[6]。

为了能够更客观直接评价各生态系统类型的生态补偿与其生态功能之间的匹配性，今后应按生态系统类型对阿坝州生态功能和价值进行持续动态科学评估，纵向对比同类生态补偿的效益变化，横向比较不同类型生态补偿效益的高低，以此做出生态补偿相应政策的调整。

2 生态补偿存在的主要困难和问题

阿坝州实施生态补偿近20年，共获得各类生态补偿资金157余亿元，年均7.8亿余元。虽然生态补偿投入力度大幅增加，补偿范围逐步扩大，但因生态补偿涉及面广，利益关系复杂，在具体的执行过程中，仍存在法律法规不健全、补偿机制不完善、补偿资金渠道单一等问题。

2.1 法律法规缺失，缺乏制度保障

生态补偿立法滞后于生态补偿实践，国家、省、州至今未出台生态补偿专门的法律法规，现有的规定散见于一些不同层级的法律、法规和规章之中，缺乏系统性和可操作性，总体上权威性和约束性不够。因此，阿坝州在生态补偿实践过程中缺乏有效的保障，从而不能满足生态建设与保护的需要。

2.2 生态补偿试点周期短、范围小、补偿要素不全

现有的生态补偿主要针对具体的生态工程项目或试点项目，受生态补偿时间跨度限制，与生态恢复和改善的周期无法匹配，周期过长，导致“有钱建设、无力维持”的局面，生态补偿效果不持久、不明显。同时，受补偿范围局限，生态补偿只在部分区域进行，没有实现全域共享[7]。一些提供了大量生态服务产品的地区还没有得到有效补偿，如重要生态要素(空气)目前没有列入补偿范围内。

2.3 补偿标准偏低，难以反映生态价值

生态补偿的标准制定比较常用的方法有生态服务价值核算法及机会成本法。事实上，生态服务价值核算方法相较于机会成本法更关注生态资源本身的价值，也相对来说更加科学客观。但由于我国一直都未建立起生态服务价值评估体系，也就造成我国生态资源中大多数的价值都是免费服务于大众的，价值难以货币化，从而阻碍了生态补偿的有效评估与考核。根据四川省科技计划重点研发项目《阿坝州生态系统服务价值评估与生态补偿机制研究及应用示范》研究成果，经核算2017年阿坝州生态系统生产总值为10 376亿元。与阿坝州现存的生态补偿标准相比，无法反映出其生态资源的实际价值，生态保护产生的生态效益没有得到充分体现。经计算，近期阿坝州每年失去的发展机会成本和需要的生态保护建设资金每年约54亿元，现得到各类生态补偿资金总计20亿左右，当地居民因生态保护建设而失去的机会成本未得到足够的补偿。因此，本文认为阿坝州的生态补偿标准应提高到生态补偿下限54亿元和生态补偿上限10 376亿元之间，并逐步向生态补偿上限生态价值靠近。

阿坝州和其他重点生态功能区相比，争取到的国家支持存在差距。以草原生态补偿为例，阿坝州现行草原禁牧补助7.5元/亩、草畜平衡奖励2.5元/亩[8]，不仅与区域内天然草原平均约50～60元/亩的产值差距甚大，而且与相邻的甘肃、青海省几个牧区县标准相差甚远，大大低于处于同一区域的甘肃省甘南州草原禁牧补助标准21.67元/亩、草畜平衡奖励3.35元/亩[9]。此外，草原鼠害防治每亩补偿1元，实际投入达到10元。以森林生态补偿为例，阿坝州90%以上退耕还林林种为生态林，对群众无经济效益，每亩补助260元，与经济林相比收入差距大。阿坝州每亩花椒收入可达3 000元以上，核桃可达4 000元以上，青红脆李可达7 000元。依据现行政策阿坝州国家级公益林生态补偿每年每亩14.75元，地方公益林的，中央财政补助森林管护费每亩每年3元。对比安徽省大别山森林生态补偿标准，国家林和集体林统一按每年每亩15元补偿，此外地方公益林中纳入国家公益林部分补贴合计21元每亩，纳入省级公益林部分每年每亩补助合计19.5元[10]。再以流域补偿为例，青海三江源仅2008年以前国家拨款建立自然保护区的资金就高达75亿元，2010年建立生态补偿制度后，三江源区生态资源存量价值总估值约为14万亿元，可核算的主导生态服务和主要生态产品价值近5 000亿元/年[11]。而阿坝州流域生态补偿资金在2017年仅为1 116.8万元，远远无法达到生态服务提供的价值。

2.4 生态补偿模式单一、资金渠道狭窄

目前生态补偿资金主要以政府主导的纵向补偿为主，来源于中央财政转移支付，其他按生态要素与项目补偿作为补充，如退耕还林、退牧还湿。区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向补偿较少，基于市场的生态补偿机制如用水权、排污权、 碳排放权交易制度未确立，横纵结合、政府与市场互补的多模式、多渠道的生态补偿体系未建立。例如，虽然国家和四川省近年来先后出台健全横向生态保护补偿机制的指导文件，但缺乏相应细化办法和补偿标准，落地落实难[12]。

2.5 缺乏科学的监测与评估

现有生态服务价值评估，是按森林、湿地、草原、江河等要素分别由生态环境、农牧、水务、林草等部门独立进行，评估口径不一，且无科学规范的技术标准和监测指标体系，导致评估结论悬殊。在实施生态补偿过程中，未开展对生物多样性保护、自然资源保护等成效的量化评估，对受益区带来的生态效益和生态服务价值的科学评估方法缺失，无法获取生态补偿效益的评估数据，提高生态补偿实施效益和管理水平的科学衡量标准和数据支撑[13]。

2.6 部门权责不明，缺乏有效管理

在生态补偿实践中，一方面，由于自然资源的产权界定不清；另一方面，由于生态补偿没有完整性、总体性的法律法规，就造成每个领域的生态补偿缺乏统一的归口管理。其次，法律的缺失，也造成生态补偿监管不力。由于生态服务价值评估体系还未完全建立，政府在生态效益评估上就很难进步，这对于生态补偿的监管也造成了极大的不利。

3 生态补偿机制完善政策建议

3.1 建立健全相关法规政策体系

生态补偿政策法规体系建设是推进生态补偿工作、践行水青山就是金山银山的重要基础。针对目前阿坝州在推进生态补偿工作中所面临的制度缺失问题，建议从3个层面加强法规政策体系建设。首先，基于川西北阿坝生态示范区以及阿坝独特而又重要的生态环境价值，效仿三江源、新安江流域的做法，在国家层面积极推进阿坝生态环境保护纳入国家战略，将阿坝州纳入生态补偿先行试点；其次，在省级层面，建议出台《阿坝生态补偿机制实施办法》，明确生态补偿的范围、标准、资金资源、补偿方式、资金使用、监督管理等内容，为阿坝生态补偿提供坚实制度基础。在此基础上，出台相应的实施细则，确保制度可行、可用、有效。第三，在州一级层面，制定相应的生态补偿实施办法，明确权责、强化考核。

3.2 加强资金投入与政策整合，提高补偿标准

积极争取国家在资金方面的倾斜，充分利用长江经济带生态环境保护、黄河流域生态保护与高质量发展和国家重点生态功能区等重大战略，依托精准脱贫、污染防治攻坚战，突出阿坝州生态环境保护重大价值，争取中央加大对阿坝州的资金投入力度。加大省财政的资金保障力度，建议设立阿坝生态环境保护专项资金，建立充足、稳定的资金保障机制，守住绿水青山。构建综合补偿机制，加强各项生态补偿政策间的整合，理顺重构政府生态资金财政转移支付体系，完善上级政府纵向补偿的体制机制，对补偿的空白区域和重叠区域进行识别，统筹各类补偿资金，探索建立综合性的资金补偿机制和方法，以建立阿坝州生态补偿机制试验区为依托，整合资金、形成合力，提高标准、提升效率。

3.3 拓宽生态补偿基金渠道和方式

在生态补偿过程中，“输血型”补偿过多，“造血型”补偿偏少，以致实施生态保护政策后，除了政府给予的补贴外，缺乏新的长期稳定的收入来源。考虑到生态环境建设的长期性、全局性和公益性等特点，本着谁受益谁投资的原则，当前主要是应建立以政府投入为主，全社会支持生态环境建设的投资融资体制。积极探索在适宜地区建立碳汇交易、节能量交易、排污权交易等生态产品市场化模式。逐步扩大生态补偿基金收取范围和对象，按照“谁开发谁保护、谁受益谁付费”的原则，在原有自然保护区和森林公园等景区门票提取生态补偿基金的基础上，增加工业用水和城镇居民生活用水，木材加工、贩运、征(占)林地，生态旅游经营、开发等生态受益的行业和部门。积极探索与受益区、下游地区通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立跨地区横向补偿试点。

3.4 落实生态资源评估工作

生态系统的服务价值评估是生态补偿标准制定的基础，是政府决策的重要依据。应加快建立全州土地资源、林木资源、水资源等生态系统服务价值的动态评估保障体系，动态监测生态系统供给服务、调节服务、文化服务以及生物多样性保育等服务的总经济价值。按照国家和四川省的有关规定，选择具有资质的资产评估机构对生态资源进行评估，将评估结果报省有关行政主管部门核准。同时在充分调研、征求相关专家以及当地群众意见的基础上，科学规划、统筹安排生态资源评估工作。

3.5 建立科学的政绩考核评价体系

结合阿坝州重点生态功能区的经济社会发展定位，制定生态功能区科学合理的干部考核和政绩评价体系，把生态保护与建设成效、把生态补偿机制的运行成效作为重点生态功能区各级党政干部考核的重要内容，把生态保护与建设、生态补偿实绩作为评价地方党委和政府工作的重要依据。积极争取中央、省政策支持，加强生态环境监测与评估，作为生态补偿目标考核依据，建立有针对性的生态质量目标考核体系，综合反映各地生态补偿的实施成效。建立健全生态补偿资金绩效评估制度，综合运用绩效评估结果及生态环境监测与评估指标等，严格兑现激励约束奖惩措施。

4 结 论

由于环境利益及其相关的经济利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间的不公平分配，导致了受益者无偿占有环境利益，保护者得不到应有的经济回报，缺乏保护的经济激励；破坏者未能承担破坏环境的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿，责任人丧失保护的经济压力。这种环境及其经济利益关系的扭曲，不仅使阿坝州的生态保护面临很大困难，而且也威胁着地区间和不同人群间的和谐发展。要解决这类问题，必须建立一种能调整相关主体环境利益及其经济利益的分配关系，激励生态保护行为的政策。健全生态补偿机制正是为了解决环境利益及其经济利益的分配关系，充分实施生态补偿政策，将有效保护阿坝州现有的生态资源，逐步提高流域、森林、草原、湿地生态功能，解决生态资源保护者的切身利益，提高全社会生态保护的意识，调动全社会参与生态保护的积极性，充分发挥长江、黄河上游生态屏障作用。这就是阿坝州乃至我国其它地区都要不断完善生态补偿机制的政策内涵和目标。

致谢:感谢阿坝州发改委、阿坝州财政局、阿坝州统计局、阿坝州林草局的支持和帮助。