新时代“三治融合”乡村治理体系研究综述

2020-10-30于恩洋

安徽农学通报 2020年16期

摘要：“三治融合”乡村治理体系作为我国转型时期乡村社会治理的新思维，是被实践检验符合当前乡村社会治理的历史与现实。对新时代“三治融合”乡村治理体系的研究进行回顾，有利于推进乡村治理创新和发展，更好地促进新时代乡村治理的伟大实践。目前，学界对“三治融合”乡村社会治理体系的学理、生成逻辑、面临困境以及实践路径等方面进行了研究，研究成果丰硕，但仍存在内涵不深入、研究内容与方法单一、分析框架不完善等问题。为此，学界应重视整体性研究，结合我国新时代的乡村社会现实，完善相关内涵、研究内容、分析框架，更好地促进乡村治理体系的发展。

关键词：三治融合;乡村治理体系;研究综述

中图分类号F323

文献标识码A 文章编号1007-7731（ 2020） 16-0005-05

1国内“三治融合”乡村治理体系的研究进展

“三治融合”乡村治理体系产生于“桐乡经验”，被誉为“枫桥经验”的精髓，是我国新时代转型时期乡村治理的新思维。20世纪60年代，枫桥镇创立了消解人民内部矛盾的“枫桥经验”，1963年得到毛泽东同志批示后，全国各地推广试点。2013年，桐乡开展了自治、法治、德治的乡村基层社会治理探索实践，经过数年发展写入了十九大报告，成为了新时代背景下我国乡村治理的典型[1]。这不仅为新时代中国乡村治理增添动力，也映射出中国乡村社会治理在转型时期的新需求。“三治融合”乡村治理体系在由试点上升到全国推广的过程中，已经积累了众多研究成果。归纳起来看，学界主要围绕其学理、生成逻辑、面临的困境、实践路径等方面进行了相关研究。

1.1关于“三治融合”乡村治理体系学理研究

1.1.1“三治融合”乡村治理体系相关内涵乡村社会治理并不是西方理论的舶来品，其内涵融合了中国乡村治理的伟大实践与认识。20世纪90年代，学界出现乡村治理的概念，徐勇、贺雪峰等学者的观点具有代表性。徐勇、张厚安认为，乡村治理是“通过公共权力配置与运作，对村域社会进行组织、管理和调控，从而达到一定目的的政治活动”[2]。贺雪峰等在此基础上认为，“公共权力在乡村场域中的配置、运作、互动及其变化，达到最终的政治活动”。“三治”是对自治、法治、德治的概括，“三治融合”关键在“融”，即：融为一体、融会贯通，是自治、法治、德治框架和功能的协同治理体系。自治、法治、德治是内容，分别属于治理体系、治理体制、治理机制;融合是方法，是将自治、法治、德治融为一体的系统方法。关于自治的内涵，姜晓萍认为，“行为主体依照其意愿实施行为的动机、能力和特性，是行为主体表达自由意志、做出独立决定、自行采取行动的过程”[3]。关于法治的内涵，张文显认为，“法治是有特定价值基础和价值目标的社会生活方式”[4]。由此，在乡村治理过程中法治属于治理体制的范畴，构成了乡村社会运转的秩序诉求。关于德治的内涵，高其才认为，“道德是人们对外在客观的伦理秩序和规范内化接受程度的一种反映”。从治理视角来看，“三治融合”为“一盘棋”的视角。郎友兴认为，这一总体性的治理方式区别于以解决自身的问题或利益为核心[5]。在郎兴友的基础上，李亚冬认为，三治融合为“总体性治理、全局型治理、多元治理”，具有政府与社会协商治理的内涵[6]。从治理实践来看，“三治融合”为一種有效的乡村治理手段，张广花从将“三治融合”作为一种治理的手段，将自治、法治、德治嵌入到乡村治理的实践中，最终实现乡村善治的目的[7]。邓大才认为在健全“三治融合”的乡村治理体系时，因地制宜地选择自治、法治、德治不同的治理组合和治理强度，形成最适宜的善治[8]。

1.1.2 关于自治、法治、德治关系的研究乡村治理体系是在乡村社会结构中权力和资源在分布上的一种非均衡状态，是从中心到边缘差序格局。在这种涟漪格局下，区分“三治融合”乡村治理体系之中的中心要素与边缘要素，抑或区分各要素的功能至关重要。就目前学界对于自治、德治、法治三要素之间关系的探讨而言，可概述为“一体两翼”、相互嵌入2种关系。

1.1.2.1“一体两翼”关系所谓的“一体两翼”，即以自治为主体，法治和德治辅助实施。徐勇认为自治是漫长的人类历史长河过程中不可或缺的，用法治来规范行为，用德治来强化对共同体的责任，三者之问的关系为自治为体，法德两用，创造优质的乡村治理体系[9]。张天佐、李迎宾持类似观点，认为自治是乡村治理体系的主要内容，法治是乡村治理体系保障机制，德治在乡村治理体系中起到辅助功能[10]。 1.1.2.2相互嵌入关系当前，学界对于“三治融合”的乡村治理体系有以下2种心声：一种认为“三治融合”是一种新时代“思维”，另一种是将“三治”界说为治理的“功能”，无论是功能论还是思维论，“三治”之间存在交集，这些交集相互嵌入，共同推动乡村社会发展。杨开峰认为，“三治”之间不仅是互相促进，也是互相制约、互相冲突的，所以理想化的状态是达到一个平衡，三者缺一不可[11]。而郁建兴则认为，自治载体中体现法治德治，法治载体中体现自治德治，德治载体中体现自治法治。这种相互嵌入的关系促成“三治”之间的融会贯通。何显明认为，自治是法治与德治相融合的治理，我国当前的社会自治是在宪法和法律的框架下展开的，法治和德治既是自治的保障，也是自治的目标和指引[12]。

1.1.3关于“三治融合”的功能的研究（1）发挥多主体参与优势，促成一核、多元主体治理的新局面。当前，学界在考察“三治融合”乡村治理体系主体时，往往忽视了基层党组织及其对农村日常生活的指导作用。本文认为“三治融合”乡村治理体系应是一核、多元主体治理，即以党为核心，基层政府、社会组织、村民等多元主体共栖于乡村治理的新局面。这种新局面既提高了乡村治理的效能，又有效地发挥了各主体之间的协同作用。一方面，乡村是民主和生活的双重场域，基层党组织和政府在这种双重场域内发挥主导作用，通过发动群众自我管理、自我服务，以此提高乡村治理效能;另一方面，村民和社会组织作为广泛的参与主体，“一约、两会、三团”等新颖的载体和服务平台，提升了村民和社会组织对乡村治理过程的参与热情和认同感，同时渐进式和动态化相结合的无缝隙服务平台有利于决策的科学性，有效地发挥了各主体之间的协同作用，形成了一核多元主体治理的新局面[13]。（2）强化乡村社会对国家治理的支持，推动乡村社会转型。一方面，国家治理资源向基层下沉和治理权力向基层让渡，在基层社会中需要一个承载机制来承接下沉的国家治理资源和治理权力，在农村社会中，“三治融合”乡村治理体系作为这种承载机制发挥着回应、反馈的作用，这不仅有利于强化乡村对中国之治的支持，而且助推乡村、社会、国家关系重塑。另一方面，从发展的角度看，“三治融合”乡村治理体系作为新时代乡村治理模式，是转型期国家治理体系现代化进程中的产物，几经实践检验，作为历史演进的催化剂对国家治理体系和治理能力现代化具有推动作用，加快了乡村社会转型的步伐。

1.2关于“三治融合”乡村治理体系生成逻辑研究 2013年，浙江省桐乡市高桥镇越丰村开“三治融合”实践之先河。“三治融合”试点伊始，自治、法治、德治以百姓议事会、百事服务团、道德评判团为载体，将其融入到乡村治理的实践工作中。这其中，百姓议事会面向乡村事务，为乡村民主决策搭建平台;百事服务团将乡村义工、志愿者、专业人员、技术人员整合于一个团体，为村民提供“一站式”民生及法律服务;道德评判团主要由德高望重的乡贤组成，其目的是调解村民矛盾，纠正不文明现象。党的十九大之后，为进一步巩固“三治融合”建设成果，三团载体升级为“一约、两会、三团”新态势，在广大基层社区和乡村普遍推广。这其中，“一约”是指当初的村规民约;“两会”是指百姓议事会和乡贤参事会，百姓议事会面向乡村事务，为民主决策与协商搭平台，乡贤参事会由乡村德高望重的乡贤、赋闲于家的退休党员干部等人员组成，经民政部门备案成立的组织，其职责主要帮扶、咨询、监督等;后来随着经验的积累，“三团”重组为百事服务团、道德评判团、法律服务团，前两者沿用原定职责运作于村庄层面，后者将原百事服务团下属法律服务功能分割出来独立运行。

2017年，党的十九大报告指出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，将“三治融合”乡村治理体系确定为乡村振兴战略的目标;2018年，党中央颁布“一号文件”《关于实施乡村振兴战略的意见》，把深化村民自治、建设法治乡村、提升德治水平作为坚持“三治融合”的政策举措。2018年，国家印发《乡村振兴战略规划（2018-2022》为“三治融合”指标规划。2019年，党中央颁布“三农”文件，将提升乡村治理能力视为年度重点任务。学界对于“三治融合”乡村治理体系的生成逻辑已有诸多探讨，归纳起来可分为外在的围家和社会二元结构递嬗和内部的乡村治理结构厘革。

1.2.1 外部逻辑：国家和社会二元结构递嬗国家和社会二元关系由“分离”向“互嵌”递嬗，催生了“三治融合”乡村治理体系。长期以来，国家和社会两个功能实体被界说为二元分离的关系，在这种二元分离的范式下，社会被视作国家的附庸，“强国家-弱社会”“弱国家-强社会”成为争论的焦点。在封建社会时期，受“家国天下”思想的束缚，“皇权不下县，县下皆自治”自治传统和“儒法兼修”德治的治理方式盛行，乡村社会统治权寓于统治阶级的代表乡绅和宗族手中。新中国成立之初，国家政权逐层渗透到乡村社会之中，人民公社化运动时期，全能型的政治体制建构箝制了乡村社会自主性的发生，“包干型社会”应运而生;改革开放以后，公社体消亡，全能型政治体制瓦解，社会自主性大幅提升。纵观历史进程，不难厘清国家对乡村社会实现由“管控”到“管理”再到“治理”的历史演进。

随着中国特色社会主义进入新时代，人民对乡村社会治理提出了高质量的要求和标准，国家和社会的二元分离关系已然淘汰，国家和社会的关系向双向互嵌转型成为当前乡村社会治理的诉求。張明皓认为，新时代的国家和社会的关系是以合作的方式实现治理资源与价值的双向深度融合[14]。李学舒同样认为，当前国家与社会的2元结构关系正在由对立面走向互嵌，合作密切且协调[15]。的确如此，这种相互嵌入的范式表现为国家“授权”和社会“收权”的动态变化，景跃进在研究中国基层农村治理时所提到，国家的力量是“外在”的授权，乡村社会是“征收”的权力的对象。这种相互嵌入式的关系表现为两个方面，一方面，为了巩固乡村治理的合法性地位，同家将权力和资源授予乡村社会，巩固和加强了乡村治理的法治地位，同时，在权力的让渡和资源下沉到乡村社会的过程中，削减了国家治理的难度，增强了乡村治理的自主性。另一方面，乡村治理接受国家授权提高了应对外界环境的调适能力的同时，乡村社会治理秩序得到提高。在国家与社会双向互嵌关系下，乡村社会原有的自治、法治、德要素得以递嬗，并走向融合性治理，最终催生了“三治融合”乡村治理体系。

1.2.2 内部逻辑：乡村社会治理结构的厘革学界对催生“三治融合”乡村治理体系的内部逻辑的研究，主要聚焦于乡村社会治理结构的厘革。新中国成立以来，乡村治理结构实现了从“村社合一”“政社合一”到“乡政村治”再到新时代的“三治融合”的历史和现实的变迁，从这些历史演进中不难发现旧有的乡村治理体系自治效率低下、法治贯彻不透彻、德治弱化等不足。首先，自治效率低下和程度浅。一方面，1998年我国开始实行乡村自治模式，乡村自治模式建构在行政村的基础之上，村委会背负繁多基层政府的行政事务于一身几近沦为基层政府的行政工具，这种境遇下的乡村自治，其程度和效率大打折扣;另一方面，行政村凌驾于自然村的基础之上，作为非正式组织的自然村由其历史传统的惯性并未完全泯灭，在乡村自治的过程中导致村民对行政村域的认同感不强，对于行政村级事务的参与度不高，造成乡村自治的深度不够。其次，旧有的乡村治理体系法治贯彻不透彻，一方面，“空心化”作为当前乡村社会治理的一大难题，表现在乡村治理依法行政过程中，则是相关法律人才短缺，基层自治组织村委会在处理乡村事务中易造成主观随意性，这会给乡村治理的法治化带来很大的困难。另一方面，村民对基层政府相关政策知之甚少，基层政府和村民之问的合力难以形成，这也成为乡村治理法治化道路的绊脚石。最后，德治作为一种非正式治理，在旧有的乡村治理体系中被渐渐忽视。一方面，相对于自治和法治而言，德治以一种“软治理”方式存在于社会治理活动中，乡村社会的变迁是一个漫长的历程，作为意识形态领域的社会公德在发展的过程中被渐渐忽视，唯“人情”和“私德”的现象普遍存在，这种现状极不利于德治的发展。另一方面，道德标准和德治体制是乡村治理过程中弘扬社会公德的两大法宝，中国古代社会中有与社会制度相匹配的道德标准和道德体制，这些完备的德治体系促进了古代社会的德治的良序发展。而在现在的乡村社会中，道德标准和德治体制尚未能深入人心。此外，自治、法治、德治三者在旧有的乡村治理体系中通常各自为阵，没有形成很好的合力。这些引发各地对突破陈旧乡村治理体系藩篱束缚的探索，在乡村治理模式的探索中，旧有的治理体系的不足为结构优化提供不断改革的动力，“三治融合”乡村治理体系应运而生。

1.3关于“三治融合”乡村治理体系面临困境研究

1.3.1 在“去行政化”和“再行政化”之间摇摆虽然“三治融合”的乡村治理体系提供了许多经验，解决了乡村治理路径、体制、机制等难以适应社转型时期中国乡村基层治理问题，但是，仍然可能造成乡村治理的在“去行政化”和“再行政化”之间摇摆不定。一方面，推行自治、法治、德治的乡村治理体系，尽可能突破行政色彩的束缚，突出乡村的自主地位;另一方面，即便村民、社会组织等在其中发挥了作用，倘若政府强势主导，这给乡村造成的行政压力也无法回避的现实，乡村按照强势主导意愿行政又表现为再行政化的形式。张丙宣认为，政府将自身角色隐藏起来，通过聘用专职网格管理员等方式化解社会矛盾，这是乡村“再行政化”的形式[16]。李亚冬认为，张丙宣的观点直指“再行政化”的关键，当治理目标无法实现时，很容易沦为形式主义的创新治理[17]。

1.3.2缺乏系统性的体制机制设计和栽体创新长期以来，我国乡村场域实行的自治制度存在碎片化、内卷化等问题，这些貌似孤立存在的问题背后实际上是相互联系的整体性问题。自实施“三治融合”乡村治理体系以后，碎片化、内卷化等问题在一定程度上得以解决，但不难看出其中仍存在管理体制机制和载体落后等不足。“三治融合”乡村治理体系作为一个有机体，在治理过程中尚存在碎片化问题，缺乏管理体制机制系统设计。张丙宣认为，基层政府职能各自为阵，治理行动分散，是造成乡村治理碎片化的原因之一。此外，在“推进三治融合建设，创新基层社会治理”会议中，郁建兴认为，府际间存在多部门推进“三治”工作，不同部门之间有着不同的模式，模式冗杂在日益复杂的工作事务中捉襟见肘[18]。因此，完善“三治融合”乡村治理体系的管理体制机制设计至关重要。

1.4 “三治融合”乡村治理体系实现路径研究

1.4.1厘清基层政府与乡村边界，缩减政府直接干预乡村自治的范围在当今中国，乡村社会的转型已成为必然之势，在这种趋势下，厘清基层政府的职责边界和乡村自治边界，不仅有利于乡村社会的发展，更有利于消解乡村社会治理中出现的“再行政化”难题。就目前来看，大多数学者对于“再行政化”难题的主张是完善法规，建立“权力清单”，厘清权责边界。王木森提出建立村级权力清单，厘清权责边界来限制“微权力”干预乡村治理[19]。而在此之前，有学者提出“权力清单”作为权力的控制方式，在不触动基本的权力结构的基础上，理顺权力和职责范围[20]。本文在以上学者的观点上进一步认为，规避“在行政化”难题，应从横向和纵向上进行系统性整合。在横向上，转变政府角色，建立权力清单，打造有限基层政府，缩小基层政府直接干预乡村自治的范围，厘清政府与社会、市场、乡村之间的边界，划清乡村自治的边界，激发乡村自治活力。在纵向上，伴随着国家治理权力和治理资源下沉的过程，细化地方政府间的层级分工，建立职责互补地方政府，厘清基层政府到村庄的边界，完善农村公共服务攻击网格化管理，确保和扩大村民自治的范围。

1.4.2完善管理体制机制设计和载体创新在如何加強制度设计深化“三治”方面，卢海燕认为，从完善自治、强化法治、提升德治、注重科学治理4个方面提出完善治理体系的改进路径，这实则将“三治”与科学治理纳入到管理体制机制的设计中。然而，学界存在另一种不同的论断，何阳、孙萍认为“一刀切”的方式研讨“三治融合”模式并不完全合理，根据贺雪峰提出的农村二元划分，对传统乡村和城镇化的农村分类探讨，并因地制宜的给出对策[21]。上述论断反应的出的是自治、法治、德治对于不同条件下的乡村进行不同的组合方式，实现三要素间优势互补的效应。邓大才对自治、法治、德治三要素走向善治的组合方式进行了探讨，提出了4种不同的组合方式[22]，其探讨与何阳的观点如出一辙，都强调了因地制宜的重要性，从侧面也反映出建立完善的管理体制设计和载体创新的重要性。

2 现有研究中的不足与展望

“三治融合”乡村治理体系来自于对基层政府和广大人民群众的实践尝试和经验升华。学界从内涵、理论基础、生成逻辑、面对的闲境、实现路径等方面进行了研究，归纳起来看，外在的国家和社会二元结构递嬗和内部的乡村治理结构厘革共同催生了“三治融合”乡村治理体系;在“三治融合”推进的过程中，面临着“去行政化”和“再行政化”之间摇摆不定和缺乏管理体制机制的设计和载体创新等闲境。为此，应在厘清基层政府与乡村边界，缩减政府直接干预乡村自治的范围，完善管理体制机制设计框架等方面作进一步的努力。纵观“三治融合”乡村治理体系的发展历程，不难发现，“三治融合”即可以较好的应对乡村社会出现的新变化、新挑战，又能够有效提高乡村治理效能。但也应看到现有研究中存在的内涵不深入、研究内容一刀切、研究方法单一、分析框架不完整等不足。

从研究内涵来看，“三治融合”乡村治理体虽然产生于我国的乡土实践，但传统的社会治理理论是西方舶来品，国内学界建立在这些理论之上对“三治融合”乡村治理体系进行界定，在一定程度上造成研究内涵不够深入。从研究内容上来看，自治、法治、德治“三治融合”落实于乡村治理伟大实践，并不是推行“一刀切”的样板模式，而有学者在研究“三治融合”乡村治理体系的内容时，往往照搬其他区域的经验，忽视研究地区的自治条件、法治、德治等基本情况，易沦为经验与现实脱节的样板研究。从研究方法上来看，研究方法相对单一，在对“三治融合”乡村治理体系的研究过程中，当前学界将更多精力放在定性研究，重文献研究，而定量研究较为少见，易造成数据对研究的支撑力度不够。从分析框架来看，缺乏完整的分析框架，目前相关的研究大多往往采用国家-社会二元结构分析框架，这在新时代中国乡村社会大背景下已然褪色。

综上所述，针对现有研究中的不足，今后学界应从以下几个角度进行完善：就内涵而言，应进行全面分层多维度探讨，以此来丰富和发展“三治融合”乡村治理体系的内涵。就研究内容而言，在整体性的层面考虑因地制宜的要素，注意把握研究地区的自治条件、法治保障、德治情况，因地制宜的选择不同强度的治理组合类型，不能一刀切，而要依据地区差异允许地方自主决策[23]。就研究方法而言，科学合理利用定性研究方法，加强定量研究方法，将大数据的方法纳入到研究当中，增强数据支撑力度。就分析框架而言，在国家-社会二元结构分析框架基础之上进行更加系统的研究框架设计，应从宏观、中观、微观多层面进行分析，以此优化实践路径。

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