街区制政策对个体置业选择的影响

杨超 杨泽平

摘要：以街区制政策对个体呈业选择为切入点，基于武汉市27个社区的1220个样本社区居民的调查数据，以政策问题化框架为解释逻辑，实证分析了街区制利弊认知、政策执行、趋势研判和配套政策选择对个体置业选择的影响。研究发现：上述分析项目对个体置业选择均有显著影响，但对封闭式小区和开放式街区选择者的影响方向不同，进而反映出当前政策认知宣传不够、政策执行力度不强和配套政策不够完善等问题。因此，政府应在强化政策认知优选思维、建立政策执行进退机制和构建街区制改革政策集群三个方面，化解治理城市交通拥堵和个体生活质量保障之间的潜在矛盾。

关键词：街区制;置业选择;政策问题化;政策集群

中图分类号：TU984 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2020）09-0013-25 收稿日期：2020-07-01

1 引言

2016年《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”。随着街区制政策三年多的推广和实施，一些老旧小区已经实施“街区制”改造，并建成了一批街区制住宅小区。“街区制”社区在疏通交通路网，公共设施共享、绿色街区建设等方面为社区居民带来了诸多好处，形成了以武汉百步亭街区、长沙陈家湖街区等典型模式，尤其是在北京、上海等一线城市对现有路网可通达率提升了9.43%-29.80%，社区居民通勤时间下降了2.57%-4.50%。

尽管如此，街区制政策推行仍然给居民带来了不少顾虑。开放式街区的安全性保障、噪音和环境污染、居民隐私等问题是居民的主要忧虑。基于此，本研究主要从个体层面分析了街区制政策对置业选择偏好的影响关系，创新之处在于：第一，将政策研究的宏观视角和个体选择的微观视角相结合，深入讨论了个体在面临新政策时的选择表现;第二，采用计量分析方法，测算了街区制政策对个体置业选择偏好的影响过程，是对现有质性研究的进一步验证和拓展;第三，在实证检验之后，讨论了街区制政策以及其他模仿性城市政策的设计和完善建议，以期推进城市政策引进和设计的科学化。

2 研究框架和设计

街区制政策是个体置业选择的外部政策要素。本文的研究框架主要参照了Bacchi的政策问题化分析（WPR）框架如表1所示，即从“政策所代表的难题是什么”出发，将政策问题化（Problematisation），进而展示政府在治理过程中的作用。选择WPR框架分析街区制政策影响置业选择过程的原因在于：第一，WPR政策框架能够从时间纵向维度上剖解街区制政策从提出到执行过程中的影响机制，突破了传统政策分析的静态性。现有的街区制研究文献多是站在“问题解决”的角度，而本文则增加了在政策设计到执行过程中的政府作用视角。第二，政策研究领域是以问题解决型（Problem-Solving）为主流范式的，而WPR框架则是问题质疑型（Problem Questioning）范式：前者将政策视为中立的技术过程，这无疑会抹除政策的政治性特征，而后者则将凸显出政策从出台到执行过程中的政府作用。第三，WPR政策分析框架已经在学界得到不少认可，并应用在多个政策领域的分析中，分析框架的权威性强且建构性好。

针对政策问题化分析框架，政策分析项1-3依次是政策所示的难题、前置假设和来源问题，主要考查政策所针对难题的理解程度，政策分析项4讨论的是政策的改进及配套政策的实施情况，政策分析项5是通过分析政策难题产生的影响来展现政策执行过程的认同，政策分析項6是对政策难题的传播和价值进行探讨，即判别政策施行的趋势。WPR分析框架对政策研究的主要贡献在于从难题展示（Problem Representation）角度反思了政策的起源、目标和影响。更进一步而言，该框架通过将政策所针对的难题化解为标杆，进而提出对政策设计的质疑和反思，能够更好地呈现出政府在公共治理中的活跃性，而不是将政策仅仅作为一个应付难题而被迫采用的技术工具。政策对个体选择的影响主要通过政策认知、政策执行、政策趋势和配套政策选择等角度触发。

本文结合了上述政策分析项，以社区居民为对象，分析街区制政策对个体置业选择的影响。

2.1 街区制政策利弊认知与个体置业选择

街区制政策所示的难题是为了改善目前中国城市的“城市病”，随着经济的发展加快，汽车拥有量不断增加和人口的大量聚集，冲击了原有封闭式小区的社区管理模式，尤其是交通拥堵问题已经成为困扰城市居民的一大难题，为解决这一核心问题，引入在国外城市社区治理已经较成熟的“街区制”管理模式能够打通城市街道的“毛细血管”，有助于缓解“主动脉”干道的交通压力。所示政策难题的假设和来源都主要反映在街区制政策的利弊认知上。

实施街区制政策的前提假设是为了疏通当前国内城市的交通问题，同时促进社区在商业服务、绿色环保等方面的发展，但一项政策的利弊认知直接关系到执行政策时的阻力和约束。政策认知分析不仅能够反映出居民对政策难题和政策内涵的认识，还能体现出政策宣传的效果。在个体置业选择过程中，个体往往会考虑政策利弊后作出趋利性选择。政策难题是否也是个体的利益关切，会成为是否尝试新选择的动因之一。

街区制政策利弊认知可以从开放式街区和封闭式小区两个方面开展分析，对比两种社区治理模式的利弊，能够判别影响个体在街区制政策选择过程中，哪些利弊要素影响到个体的购房选择。

2.1.1 开放式街区的利弊认知与个体置业选择

开放式街区是西方发达国家社区治理的一种主要形式，其要义在于增强城市内部空间的公共性，如西班牙巴塞罗那的街区制规划早在1859年就已经开始施行，从最初的内部空间复兴发展到“大街区”，荷兰从20世纪60年代开始推行“生活化道路”方案，等等。从既往街区制研究中得出开放式街区的利弊如表2所示。

开放式街区是应对我国当前城市普遍依赖主干道导致交通拥堵问题的方案之一，从政策可知，“加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一”，只有在合理推进城市总体规划和土地利用总体规划的基础上，推进开放式街区的建设才能真正缓解城市发展的问题。开放式街区的优势和劣势是个体在置业选择时考量的重要因素。良好的街区设计能够为个体提供通畅的交通体验和舒适的住区环境，而开放式街区的劣势对个体带来的困扰，则往往会促使个体反对开放式街区的改革。

2.1.2 封闭式小区的利弊认知与个体置业选择

国内的封闭式小区主要以“单位制大院”和封闭式商业小区为主，前者多为早期建设的单位福利性分房，住户均为单位职工，而后者则是在1998年以后逐渐建设的私有化商品房，为了满足消费者的安全需求，这类住宅多采用了封闭式管理。街区制政策引起很多封闭式小区业主的讨论，对封闭式小区的利弊认知，从根本上而言，能够反映出对“街区制”政策假设的理解。

“街区制”政策的前置假设是通过建设开放式小区和逐步推动封闭式小区开放等措施，促进城市的路网规划，缓解城市交通过度依赖于主干道形成的压力。政策设置的前提假设有助于政策分析者和实施者明确政策目标。街区制政策所反映出的政策难题是城市交通道路拥堵和城区规划的不合理问题。更进一步而言，可追溯到至少两点原因：一是在计划经济时代普遍采用的“单位制大院”式小区已经存在了几十年，且随着城市规模的扩大，这些小区大多位于城市的中心;二是新建的商品房延續了这种封闭式格局，使得居民已经习惯于封闭式小区，同时，长期的城市规划建设并没有考虑推进开放式街区来化解交通问题。

封闭式小区作为当前居民小区的主流形式会对个体置业选择产生一定的影响，本文归纳了封闭式小区的利弊认知如表3所示。

通过文献资料和实地调研整理得到上述开放式街区和封闭式小区的利弊认知点。在政策问题化框架中，政策利弊认知是政策研究的导线。政策利弊认知度能够帮助个体分析两种街区治理形式的优劣并结合自身情况作出选择。封闭式小区的选择惯性在既有研究中并没有探讨。在调查中发现，很多住户选择居住封闭式小区是出于长期的习惯性选择，封闭式小区是多数已经建成小区的形式，在以往置业过程中并不需要选择小区的治理形式，因此，并不知晓开放式街区的优势且尚未思考过两种住区形式之间的差异。

2.2 街区制政策执行认同与个体置业选择

政策执行认同是在政策实施过程中对政策实践的反馈。街区制政策已经在国内许多城市中推行。政策执行认同分析是在解答“所示政策难题的影响是什么”这一问题。街区制政策的提出和执行都是为了缓解城市交通的“肠梗阻”问题，充分利用被封闭式小区条块分割的内部道路，将小区住户共有的道路转变为城市公共道路。这一政策难题存在两点直接影响：一是，需要将社区公共空间对城市居民开放;二是，激发社区居民的公共意识，舍弃部分自身利益，从而换取城市交通微循环的改善。个体能够在多大程度上认同街区制政策执行，会首先考虑到社区公共空间和公共意识两点。社区公共空间的减少使得个体反对街区制，公共意识薄弱则会不愿意舍弃部分利益。

上述政策能够更深层次反映的问题是社会问题和矛盾的化解，尤其是不同阶层人群之间融合过程中的摩擦。社区公共空间对外开放不仅是空间实体的开放，更是各个阶层人群加快融合的过程。在此过程中，不同阶层人群之间的摩擦和社会冲突会逐渐拉人到社区生活中。因此，街区制所引发的社会冲突与政策执行认同密切相关。

获得政策执行的认同还需要让社区住户感受到政策的利好，局部交通拥堵的改善和社区环境的提升是化解政策难题的感受性要素。提升社区住户对政策信息的理解，让社区民众感受到政策的利好，有助于改善政府和政策执行的认同度。例如，在实地调查中，很多社区居民认为，开放式街区改造应该从政府单位大院开始，这样有助于让政府管理者尽早发现开放式街区治理中的问题。

2.3 街区制政策趋势研判与个体置业选择

政策趋势研判，分析了政策难题的正反两方面的特质。就街区制政策而言，政策难题的产生在于城市需要通过加速社区内部道路的微循环，实现“窄路密网”的目标，提升交通的流畅程度，只有让社区居民感受到政策利好，才能支持推进街区制政策;政策难题的传播和立足主要依赖于社会公共意识的提升和政策成效的感知度。政府和治理在上述过程中的作用极其重要，是政策难题产生、传播和立足的载体。另外，街区制所示的政策难题若不能达到政策预期的效果，则会遭到公众的反对。而公众的普遍反对，会表现在个体置业选择之中。因而，维护街区制政策的立足点，充分发挥街区制政策的利好，显得尤为重要。就政策执行的现状而言，街区制政策已经在国内大中城市的社区中施行，获得了不少城市社区民众的认可。

2.4 街区制配套政策选择与个体置业选择

街区制的配套政策不是在出台时提出的，而是在各地实施过程中因地制宜地提出的，街区制的配套政策对达到政策预期具有重要作用。配套政策选择经历了一个从模糊不清到多项措施配套并举的过程。很多受访社区居民反映，在政策实施之初，将街区制政策简单地理解为“拆围墙”，引起了对该政策的诸多不满。但在社区居委会的宣传之下，居民开始逐渐认识到街区制政策是一项系统工程，是将原有的封闭式小区改造成绿化水平高、交通便利的开放式街区;随后，居委会、物业管理部门和街区制改造施工方针对小区的实际情况，在改造过程中纳入了社区安全、交通噪音、环境改造等多项措施;进而，部分社区居民开始发现开放式街区确实更加优越和便捷，在安全、环境等方面的疑虑有所消退。

从上述调研过程中可知，街区制配套政策是否到位会影响到社区居民的居住体验，配套政策选择正是为单一的街区制政策的补充和完善。在政策问题化框架的问题4提出应从替代性政策和补充性政策角度分析现行政策难题的实施情况。街区制配套政策选择主要包括：社区道路维护、政府专项补贴、路网重新设计、公共服务提升等方面。这些配套政策是影响个体置业选择的重要参考性因素。

4 政策问题化框架下的模仿性城市政策优化：以街区制改革为例

街区制政策是一项模仿性城市政策。西方国家将开放式街区作为主要的城市住宅模式，以达到优化城市交通拥堵和提升城市空间利用率的目的。如今，开放式街区正在冲击着以封闭式为特征的中国传统住宅格局，这势必会引起公众对政策改革的恐慌。如何推进模仿性城市政策的持续优化，是各级政府在实施政策改革过程中的难点。本文以政策问题化框架为基础，细化和量化了街区制的政策问题，以实证检验结果为依据，提出街区制改革的完善方案。

4.1 出台前：强化政策认知优选思维

街区制政策能否中国化以及如何实现中国化是政策出台前决策者必须考虑的内容，尤其是在政策出台前，应调查公众对拟出台政策意见的态度，分析街区制改革的利弊认知，以此推动政策宣传。政策利弊认知是对“政策所示难题的辨别、假设的提出以及难题的来源”3个分析项的解答。

街区制政策出台时，公众对政策的恐慌性反应，说明当时公众对街区制改革政策的内容和实施计划认知模糊，很多受访者长期将街区制改革简单地理解为“拆围墙”。街区制改革政策出台时间急促，尤其是在政策改革中没有解答街区制如何中国化的问题。公众普遍关注的封闭式小区开放后的规划和管理方法也没有及时出台，造成政策利弊认知不到位，引起了不少消极和片面的政策理解，这给政策执行在启动之初就造成了心理抵触。

开放式街区的利弊宣传，能够增强公众对政策所示难题的辨别和理解，让公众在政策出臺之前提早关注到改革能够带来的政策利好。例如，街区制改革所对应的政策难题是“城市公共交通拥堵”问题。从实证结果发现，开放式街区的置业选择者恰好将政策优势锁定在改善交通拥堵和绿色环境共享两方面，且并不认为开放式街区会带来严重的噪音污染和影响到私人空间。研究结果正好反映了政府的街区制改革的设计初衷，即利用开放式街区化解城市公共交通微循环的“肠梗堵”问题，提升小区公共资源的利用效率。

街区制改革的政策难题假设是通过对封闭式小区的逐步开放和新建小区均为开放式街区来改善拥堵问题。在这个假设下，封闭式小区的利弊认知也应受到公众和决策者的关注。从实证检验结果可知，开放式街区的置业选择群体并不认同封闭式小区的优势，在“封闭式小区在便利的私人空间和噪音污染小”两个优势项上均为负向显著。该群体在“封闭式小区空间维权难和提高管理成本”劣势项上也为负值，反映出开放式街区在空间维权和管理成本上的弊端比封闭式小区严重。

政策难题假设的理解有助于公众和决策者从政策难题的反面出发，反思街区制政策改革的完善路径。比如，建立封闭式小区开放转型专项经费和出台开放式街区公共空间权益的法规措施，帮助公众消解在此方面的担忧。

城市交通拥堵难题从何而来，也是政策利弊认知的反思所在。街区制改革突破了封闭式小区的条块分割，打破了原有社区的界限，使得社区真正地融入城市。尽管如此，应对城市交通拥堵问题，显然不能只靠新建或改造开放式街区。要结合各地实际情况，找出造成城市交通拥堵的多方面原因，综合商定是否需要建设开放式街区。

同时，还需要关注新建或者改造开放式街区后，该区域的交通拥堵问题在多大程度上得到了缓解，是否符合政策预期，以及社区居民的生活满意度等。从政策所示难题的来源思考街区制政策的利弊，能够更为科学地执行政策改革，保障政策效果，减少消极地政策反馈。

4.2 执行中：建立政策执行进退机制

据调查可知，街区制政策在很多社区存在难以执行的问题，比较常见的原因主要集中于：第一，交通拥堵政策难题的化解只靠开放封闭式小区的内部道路是远远不够的;第二，封闭式小区住户在小区内部道路和绿化建设上投入了维护经费，但面向城市开放后，小区内部的公共设施的使用权推广到城市居民;第三，部分小区并不位于城市中心，周边交通环境较好，并不存在严重的交通拥堵问题;第四，长期形成的封闭式小区符合以封闭式为特征的中国传统的住宅建筑风格，在安全性上更有保证。

政策问题化框架中的“政策难题的影响”分析项，可以在政策执行认同和政策趋势研判调查中得到解释。政策执行认同能够反映出政策对政策难题影响的解决程度。第一，政策执行认同对个体的置业选择具有总体的显著性，这从总体上反映出街区制执行认同在置业选择的重要性。第二，随着街区制改革的推进，公众对街区制的理解逐渐加深。街区制改革增强了小区的商业消费气息，使得购物消费更加便捷，对小区周边的交通拥堵也有一定程度的改善作用，部分小区在改造过程中联合了多项举措共同推动了街区制的实现。第三，虽然开放式街区压缩了小区内部的公共空间，但将小区内外部公共空间联结一体，和城市共享了公共设施及服务，大幅度地提升一些老旧小区的绿化水平和居住舒适度。第四，政策宣传对开放式街区的置业选择为负向显著，这说明街区制政策宣传已经初见成效;政府机关大院的开放与否受到置业选择者的重视，对开放式街区的置业选择的影响与封闭式小区的置业选择相比也为负向显著，反映出开放式街区的置业选择者并不认同政府机关大院需要率先施行，一些受访者提出“愿意从自己所住的小区施行街区制”。

政策趋势研判分析表明，开放式街区改革趋势受到置业者的认同，不论是选择开放式街区还是其他类型街区的置业者，对“街区制实施效果不佳，应该予以废除”的判断都呈现出负向显著性。但也可以看出，当前对街区制能够带来的政策利好宣传不到位，使得封闭式小区的选择者并不看好开放式街区改革。

从政策执行认同和趋势研判可知，建立街区制政策执行的进退机制具有明显的必要性。第一，结合各地实际情况的开放式街区改造，需要在政策执行前做好街区制改造利好的宣传，获取小区业主的意见，政策宣传和实地调研双管齐下;第二，将开放式街区改革成效和小区周边拥堵改善目标挂钩，而非盲目地“拆围墙”，合理评价街区改造的效果，提升社区居民的满意度;第三，推动建立街区制退出机制，将街区制改革成效差的小区恢复成封闭式小区，保障社区居民的生活质量，消除街区制改造的焦虑，让居民获得开放式街区的居住体验;第四，在街区制改造后，跟踪调查居民的居住满意度，逐步改善街区制执行难的困境，寻找出适合各个小区的建设类型。

4.3 评价后：推进政策集群协同作用

从武汉的街区制改造实践调查中发现，街区制政策改革仍然是以政策模仿为主的单一型政策推进模式，辅助性的政策改革实践没有形成一套联动的体系，这使得不少受访居民对街区制缺乏理解。

第一，构建街区制改革政策集群系统，促进社区与城市融合型规划。从研究结果可知，开放式街区的潜在选择者更为看重“道路交通设施优化升级”和“合理的路网规划设计”，这也是开放式街区改造的核心目标。推进的难点在于：不同政府管理部门之间疏于配合，常见的问题表现在各执行部门只关注道路交通设施升级、路网规划设计与封闭式小区改造的某一个方面，很少从整体街区设计角度确立改造目标。

第二，推动街区制政策集群的宣传，缓解政策执行中的阻力。调查发现，街道办事处、社区居委会和物业管理服务中心等不同组织机构对街区制的宣传不够到位，尤其是对街区制改革目标的理解较为模糊，宣传不利导致政策执行初期较为困难，往往会受到社区居民的阻力。推进的难点在于：街区制政策集群的目标定位与评价的匹配度难于衡量，这要求各地在推进开放式街区建设和改造时要明确街区设计的定位，将社区居民的居住质量作为政策执行的目标，在政策宣传和执行中更加灵活地选用不同的配套性政策。

第三，推进街区制政策集群的可持续性，挖掘街区公共服务评价的质化和量化指标。很多改造后的街区面临的问题在于缺乏可持续性推进。将街区制政策作为一次性政策是不合理的：一方面，开放式街区本身就需要考虑与其他政策相互配合，政策执行需要连续性;另一方面，开放式街区的评价需要有一个较长的持续期，这不仅有利于开放式街区改革政策的完善，还有利于确保开放式街区在交通拥堵等方面的实施效果。推进的难点在于：构建一套开放式街区公共服务评价的质化和量化指标，及时获取政府管理者、政策执行者和社区居民对开放式街区政策的意见和建议。

5 结论与展望

本文通过构建无序多分类逻辑斯蒂模型，以“政策问题化”分析框架为理论架构，考虑了回归的稳健性，从政策利弊认知、执行认同、趋势研判和配套政策选择等4个方面分析了武汉市27个社区的开放式街区置业选择意愿。研究发现：

（1）政策利弊认知、执行认同、趋势研判和配套政策选择均会影响到潜在置业者在街区类型上的选择。相较于封闭式小区选择而言，政策利弊认知对开放式街区选择具有正向显著影响的因素主要为街区制改革的优势项：“改善交通拥堵”和“绿色环境共享”;政策执行认同对开放式街区选择的正向显著影响项为“居民对街区制理解加深”“社区公共意识薄弱”和“不同人群和阶层摩擦加剧”等方面;政策趋势研判的正向显著影响项为“街区制将逐步被接受为主要住宅模式”和“公众越来越体会到街区制的利好”上;配套性政策的正向显著影响项为“需优化升级街区内外的道路交通设施”和“合理规划和设计街区路网”。

（2）研究还发现了一些项目对开放式街区选择的影响（相对于封闭式小区）为负向显著：在政策利弊认知中，封闭式小区的优势项和劣势项多为负向显著，如“封闭式小区有便利的私人空间”“封闭式小区噪音污染小”等;在政策执行认同中，“社区公共空间缩小”“政策宣传利好不到位”“政策推广应首先从政府机关住区开始”等项目的影响为负向显著;在政策趋势研判中，“街区制实施效果不理想，建议废除”为负向显著;在配套政策选择中的“政府应给予开放式街区专项补贴”和“需提升街区安全、绿化等公共服务”。

（3）街区制改革的政策难题是“治理交通拥堵”，关键在于在实现“治堵”目标的同时提升住区生活质量。为了积极应对改革中的矛盾和困难，应在政策出台前强化政策认知优选思维，增强社区居民对开放式街区的认知，找出政策认知难点;政策执行应建立进退机制，因地制宜地推动开放式街区建设或改造，对开放后没有明显成效的社区，应保留封闭式小区的建设类型;积极开展开放式街区改造或建设后评价，以街区制改革为契机，推动搭建开放式街区政策集群，推动开放式街区的可持续发展。

街区制改革并不是单一性政策，而应是涉及到建设规划、城市行政管理、城市交通运输、城市治安管理等多部门的系统性政策集群。本文以Bacchi的政策问题化为框架对已经推行3年的街区制改革政策展开分析，讨论了政策对置业选择的影响，能够为制度完善和推进提供良好的参照，尤其是对类似街区制的政策模仿型城市政策的设计和完善有较为明显的应用价值。

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作者简介：杨超，管理学博士，中国矿业大学奋共管理学院讲师。

杨泽平，英国伦软政治经济学院硕士研究生。

基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金资助（2020SK14）。