构建适应先行示范需要的现代环境治理体系

李军强

中华民族进入伟大复兴的新时代。响应新时代的召唤，深圳再一次担负起创新者的角色，承担了建设中国特色社会主义先行示范区的时代重任，开启了为新时代探路的新征程。先行示范是全方位、系统化的探索，需要全民动员，制度先行。具体到环境保护领域，则是要构建符合先行示范要求的现代环境治理体系。

一、精准把握时代要求

精准把握时代要求是构建现代环境治理体系的基础，是落实先行示范要求的基础，是实现先行示范区建设目标的基础。目前，指导深圳现代环境治理体系构建方面的要求主要有：

（一）中央治理体系现代化决定的要求

党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调：着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。这是对现代治理体系的总要求，其核心就是要形成体系，要系统、全面、协调，既要符合当前的需要，也要能够适应未来长远持续发展的需要。

（二）中央对深圳先行示范区建设的要求

《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》给深圳提出了高质量发展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福标杆和可持续发展先锋五大战略定位，也再次明确重申深圳用足用好1992年中央授予深圳的特区立法权这个先行先试的工具。先行就是要创新与突破，要克服体制机制弊端；示范就是要让先行经验可以复制、可以推广，经得起实践的检验。

（三）现代环境治理体系的要求

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确提出：到2025年，建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系，落实各类主体责任，提高市场主体和公众参与的积极性，形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系。

二、找出短板探究原因

“补短板”是党的十九届四中全会决定中提出的构建现代治理体系的方法之一。而补短板的前提是找出短板、找准短板，并深刻探究产生短板的原因。现行环境监管体制是1979年开始建立的，并伴随着我国改革开放进程而逐步形成并发挥了重要作用。但在实施过程中，也存在一些短板和不足。

（一）监管出现错位

现代环境治理体系应该是目标明确、责任清晰、决策科学、激励有效的制度体系，要通过制度的优化确保党委领导、政府主导、企业主体、全民参与的定位精准落实。这其中政府主导非常重要。要求政府集中精力做好宏观监管工作。而现行监管体制中，政府监管错位影响了监管的效率和效果。具体表现在：

1.本位主导责任履行不够。

导向不够清晰，监管难度大。现行监管体制中数量庞大的制度体系包括30多部法律、超过40部行政法规、2000多项标准，还有大量的地方法规、规章和政策等，单深圳环保方面的特区法规就有26部，准确掌握难度非常大。各项规定制定时间、主体、目的等各不相同，协调性不足，重复规定多，甚至还有相互冲突的情况，增加执行难度。此外，因为管理太细、事项太多、管理对象数量庞大、监管力量严重不足等因素叠加，管理被戏称为“保姆式”监管。

责任不够清晰，协调配合较差。现行环境监管体制中，责任规定不够清晰，特别是政府部门环保监管的分工较为原则，生态环境部门统一监督无对应保障措施，相关部门职责不清，不利于现代治理体系的构建。

决策中落实生态环保要求不够。决策科学是现代治理体系基本要求之一，“在保持中发展、在发展中保持”，确保发展与环保间的平衡和协调。为此，中央明确要求将生态文明融入其他建设全过程和各方面。但现行体制中没有落实生态环保要求的制度安排。从2019年调研的情况看，一些部门没有落实，有些部门根本不知道需要落实，也有部门虽然知道但不会或不愿落实。调研对象普遍希望有明确的制度指导和推动落实。

执法效率不高。一是执法手段跟不上时代脚步，制度支持不够。现行环境监管体制没有明确在线监测、物联网、遥感等新技术获取数据效力的规定，制约了利用新技术助力执法、提升执法效力的效果。二是执法力量严重不足。据统计，目前深圳环境监管执法人员总数约为582名，却监管着数以亿计的监管事项，①按照监管事项299项、监管的市场主体300多万家计算出来。我们的统计数据显示，截至2019年12月，在现行环境监管体制中，深圳企业需遵守的环境方面的法律规定事项有299项，涉及44部法律法规规章、571个法条。按照官方统计数据，深圳目前有市场主体数量超过300万家。深圳实际管理的人口超过2000万人。无法适应监管需要。三是执法程序不够优化，影响执法效率。

激励引导效果不够。现行体制中的激励体系不仅类型少、范围小、数量少，激励类型设计是出于监管需要，不一定符合激励对象的需要；同时，获得的途径不够灵活、通畅，激励的重点不能突出，激励作用发挥不好。

2.越位履行其他主体职责。

管了属于企业自主管理的事项。保护环境、守法经营是企业的责任。所以，企业采取什么技术、什么工艺等治理污染、保护环境应是企业自主决策事项，应由企业自行决定和管理。但现行环境监管体制却将不少应属于企业履行责任主体的事项纳入监管范围，这既不符合环境治理的规律，也增加了监管压力，还干涉了企业的经营，影响了企业主体责任的发挥。

管了太多的过程事项。监管的目的是保护环境。只要不产生污染，就不用监管。据此，监管就不应该过多管理过程事项，应将主要精力放在结果管理上。而现行体制中，规定了太多诸如原料、工艺等过程监管事项，增加了监管难度，影响了监管的效力。

（二）主体缺乏动力

1.政府不好管。

一是监管事项太多。生态环境部发布的综合执法事项目录中列出的监管事项有248项，加上深圳特区条例中的事项，超过300项。深圳管理的市场主体也超过300万家。两者叠加，数以亿计，单靠政府监管，必然力不从心，无法管好。

二是环境监管执法力量有限。深圳环保监管人员缺乏，超负荷工作成为常态。尽管国家已经推广了随机执法等措施，强化事中事后监管，但仍然无法在短时间内从根本上改变监管严重超负荷的情况。这不仅影响监管者的健康，还进一步加大监管的难度和压力，影响监管效率和效果。

2.企业不主动。

企业的积极性受影响，不愿也不敢主动创新。由于监管过多过细，挤压了企业自主作用发挥的空间，没有动力和意愿采取先进技术或进行自主研发环境治理技术，进而影响真正适用现代需要的新技术的研发和推广，最终影响的是环境治理效果和环境质量的改善。比如，在调研中发现，有的企业研发出了新的环境治理技术，但由于不符合现行制度的规定而不能使用，甚至要求拆除并处罚。

逃避存在可能，违法可能获利，守法动机不足。监管难为一些违法者躲避承担法律责任提供了机会。由于目前我国公众识别环境违法行为的能力还不强，无法及时准确发现环境违法行为，这就给违法者躲避监管和处罚留下机会。这种躲避的结果，让违法有了获利的机会，又会助长该类市场主体继续违法，甚至还会倒逼一些守法企业转而违法。

罚款标准设定不合理，违法成本较低。目前违法设定仍以固定金额为主。一方面固定罚款容易产生处罚不公的现象。因为对同样的违法行为处以相同的罚款，对于一些小微企业来说，处罚显得很重，甚至会因此而导致其破产倒闭，而对于大型企业来说，可能根本没有影响，甚至有时还会有获利空间，进一步助长其违法的冲动。另一方面，固定罚款不符合现代环境治理的要求。因为没有切断违法的利益链，不符合新时代科学立法、提高立法质量的要求，不符合用最严厉的法治保护环境的要求。

3.公众不会做。

公众环保意识不强。现行环境监管体制中宣传教育方面的规定只有简单的倡导性内容，由于针对性不强，责任主体不明确，责任规定不具体，保障机制不完善等短板，导致效果不好。主要表现为公众知道的不多，已经知道的也不一定准确或正确，即使内容正确也不一定符合实际需要等。这不利于提升公众意识，难以实现公众自觉保护环境的目的。

做的不一定对。该做的没有做，如垃圾分类、绿色生活等没做好或没做对。公众没有表现出对环境基础设施建设应有的理解、包容和理性，影响了环境保护基础设施建设的进度，进而影响环境保护目标的实现。

监督不到位。公众是最好的监管者，形成全民愿监督、会监督、善监督的氛围，是让违法行为难以藏身，有效保护环境的最佳途径。而现行环境监管体制中，培养公众监督能力和调动公众监督积极性的措施缺乏，导致公众的监督意愿不强，监督能力不足，主要表现为对违法行为不会识别、识别不准、举报不当等。

三、新型环境监管体制安排

（一）架构设计

以新时代新要求为指导，以优化体系激发活力形成保护合力为目标，以特区立法权为依托，以系统化、全覆盖、全过程、重引导为方法，构建导向清晰、科学决策、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的新型高效体制，为环境治理体系现代化探索深圳经验。

具体架构设计时，需要考虑以下几个因素：一是克服短板，进行系统优化；二是突出激发活力，引导全民自觉自愿保护环境，为制度真正发挥作用提供强大动力保障；三是强调源头保护，形成源头防控措施闭环；四是重视系统安排，协调配合，形成制度合力，发挥监管的最佳效果。据此，设计了下图所示的新型环境监管体制架构，这六个部分间相互配合、相互支撑，是一个整体。

（二）主要制度设计

新型环境监管体制六个部分有机配合，其中一些制度同时在不同部分中发挥作用，比如“严罚”“宣传教育”都同时在基础体系和激发活力中发挥作用。为了保证体系化，本文将主要制度归纳为优化体系和激发活力两大类，简单介绍其中关键内容。

1.优化体系。

优化体系主要从明确环境保护目标，加强科学监管，提升监管效率角度着手。

明确目标导向：建立健全标准体系，为改善管理奠定基础。优化体系的核心是要有一个明确目标体系。这是构建新型环境监管体制的基础，具有明显的导向作用，为政府监管、企业守法、公众监督提供可遵循的依据。优化的体系必须科学、合理、可行，这主要通过对现有的目标体系进行改造和完善来实现。

一是赋予深圳标准制定权，弥补国家标准不足，并对现有标准中不符合深圳实际的内容进行调整，真正构建一个符合深圳实际的科学目标体系。二是建立动态的标准调整机制。发挥社会主体身处实践一线的优势，及时发现标准中不符合实际的情况，及时研究调整，保证目标体系始终符合现实需要。

树立结果导向：改变监管方法，提升监管效率。

优化体系的关键是采取正确的监管方法，实施结果导向，追求管理效果。“宽管”就是我们提出的结果导向的监管方法，它强调以管结果为主、不管或少管过程。“宽管”这不仅可以让监管部门集中精力办好该办的事项，又能减少对其他市场主体自主管理事项的干涉，还能有效解决监管人力不足的问题。这既符合新时代要求，又是“放管服”措施，还有利于优化营商环境。落实“宽管”一是要大量减少对市场主体自主管理事项实施管理的规定，真正还责任给市场主体。二是不规定或少规定过程管理事项，真正保证以结果管理为主（以下简称为两类事项）。

改造的方法主要通过发挥特区立法权对上位法进行变通来实现。变通主要体现在以下三个方面：一是在深圳条例中不规定“两类事项”。二是在深圳条例规定一些特殊的制度适用条款，实现对上位法中“两类事项”管理规定排除适用的效果。这些特殊条款包括：在适用范围中增加“但不符合发挥各类成员主体作用的规定不予适用”规定，用于实施时对条款是否适用进行筛选；在总则中增加一条关于“与其他单项规定的关系”以保持未来的规定与本条例规定的一致性；在附则中增加一条关于“规定衔接条款”以保证与其他新规定间的一致性。三是采取一些新措施改善管理。比如采取承诺制优化审批制度，规定除少量必须事前审批的事项外，一律采取企业承诺的方式进行，监管部门在企业承诺后的一定时期内进行一定比例的抽查，期满没有违反承诺的情况或抽查结果符合承诺的，直接视为完成审批，有违反承诺或不符合承诺的，按照有关规定处罚。这既能减少审批事项，又让企业成为主动者，还会对企业产生较大的约束，监管效果会更好。四是用附件列举的形式，直接列明排除适用的上位法条款。列举时，可以根据条款数量多少灵活决策采取正面清单或负责清单或者两项结合的方法。

明晰实施路径：增强目的性，提高针对性。

优化体系的方向是要明晰路径。以此保证不走或少走弯路，提高监管的针对性，提升监管的效率。科学合理的路径包括控制增量和消除存量。

控制增量主要从源头着手，规定源头减量、精细化分类、循环利用、清洁生产等方法，加强全过程控制，并明确建筑、交通和工业等不同领域污染防控等措施控制为重点。消除存量主要通过削减现在污染的方式实现，规定优化企业污染治理、生态修复、鼓励再利用等措施实施。

科学决策：源头控制，保持平衡，防控风险。

优化体系的重点之一是源头控制。要进一步完善源头控制体系，在现行体系规定的环评制度、三同时制度、总量控制制度、排污许可制度等源头控制方式基础上，增加决策这个重要源头控制，丰富和完善源头控制措施，形成源头控制措施闭环，发挥更好作用。

决策生态环保合规审查就是完善决策阶段源头保护的制度。它有利于保证政府及其组成部门在决策中充分、科学地考虑环境保护工作，真正将中央要求融入决策过程中，从源头保护保持决策事项与环境保护间的协调和平衡，达到最好的效果，防范决策风险，提升决策质量。该制度需要系统安排来保证实施，一是在政府责任中明确规定督促下级政府和部门落实生态环保要求责任的条款，二是增加规定“党政同责、一岗双责”“决策生态环保合规审查制度”两个条款。

协调配合：执行有效，增强合力。

优化体系的另一个重点是要保证各部门监管的有效协调配合。这既有利于减少资源浪费，增强执法合力，又有利于弥补执法力量不足，还有利于减少过度执法对监管对象的不利影响，更能提升监管效率。

提升协调配合水平同样需要系统安排，一是要有组织保证，明确规定在市级层面成立生态环境保护委员会，进行统筹协调，并有效裁决配合中出现的争议；二是要有平台保障，建立信息平台并共享，形成资源、信息共享机制，让协调经济高效；三是要有制度保证，规定协调配合制度，明确事前、事中、事后协调要求，提升可操作性，增强执法效力。

理性高效执法：提升效率，提供保障。

高效可以通过减量和增效来实现。减量是指减少执法事项，增效是指在不增加执法力量的前提下，增强执法的覆盖面和质量。增效的方法主要包括：一是构建非现场执法体系，承认非现场执法获取的证据效力。利用互联网、大数据等技术，构建视频监控、遥控监测、感应设备、卫星监测、无人机拍摄等现代科技覆盖的非现场取证手段，获取管理数据。结合依法获取的其他数据，形成管理数据库。发挥智能软件的数据分析功能，及时发现数据异常、及时预警，增强执法的精准度，提升执法的有效性。二是承认专业机构辅助执法的效力，借助专业力量，既能提升执法质量，又能缓解力量不足的困局。三是规定企业自证守法以及不配合的证据确认等制度，压实企业责任，减轻执法压力。四是优化政府部门案件移送程序、承认联合执法获得证据效力等，提高联合执法作用和执法效率。

理性则主要通过构建理性执法环境来实现。具体包括明确规定理性执法、首单免罚、双随机执法等制度，让执法符合优化营商环境的要求。

2.激发活力。

激发活力是实现环境保护目标的首要任务。激发活力的核心是调动和引导，是让保护环境变成所有社会成员自觉自愿的行为，融入生活和工作的每个环节，成为追求的时尚。

宣传教育：增强意识，提升能力，奠定多元参与基础。

宣传教育重点解决认识问题，是有效引导的前提，主要提升全体公众的环保意识和识别环境违法的能力。

宣传教育的引导作用非常明显，一是可以提升公众自觉守法的能力，将生态环境要求变成其自觉自愿的行动，落实在日常生活中；二是有助于公众将良好的环境保护习惯落实到工作岗位上，影响更多人参与其中；三是能提升公众监督水平，发挥公众遍及社会的优势，形成愿监督、会监督、监督准环境，形成全时空监督，让环境违法无处藏身。

要突出宣传教育的地位。从内容、规划、各类主体责任、效果考核、保障等方面做出具体明确有的规定，保证宣传内容针对性强且实用，所有主体自觉参与且责任明确，宣传效果明显可考核，确保真正形成全覆盖、针对性强的宣传教育体系，确保取得预期效果。

鼓励奖励：正面引导，让守法成为人们追求的时尚。

鼓励奖励重点在于正面引导，通过多样的激励方式，让公众真正感受到守法的好处，从生态环境保护中获取收益、赢得荣誉、得到认可，从而引导公众主动参与，主动投入。

鼓励奖励体系既要重视物质奖励，也要重视精神激励，还要让获得简单灵活。主要包括：一是加大物质奖励鼓励力度，采取财政补贴、绿色信贷、绿色采购、有奖举报等制度，让守法者能够获得实际利益。二是扩大奖励范围，让公众关注的事项及时变成奖励项目。规定“自主申报”制度，让所有认为其对环境保护做出贡献的人自主申报，并陈述其申报奖项、理由等，由监管部门定期评定并颁奖，同时把这类奖励项目纳入奖励库中，从而让奖励更好地适应不断变化的形势，减少固化形式影响奖励的效果，更好地发挥奖励的激励作用。

严厉处罚：反面遏制，让违法成为人们避之不及的“瘟疫”。

严厉处罚是从惩罚的角度遏制违法行为的措施。严厉处罚的关键是要确立“以不让违法者从违法行为中获得任何利益为原则的处罚标准”，真正让违法无利可图，斩断违法的动机和冲动，让违法者不敢违法、不愿违法。

严厉处罚仍然通过对现行体制中责任体系弥补和完善的方法实现。主要包括：一是新增让违法行为无法获得任何收益的规定。专门规定“处罚数额确定基础与方法”条款，明确规定以违法行为可能获得利益为基数确定罚款数额，强调适用于所有能够计算收益的违法处罚上，并具有优先适用效力。规定惩罚性赔偿条款，让违法得不偿失。二是形成责任闭环，加大处罚力度。增加终身责任、投资者责任、延伸责任等违法行为责任规定，全面落实责任自负原则，堵住逃避责任漏洞，遏制违法。这些新的规定与现行的按日计罚、行政拘留、刑事责任等综合发力，让违法行为付出代价。