新《土地管理法》实施后城乡土地市场建设

林超 吕萍

摘要：新《土地管理法》赋予集体经营性建设用地入市法律地位，但是仍存在入市范围、用途、收益分配等问题。通过总结北流市（以下简称“北流”）试点改革经验，可以促进城乡统一建设用地市场建设，为解决上述问题提供思路。北流改革试点打破农村集体土地住宅开发“禁区”，允许集体居住用地商品房开发;突破存量集体建设用地入市限制，推动增量土地入市;探索集体公益项目用地有偿入市，缩小土地征收“公共利益”范围。同时，创新提出“捆绑入市”和土地增值收益再调节金的“北流智慧”，为我国城乡统一建设用地市场建设进行了大胆有益的创新与尝试。基于北流实践思考，对我国城乡统一建设用地市场建设提出如下建议：其一，允许新增集体建设用地入市，建立多主体土地供应制度;其二，明确允许集体建设用地住宅开发政策，减少政策模糊风险;其三，修改完善《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，逐步建立集体建设用地税收体系。

关键词：城乡建设用地市场;集体经营性建设用地;集体居住用地;新《土地管理法》

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2020）08-0008-12 收稿日期：2020-06-04

2015年国家开启农村集体经营性建设用地人市改革试点。经过4年的改革试点，地方政府在人市范围、入市路径、入市资格、土地增值收益分配、配套制度等方面进行了许多探索，推动了城乡统一建设用地市场建设。2019年8月26日《土地管理法》修正案正式通过，标志着集体经营性建设用地入市改革试点成果获得承认，正式上升为国家法律。新法最突出修改的就是删除原《土地管理法》第43条，对集体经营性建设用地入市在法律上扫清了障碍，进行了明确和具体规定，使得入市活动有法可依。但是，尽管新《土地管理法》对集体建设用地制度方面进行了重大调整，呼应了重大改革实践，体现出立法工作的与时俱进，但是仍然存在许多不足。比如“增量”集体土地是否能够入市、集体建设用地是否可以用于商品房开发用途、人市收益与土地出让收益平衡问题，这些问题在新

作者简介：林超，山西财经大学公共管理学院，副教授，硕士生导师;山西财经大学乡村振兴与土地发展研究中心。

吕萍，通讯作者，中国人民大学公共管理学院，教授，博士生导师。

基金项目：研究阐述党的十九大精神国家基金专项课题“新时代我国城乡住房制度变革与创新”（18VSJ097）;农业农村部乡村振兴专家咨询委员会软科学课题“推进农村宅基地制度改革研究”（201926）;山西省软科学研究课题“农村宅基地功能分化推动乡村振兴战略实施路径研究”（2018041004-4）。法中没有得到较好解决，使集体建设用地不能完全实现与国有建设用地“同地同权同价”，成为构建城乡统一建设用地市场的“最后一公里”。然而，课题组在实践调研中发现，北流改革试点在破除集体建设用地与国有建设用地的二元壁垒，构建城乡统一建设用地市场方面积累了许多好的做法，可以为破解上述困局，解决以上问题提供思路和样本。因此，有必要对北流做法进行全面总结与深人思考，以期为推动集体经营性建设用地入市，打通城乡统一建设用地市场建设“最后一公里”提供参考与借鉴。

1 北流改革试点的外部环境

2015年北流作为15个试点县（市）率先开展集体经营性建设用地入市改革，充分结合当地的社会经济发展、土地资源禀赋等外部条件，大胆突破，利用入市制度红利，促进社会经济发展。

其一，北流位于广西自治区东南部，地处丘陵山区，土地資源贫瘠。辖区内主要以山地为主，平坦土地稀少，乡（镇）分布基本上是沿山谷盆地分布，所以，当地社会经济发展空间狭小，建设用地需求难以满足。

其二，北流矿产资源丰富，特别是高岭土储量达1亿吨左右，当地很早就开始发展陶瓷产业，建设有陶瓷小镇，从事出口陶瓷。许多乡镇企业以水泥、陶瓷为主导产业，挖掘矿石原料，留下许多工矿废弃地。后期许多中小企业破产，又留下了部分乡镇企业用地。这些存量土地资源成为北流入市改革的基础。

其三，北流人地关系紧张。上世纪土地承包时期，集体土地被彻底“分田到户”，造成村集体没有任何后备土地资源，导致后期农户家中分户，或是扩建住房时，村内无地可用，农户为满足自身住房需求，只能在自己承包地中建房，威胁耕地保护。

其四，北流市毗邻广东省，本地农民在广东打工，或是依托广东发展建材贸易等产业，县域经济相对发达，收入较高。许多返乡村民希望提高自身居住环境与品质，享受与城镇商品房一样的公共基础设施与服务，改善性住房需求旺盛。

综上，北流市以自身土地资源禀赋为基础，平衡建设用地需求与供给，围绕农村居民改善性住房需求，大胆进行制度设计，大力推进集体经营性建设用地入市，实现城乡统一建设用地市场建设。

2 探索构建城乡统一建设用地市场的“北流做法”

2.1 农村集体居住用地供给打破土地利用“禁区”

按照原国土资源部发布的集体经营性建设用地入市试点方案和新《土地管理法》规定，集体经营性建设用地可以被用于工矿仓储、旅游等，但对于是否允许商品房开发没有明确表述，其他改革试点地区基本将其视作“禁区”。这种模糊性规定一直为学界所垢病，认为这样的用途限制，没有实现“同地同权”的改革目标。北流试点勇于打破“禁区”，集体经营性建设用地允许被用于商服居住用地开发，截至2018年10月，共有商住项目入市地块69宗，面积3950.96亩，分别占入市项目宗数和面积的67.65%、68.66%，占同期居住用地供地总面积59%，超过同期同类国有建设用地供应面积。集体居住用地入市不仅可以活跃当地集体建设用地市场，而且真正实现了“同地同权”，增加了农民收入，切实保护了农民权益。

北流做法打破了国有建设用地市场凭借居住用地供给在土地征收和土地出让过程中形成的双边垄断，避免了由此造成的居住用地地价高涨，政府获得巨额土地增值收益，形成“土地财政”依赖。在推动集体建设用地市场参与，缩小与国有建设用地一级垄断所带来的负面效应等方面进行了有益的探索。

2.2 新增集体经营性建设用地入市突破存量约束限制

新《土地管理法》中仍未明确允许增量集体经营性建设用地可以入市，不利于集体建设用地市场培育。首先，存量集体经营性建设用地资源分布不均，对于东南沿海、大城市周边等过去乡镇企业发达地区，具备可观的入市资源，但对于广大偏远小城镇、农村地区来说，几乎没有“达标”的存量集体经营性建设用地资源，所以这种试点明显带有地域的不公平。其次，伴随着新型城镇化和乡村振兴战略的实施，要实现乡村经济一二三产融合和农民就地城镇化，离不开建设用地供给，而囿于城市开发边界划定、基本农田保护等因素，城镇国有建设用地指标会愈加稀缺，乡村产业发展必然需要新增集体建设用地指标补充，如果一味地控制新增集体经营性建设用地入市，那么必然会阻碍乡村振兴战略的实施。所以，北流探索允许新增集体建设用地入市做法就显得尤为重要。以农民工返乡创业园项目为例，园区一期规划占地巧00亩，涉及民乐镇会众村、南庆村等4个村集体土地，由于建设用地指标有限，除了土地征收国有建设用地出让700亩，还利用农转非指标620亩，实现新增农村集体经营性建设用地“只转不征”，完成了园区用地计划。这种做法不仅拓宽了集体经营性建设用地来源，而且实现同一项目两种产权主体供地，为多主体土地供应进行了大胆尝试。

2.3 集体公益项目用地有偿供给缩小土地征收“公共利益”范围

集体经营性建设用地入市范围直接与土地征收制度“公共利益”界定相关。对于完全非盈利的公益项目，比如军事、外交等公益项目用地，完全符合土地征收的基本要义，不属于集体经营性建设用地入市范围，而对于诸如高速公路、铁路等经营性公益项目用地是否全部适用于土地征收，一直存在争议。那么，在构建城乡统一建设用地市场过程中，划分土地征收与集体建设用地入市范围就成为关键，应当进一步扩大集体经营性建设用地平等入市领域，缩小土地征收范围，提高市场配置土地资源效率。北流创新盈利性公益项目用地供给机制，以集体经营性建设用地入市代替传统土地征收，解决项目落地问题。在北流市民安客运站项目中，由于集体成员不同意征地补偿，使 2015年立项的客运站迟迟无法落地，入市改革后，北流交管局以23.08万元协议出让集体经营性建设用地2.87亩，每亩土地增值收益7.238万元，高于土地征收价格2.906万元，这一创新不仅完成了项目用地计划，提高了集体成员收入，更重要的是探索出一条缩小土地征收“公共利益”范围的新路子。

3 破解城乡统一建设用地市场构建难题的“北流智慧”

3.1 收取土地增值收益再分配金，平衡不同规划用途的集体建设用地入市

与国有建设用地一级出让市场不同，集体经营性建设用地市场具有多个入市主体，一直存在着因为规划用途不同所带来的不公平争议，特别是北流放开居住用地入市，造成不同村集体的工业与商住之间产生高额的收益差，阻碍了入市各项工作的开展。北流为平衡各村不同规划用途出让地块的收益差，尝试进行土地增值收益二次调节。初次调节按照不同入市途径、用途，差别化收取增值收益调节金，从5%一48%不等。再对商服、居住用地按照成交价收取18%的土地增值收益平衡再分配金，弥补工业出让地块，以此对各村土地入市收益进行二次调节与平衡，最终使各种用途地块入市增值收益分配差距缩小，使各农村集体经济组织基本满意，以推动域内入市工作开展。北流这一做法，既平衡了域内各农村集体之间的利益，顺利推动入市工作开展，又降低了农村集体经济组织居住用地竞相入市的利益驱动，优化了集体经营性建设用地入市结构。

3.2 捆绑公共基础实施建设方式出让，降低对国有建设用地“土地财政”冲击

一直以来，入市改革都存在着集体经营性建设用地入市冲击国有建设用地土地出让金，进而影响地方“土地财政”收益的隐忧。究其根本原因在于，集體经营性建设用地入市不承担前期公共基础设施配套投入，从而可以低价出让，受让人可以以低价获得该部分投入对集体建设用地的外部溢价，损害了地方政府财政收入，降低地方政府推动集体经营性建设用地入市积极性。针对这一困境，北流提出商住用地入市与周边公共基础设施“捆绑”建设做法，凡是获得集体商住地块受让人，须按照出让协议，完成规划蓝线范围内三通一平、给排水、道路、绿化等市政设施，以及公园、学校、医疗、市场等公共配套设施建设。这种做法是将政府所投入公共基础设施外部溢价内部化，从而既使得集体经营性建设用地顺利入市，又减轻了地方政府市政基础设施建设压力。通过测算，政府获取收益占净地价31%，转嫁企业承担基建公建配件28%，总收益比改革前略低5%，基本对地方政府国有建设用地出让收益不造成影响。

4 关于北流实践的深入思考与推广建议

4.1 允许新增集体建设用地入市，建立多主体供地制度

城乡统一建设用地市场要求两种产权主体，同地同权，都应当成为土地市场的供应主体。伴随着集体经营性建设用地入市，应当逐渐建立多主体土地供应制度。首先，减小土地储备机构职能泛化趋势，回归土地市场调节本质属性，缩小土地征收范围，释放集体建设用地入市空间。减少土地供应年度计划对集体建设用地入市方式、数量、位置、时序的约束，鼓励用地企业和入市主体自由协商，落实集体产权主体地位，自主申请，优先供地。其次，以空间规划为准绳，以用地需求为主导，平等对待国有与集体土地产权，允许新增集体建设用地入市，统筹编制城乡新增建设用地指标年度指标，合理分配新增建设用地指标。项目落地不以“圈内”“圈外”为限制，宜国有选国有，宜集体选集体，真正实现以规划用途管土地，而不以产权性质论优劣，真正实现多主体供给的市场竞争，最终实现土地资源市场化配置。

4.2 明确允许农村集体居住用地住宅开发政策，减少政策模糊风险

对于集体居住用地住宅开发的政策模糊表述，虽然为地方政策试点提供了一定空间，但这种政策模糊带来市场的不确定性。首先，北流集体居住用地入市规模较大，已经入市的居住用地住宅开发是否能够得到后续法律政策明确的“认同”，将直接关系到这些住宅的市场销售和交易，也将影响用地企业对国有建设用地与集体建设用地用地“同地同权”的认可程度，决定了未来集体建设用地是否能够得到公平的市场对价。其次，改革试点文件的模糊表达，导致金融、银行部门谨慎操作，迟迟不肯为集体建设用地开发进行抵押贷款，企业自有资金压力较大，常常需要以民间借贷或短期高利贷来平衡现金流压力。若无法得到法律和市场认可，容易导致开发企业资金链断裂，使原拆迁农户陷人既无安置费，又无安置房的境地，影响社会稳定。

4.3 修改完善（农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，逐步建立集体建设用地税收体系

土地增值收益分配是农村土地制度改革的关键，《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（以下简称《办法》）规定的土地增值收益调节金是试点期间唯一的调节工具。虽然《办法》发挥出一定的收益分配调节功能，但也暴露出许多不足，需要进行改进。其一，《办法》没有考虑入市增值收益分配与国有征收补偿的衔接，增加了地方土地征收阻力，应当统一两者之间分配比例，凡是同地段同用途土地，无论入市与征收，农户分配到土地收益应该大体一致。其二，调节金只对国家、集体之间的利益进行了分配，没有对同区域内集体与集体之间的利益进行再平衡，容易引发村集体之间的不公平，应当借鉴北流土地增值收益再分配金做法进行利益的二次分配，减少入市改革阻力。其三，调节金作为试点改革工具，征收较为简单，没有考虑到集体建设用地市场完整过程中的收益调节，所以，应当总结“三块地”改革试点经验，适时着手建立覆盖全流程的集体建设用地税收体系，不仅可以规范土地增值收益分配，而且可以为今后城乡统一的建设用地市场税收体系打下基础。

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