《土地管理法》的形成及其历史局限性探析

刘莹

摘 要：中国土地管理法改革发展的历史就是中国市场经济改革发展的历史，探索中国土地管理法的形成就会懂得中国人民为适应市场经济不断发展变化所作出的努力。本文通过对土地管理法的历史及其历次修订的内容剖析土地管理法的历史局限性，通过最新的政策法规条例解读未来土地管理法改革发展的方向。随着自然资源部的成立，国家自然资源所有权和行使权由国务院转交至自然资源部，土地管理法的改革必将进入一个崭新阶段。

关键词：土地管理法;修订;历史局限性;改革方向

一、《土地管理法》的形成历史

我国现行的《土地管理法》尽管成法于1986年，但其有其身后的历史渊源。主要内容如表1：

二 、《土地管理法》的历史局限性

2004年《中华人民共和国土地管理法》修正颁布以来，党中央、国务院在土地管理方面出台了一系列重要文件，对严格土地管理、加强土地调控、推进土地节约集约利用、划定永久基本农田、深化土地有偿使用制度等方面做出了新部署。特别是十八大以来，党中央国务院又出台了很多与时俱进的新规划和新政策，《土地管理法》的历史局限性越发明显，很多条文已经远远不能和现实相适应。

（一）关于土地行使权

《中华人民共和国土地管理法》第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。中共中央的关于 《深化党和国家机构改革方案》的第二十四条，决定组建自然资源部。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，统筹山水林田湖草系统治理。自然资源部替代国务院行使全民所有自然资源资产所有者职责权利。

（二）关于土地确权登记

《土地管理法实施条例》第一章 第六条规定：依法改变土地的所有权、使用权，或者因依法买卖、转让地上建筑物、附着物等而使土地使用权转移的，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门申请土地所有权、使用权变更登记，由县级以上地方人民政府更换土地证书。现在根据《不动产登记暂行条例》第一章 第七条规定：不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理;直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。

（三） 关于土地征收

第四十四条 关于建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。程序：建设单位提出申请并提交材料（單独选址和划拨项目），勘测定界，进行征地告知、确认和听证。弊端：一是乡镇批次农用地转用时，因土地性质发生了变化，而土地权属没有变化，没有告知土地所有者的程序，在一定程度上侵犯了土地所有者的知情权。二是土地补偿费用拨付到村民集体经济组织后，没有自觉交纳属于村民集体经济组织或村民应该交纳的社保费用，无法落实群众的社保问题，导致政府交纳的社保费用出现挂帐问题。党的十八届三中全会决定提出了“缩小征地范围、规范征地程序、完善被征地农民合理、规范、多元保障机制”，进一步明确了公共利益的土地征收范围以及农用地转用征收的程序。

（四）关于农村集体经营性建设用地入市

土地管理法 第六十三条。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。党的十八届三中全会决定明确提出“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权”。

（五） 关于农村宅基地

土地管理法 第六十二条 农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

改革农村宅基地制度。 党的十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权，改革农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。 2018年中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

（六） 关于农村土地改革

土地管理法 第十四条  农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。2017年10月18日习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告第五部分“贯彻新发展6理念，建设现代化经济体系、实施乡村振兴战略”提出：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”

（七） 关于土地承包经营权的流转

土地管理法 第十五条农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。现在的新政策是农用地确权发证后，农户有权自主流转。

土地管理法第三十六条 禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。根据《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》（国土资规﹝2018﹞1号）最新政策：强调不破坏耕作层，并没有明确禁止永久基本农田上不能发展林果业。以后发展林果业是否可视为被允许。

三、《土地管理法》的改革方向

（一）讨论探讨过程

2014年以来《土地管理法》的修改经反复研究探讨，并向全国人大常委会法工委、中农办、国务院法制办作了多次汇报和沟通，确定法律修改的范围和重点等重大问题，赞同本次修改以修正案的形式开展。表2为近年来《土地管理法》修改探索过程。

（二）《土地管理法》改革方向探析

1、明确公共利益的范围

党的十八届三中全会决定明确提出了“缩小征地范围、规范征地程序、完善被征地农民合理、规范、多元保障机制”的改革方向。国土资源部从2001年起在成都、武汉等多个城市开展了两轮征地制度改革试点。2014年又按照党中央、国务院部署，牵头在山东禹城、河北定州、内蒙古和林格尔开展征地制度改革试点。试点地区在缩小征地范围、规范征地程序、完善多元保障机制等方面开展了多项制度性的探索。这次法律修改，重点是平衡好保障国家发展与维护农民权益的关系，在完善征地补偿安置问题上下功夫，确保被征地农民原有生活水平有提高，长远生计有保障。一是明确界定土地征收的公共利益。在综合考虑国际立法经验的基础上，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》相衔接，将国防和外交、基础设施、公共事业等界定为公共利益，不符合公共利益范围的退出征地范围。

2、 进一步规范征地程序

要求地方政府在征地前先与农民签订土地补偿安置协议，落实补偿安置资金，充分体现被征地农民的知情权、参与权、监督权。2004年以来，按照国务院要求，征地补偿制度不断完善，实行了区片综合地价和统一年产值标准，全国征地补偿标准普遍提高。这次修改将改革经验入法，综合考虑土地产值、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素综合评估确定区片综合地价，给予公平合理补偿。

3、改革农村宅基地制度

2014年，专门部署开展了宅基地制度改革试点。试点地区在宅基地保障、下放审批权和有偿使用、自愿有偿退出等方面进行了积极探索，对维护农民宅基地用益物权成效明显。这次法律修改，重点是将党中央确定的改革方向和要求落实到法律中，保障和落实农民的宅基地用益物权。一是明确在城市规划区内、人均土地少、无法实现一户一宅的，县级人民政府应当采取措施，保障农村居民实现户有所居的权利。二是改革宅基地审批制度，将宅基地审批权限下放到县、乡，切实保障农民依法取得宅基地的合法权益。三是探索宅基地自愿有偿退出机制。鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿转让宅基地使用权，实现宅基地的财产权。2018年2月中央一号文《关于实施乡村振兴战略的意见》提出宅基地三权分置。

4、关于完善与农村土地制度改革相配套的重点制度

耕地保护、用途管制、用地审批、不动产登记、土地督察等制度是落实党中央确定的土地管理制度改革，推进生态文明和城乡一体建设等方面的重要配套制度，中央在有关决定和会议中也多次强调，实践中也有了很多成熟可行的做法，在这次法律修改中予以配套修改。

5、建立城乡统一的建设用地市场、同权同价

党的十八届三中全会决定明确提出“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权”。据国土资源部2013年初步统计，存量集体经营性建设用地有4200余万亩。十多年来，国土资源部在安徽芜湖、广东顺德等多个城市开展了集体建设用地流转试点。2014年，专门部署在北京大兴、上海松江等地开展试点。试点地区在入市主体和入市途径、征收土地增值收益调节金等方面，为建立城乡统一的建设用地市场作了有益探索。截至2016年底，全国15个农村集体经营性建设用地入市试点地区入市地块共计226宗，面积3650.58亩，总价款46.77亿元。这次法律修改，基本思路是将集体经营性建设用地与国有建设用地市场交易制度相衔接，实现同地同权。在删除现行法第四十三条和第六十三条的基础上，对集体经营性建设用地入市的范围、条件等进行原则规定，明确符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用。集体经营性建设用地使用权可以转让、出租、抵押。集体经营性建设用地出让转让的办法，由国务院另行制定。

结论

随着自然资源部的成立，国家自然资源所有权和行使权由国务院转交至自然资源部，标志着《土地管理法》的改革进入了一个新的阶段，为《土地管理法》的改革提供了一个新的机遇。我个人认为，《土地管理法》的修改应该是全面修订而不是局部修正。主要体现四大方面：

一是内容;《土地管理法》应该提升到《自然资源管理法》领域。

二是规划;单一土地利用规划将会上升到國土空间规划。

三是产权;集体、农民的土地产权属性将得到进一步体现。

四是市场;将会更加体现建立全域统一的自然资源市场。

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[13]土地管理法的历史回顾和修改建议 孙佑海

[14]中华人民共和国土地管理法实施条例

[15]中华人民共和国土地管理法

（作者单位：河南省驻马店市自然资源和规划局 土地储备开发中心，河南 驻马店 463200）