内河航道断航影响分析和应对措施研究——以大藤峡水利枢纽工程截流断航为例

张家豪，王寿猛，覃华爱

(1.广西大藤峡水利枢纽开发有限责任公司，广西 南宁 530000； 2.广西武宣县人民政府，广西 来宾 546100)

由于修建拦河建筑物而引起的高等级内河航道长历时断航案例在国内较少。三峡工程施工期出现过67 d的断碍航期，采取了分流和翻坝转运的措施保证通航能力[1]。乌江彭水水电站施工期曾出现过约54个月的断航期，断航时乌江航道等级低于4级，虽然过坝客流量和货运量不大，但由于断航历时长，引发了群众上访事件，水电站业主最终给予货运船主适当经济补偿[2]。广西桥巩水电站位于珠江水系干流红水河上，在二期导流期间出现过41 d断航期，由于坝址上游河段经济欠发达，涉及工业企业少，建设单位对相关水路运输企业进行适当经济补偿[3]。

修建拦河建筑物影响航道通航能力是很多水利枢纽、航运枢纽建设过程中不可避免的问题。通过梳理国内工程案例可知，断航基本处理方式大体分为3种：修建临时过船设施、翻坝转运和货币补偿，或者由上述3种处理方式任意组合而成[4]。修建临时过船设施建设周期长、投资大，在实际工程中应用较少；翻坝转运方案能最大限度地减少断航给航运业、经济社会带来的影响[5]，但往往由于上下游转运码头吞吐量和运输道路承载力有限，只能解决部分货运量[6]；货币补偿处理方式实施简单，是一种对受影响主体经济损失直接补偿的处理方式，在断航处理工作中应用广泛。货币补偿处理方式往往只对港航企业进行补偿，忽略了断航影响利益群体多，对交通业、地区经济、社会稳定等方面影响巨大的现实问题，使断航处理工作存在一定风险和不合理性。因此全面研究货币补偿方案编制原则，分析断航对交通业、地区经济、社会稳定造成的影响，并提出有效的应对措施显得尤为必要。

1 工程概况

大藤峡水利枢纽工程位于广西桂平市，是红水河水电基地规划10座梯级电站的最末一级，是以防洪、航运、发电、补水压咸、灌溉等多任务综合利用的流域关键性控制工程。水库正常蓄水位61 m，防洪库容15.00亿m3，船闸按一级航道通过3 000 t级船舶设计，船闸设计最大水头40.25 m，设计年过闸能力5 189万t，电站总装机容量1 600 MW[7]。

2 大藤峡截流断航影响

西江航道是我国运输能力仅次于长江的黄金水道，大藤峡水利枢纽船闸位于西江航道长洲船闸上游，是连接西江航运“一干七支”中最重要的两条支线“黔江—红水河、柳江—融水—都柳江”航道的控制性船闸[8]，如图1所示。

图1 大藤峡水利枢纽船闸位置示意Fig.1 Schematic diagram of ship lock location of Datengxia water control project

2019年10月初大藤峡水利枢纽工程截流戗堤开始进占，11月下旬大江截流，2020年3月底蓄水至47.6 m，首台机组发电，船闸通航。根据施工导流方案，大藤峡水利枢纽工程坝区段2019年10月21日开始断航，2020年3月底试通航，断航期163 d[9]。

大藤峡坝址上游通航地区主要有贵港市、来宾市、柳州市、河池市。来宾市武宣县作为大藤峡水利枢纽工程淹没影响最大的地区，是以矿产品生产、销售为主的资源型县城，境内没有铁路通过，产品对外销售主要依靠当地优越的航运条件，是大藤峡断航影响较大的区域。本文选取武宣县作为典型代表，分析断航对当地产生的影响。

2.1 断航对航运业的影响

武宣县港口吞吐货物大多数运往下游珠三角地区，大藤峡截流断航后武宣港区将全面停产，航运企业也将面临停产和减产的窘境[10]。根据近3 a武宣港口吞吐量(见图2)平均增长率预计，断航期间武宣港口吞吐量、货运周转量将受到极大影响[11]，断航前后水运运输量预测值如表1所列。

图2 大藤峡断航前3 a武宣港口吞吐量柱状图Fig.2 Throughput of Wuxuan port in the 3 years before the suspension of Datengxia water control project

2.2 断航对工业企业的影响

武宣县依靠优良的内河港口，形成了以矿产品加工、林木加工、建筑材料、农业、制糖、冶金为支柱产业的工业体系。大藤峡断航期间，上述产业的低成本运输优势将削弱。当地经贸部门调查数据显示，通过邻县的码头转运货物，运输成本至少增加了30元/t，将极大地影响矿产品和农林产品等低附加值的企业生产销售甚至被迫停产，从而可能引起大面积企业职工收入下降甚至失业，群众的生活水平也因此会受到影响[12]。断航前后武宣县矿产品加工销售及预测情况如表2所示。受粤港澳大湾区建设刺激，武宣县矿产品加工产业呈现井喷式增长，2019年上半年矿产品销售量出现大幅度增长。表1中2019年第四季度预测值和2020年第一季度预测值是在2019年上半年吞吐量的基础上，考虑2016～2018年吞吐量合理增长率预测得到的。由于大藤峡断航期跨越2个年度，为分析断航对2019年和2020年地方工业企业的影响，预测数据分2个年度分别预测。

表1 大藤峡断航影响武宣县水运运输量预测情况Tab.1 Forecast of water transport volume of Wuxuan County affected by the suspension of Datengxia

表2 武宣县矿产品加工销售情况及预测统计情况Tab.2 Processing and sales of mineral products and forecast statistics in Wuxuan County

注：矿产品单价按46元/t计算，税收按照3元/t计算。

2.3 断航对地方财税、绩效考评的影响

断航会直接影响工业企业生产经营，从而间接影响到各级政府的财税收入，此外，各级政府及工作人员的绩效考核指标也会因为断航影响难以完成。因此，长历时断航对高等级航道沿线地方财税收入、绩效考评的影响是无法忽略的。

2.4 断航对社会稳定的影响

断航不仅对地方工业企业和经济发展产生影响，还具有广泛地社会影响。一方面受影响企业停产减产，间接地减少了就业岗位，影响企事业职工的工资收入，甚至影响到政府部门工作人员的绩效考核；另一方面，断航影响范围广、影响面大，补偿工作不能顾及所有受影响群体利益，容易使群众产生不满情绪，存在诸多社会不稳定因素。此外，大藤峡断航后，武宣县境内客货运只能依托境内的两条国省道承担，大大增加了道路交通运输和维护保养压力，使道路运输各项工作风险系数加大。

3 国内建设项目施工期断航补偿处理工作存在的问题分析

3.1 断航补偿处理报告编制缺乏依据

3.1.1断航补偿报告编制工作时间不明确

国内拦河建筑物施工期断航补偿处理工作一般由项目业主委托交通、水利等行业设计单位编制断航补偿报告来明确受断航影响企事业和个人的补偿范围、补偿对象、补偿标准和补偿金额。但由于编制补偿报告缺少法律依据和规程规范，断航补偿报告编制时间不能与建设工程阶段划分相对应，有些项目在工程初步设计批复前就完成编制并在初步设计概算中计列补偿投资，有些项目在初步设计批复后才编制补偿报告。

大藤峡水利枢纽工程初步设计批复报告中采取上下游倒运方案解决断航问题，并计列了概算投资。在工程建设过程中，由于社会经济发展迅速，不具备倒运条件，断航处理方式变更为货币补偿方案，《广西壮族自治区船闸管理办法》(广西壮族自治区人民政府令92号)规定“拦河闸坝工程施工确需断航，船闸建设单位可以在与水运企业签订赔偿协议后不修建临时过船、驳运设施；未修建临时过船、驳运设施或者未签订赔偿协议的，不得断航施工”，因此大藤峡水利枢纽项目业主在断航施工方案批复前委托设计单位编制了《大藤峡水利枢纽工程截流断航航运企业货币补偿方案报告》。

3.1.2断航补偿报告补偿对象确定不合理

《中华人民共和国航道法》规定“闸坝建设期难以维持航道原有通航能力的，建设单位应采取修建临时航道、安排翻坝转运等补救措施，所需费用由建设单位承担”。国内项目断航补偿对象一般只考虑水运企业、个体船主或港航企业补偿，补偿对象范围确定不合理，未考虑断航引起的上下游企业运输成本增加和对水运配套企业正常生产的影响问题。如大藤峡断航补偿实施过程中，由于国家没有相关文件明确水运企业以外受影响企业和个人补偿问题，因此武宣县上游制糖企业运输成本增加费用无法列入补偿报告，只能考虑港航企业和个体船舶的合理补偿。

3.1.3断航补偿报告补偿标准确定不合理

目前国内法律法规没有规定断航补偿标准如何确定，造成补偿标准的确定存在较大随意性。不同项目实行的施工期受影响企业、人员断航补偿标准参差不齐[13]。对于企业补偿，一种是以船舶货运量为基础，测算每吨货物应补偿的综合单价，然后计算企业的补偿投资；另一种是根据港航企业近期经营状况测算补偿金额。对于企业职工补偿，一种是按照职工往年工资收入测算补偿标准；另一种是参照当地最低工资标准确定补偿标准。如大藤峡断航采用收集受影响航运企业财务报表，测算平均利润率，从而确定企业补偿标准，通过分析审计部门审定的企业财务报表确定职工工资补偿标准。但在调查过程中发现企业提供的材料数据真实性不好界定，给测算工作带来很大困难，使测算结果准确性受到影响。

3.2 断航影响涉及范围考虑不全面

国内多数项目通过编制断航补偿报告指导断航补偿实施工作。但由于断航补偿报告对地区社会经济等诸多基本问题的忽视和淡化，没有制定合理的应对措施来避免断航对航运企事业、地区经济和社会稳定产生的严重影响[14]。大藤峡断航影响最大的武宣县人民政府拓宽工作思路，委托有实力的科研机构研究分析断航对武宣县当地经济发展、政府税收、绩效考评、社会稳定等各方面带来的影响，提前制定应对措施，最大限度降低断航带来的不利影响。

3.3 断航补偿社会风险考虑不足

航道断航影响范围大、涉及利益群体广、补偿工作复杂、与社会民生息息相关，补偿工作不能做到面面俱到，不能照顾所有群众利益，只有充分地分析出断航社会风险的关键点和影响因素，才能制定科学合理、行之有效的应对措施，消除风险点、降低风险系数，最大限度地避免不必要的损失[15]。而在实际工程建设中，交通部门、航运部门、项目业主往往不会专门对断航可能引发的社会问题进行研究，仅仅局限于对航运企事业的补偿方面，不能有效地引导企业提前调整生产计划和运输计划，致使断航补偿方案的科学性和可操作性大打折扣，影响补偿效果[16]。

3.4 断航补偿工作机制不健全

国家法律法规没有明确断航补偿工作的管理部门，由于航道断航影响面广、牵扯部门多、各方关系错综复杂，导致断航补偿前期调查、补偿标准确定和后期实施工作相对混乱，有关部门职责不清，不能有效地发挥政府部门的引导作用，给断航补偿工作带来很大阻力。大藤峡断航工作推进过程中，从补偿范围确定到补偿标准确定，最后到补偿实施工作，一直存在上级牵头部门不断调整的情况，导致补偿工作出现脱节，衔接不顺畅的问题。

3.5 县级政府断航前期工作参与度不够

我国幅员辽阔，内河航道分布广泛、南北产业结构差异大，不同建设项目断航补偿工作存在较大差异性。县级政府对当地产业布局、工业发展、地方财政税收、交通承载力、社会风险点等与断航有关方面了解深入，掌握了第一手的权威基础资料。在以往的断航处理工作中，县级政府只在最终补偿实施阶段才开始参与补偿处理工作，县级政府前期工作参与度不深。

4 施工期断航补偿处理工作思考与建议

4.1 制定合理的断航补偿报告编制依据

4.1.1明确断航补偿报告编制时间

按照航道法规定，在通航河道上建设永久性拦河闸坝要遵守“五同步”原则[17]，建议国家出台相关文件明确断航补偿报告编制工作应在初步设计阶段完成，并将补偿投资计入工程初步设计概算，同时，明确将断航补偿报告批复作为断航停运许可的前置条件。

4.1.2断航补偿对象应在征求县级政府意见后确定

断航补偿对象确定需要具体问题具体分析，应在航道法明确的港航企业和个体船舶补偿的基础上，由省级发改委牵头，会同同级交通、海事主管部门和受影响地级市人民政府根据各地实际情况具体分析确定，同时邀请受影响区域县级人民政府全程参与补偿对象的确定工作。

大藤峡断航涉及的武宣县是以甘蔗种植为主的农业大县，当地两家制糖企业95%的产品依靠水路外运，断航后，企业只能通过转运方式外运。经调查，每吨产品需增加运输成本约100元，断航将极大地影响到制糖企业的生产积极性，间接地影响到与制糖企业签订收购协议甘蔗种植户的收入，从而影响到老百姓正常生产生活。由于没有法律依据，断航补偿报告编制单位在补偿对象调查时不够深入，没有充分征求当地政府意见，在断航补偿报告编制过程中无法考虑给予制糖企业适当运输成本补偿，具体数据列于表3。

表3 某制糖企业生产及水运销售情况统计Tab.3 Statistics of production and water transportation sales of a sugar manufacturing enterprise

4.1.3断航补偿标准应协商确定

引起航道断航的建设项目往往属于国家投资建设的大型基础设施项目，具有公益性，且船闸建设对提高航道等级和渠化上游航道具有积极作用[18]，因此，在制定断航补偿标准时应以保证维持港航企业生存和保证职工基本生活为目的，结合当地最低生活标准确定，对航运依赖性大、涉及群众利益广且不具备翻坝转运条件的企事业单位可酌情给予运费补助，具体补助标准应该由有关单位协商确定[19]。

注：运费增长预测值按照每t增长100元预测。

4.2 县级政府应编制断航对地方社会经济影响分析报告

为充分分析断航对地方社会经济的影响，县级政府应配套断航补偿报告，编制断航对当地社会经济的影响分析报告，准确掌握断航对地方交通、工业、财税、就业、社会稳定等方面的影响，分析出断航实施工作的关键点和风险点，从而有的放矢，制定有针对性、操作性强的应对措施，指导断航实施工作。断航对当地社会经济影响分析报告编制过程中应邀请经济学、社会学等方面专家进行咨询审查，并由县级人民政府报上级人民政府备案。

武宣县在大藤峡断航前委托研究单位编制了断航对武宣县社会经济影响分析报告。报告全方位分析了断航对交通、工业、财税、就业、绩效考评、社会稳定的影响，并提出了应对措施。断航引起的道路加速破坏和维护保养成本增加问题，由当地政府通过向上级交通主管部门申请政策支持。断航引起的陆上交通运量增加，可由县级人民政府制定分流方案和交通管制制度统一调度，降低交通拥堵和交通事故的发生概率[20]。对工业企业生产的影响，地方政府可通过提前发布断航信息，引导企业制定“一企一策”等措施，提前做好排产计划和转运方案，甚至利用断航窗口期对生产设备进行升级改造，最大限度降低断航对企业的影响，同时政府可通过减税降费措施减轻企业负担[21]。对地方财税和绩效考核的影响，县级政府可通过向上级政府部门申请财政转移支付和调减绩效考核指标减轻地方财税负担和考核压力。对就业和社会稳定的影响，可通过加大舆论宣传和就业引导维护社会和谐稳定。

4.3 建立科学合理的断航补偿工作机制

断航补偿工作时间紧、任务重、难点多，一般由省级发改委牵头，省级交通、海事、水利等部门和补偿涉及地级市人民政府、项目业主组成断航补偿工作临时领导机构[22]，共同研究确定断航补偿范围、对象和标准，制定断航补偿工作实施方案，并研究解决补偿过程中出现的其他重大事项。

由县级人民政府牵头，县级各有关单位和项目业主组成补偿实施工作小组，接受断航补偿工作领导小组的领导，制定断航补偿工作实施细则，核实补偿材料、签订补偿协议、兑付补偿资金，制定突发性事件应急预案，同时负责现场应急处置工作。

4.4 提高县级政府在断航补偿处理工作中的参与度

在断航报告编制调研过程中设计单位应该加强与县级政府的沟通，力求获得权威可靠的基础数据，了解断航补偿报告编制的难点和关键点。在断航补偿标准和实物量确认时，应该由县级政府出具书面确认意见，确保数据真实有效。在断航补偿报告审查过程中应充分考虑县级政府意见，并应广泛征求群众代表意见。在断航补偿实施工作中，应确立县级政府的主体地位，建立政府牵头，有关部门参与的工作机制，保证补偿工作公平、公正、公开。

5 结 语

断航补偿问题是一项复杂的系统工程，目前国内相关法律法规并没有明确规定，本文在论述过程中只选取了断航对航运业、工业企业、当地经济发展和社会稳定等方面产生的影响，并进行了典型分析和论证，但未涵盖断航补偿涉及的所有方面和行业。如断航会影响到上游地区工程项目建设成本增加、工期延误，同时会因为水运不畅造成上游企业签订的生产合同无法按期履约。断航结束后航运恢复期对航运业和企业生产等方面的影响也不可忽略。总之，断航补偿还存在很多需要有关专家学者深入研究探讨的问题。随着国家工程建设经验的不断积累，断航补偿标准、补偿范围和补偿对象的确定将会越来越科学，断航补偿相关政策会越来越完善，相关部门在断航补偿工作中的职责会进一步明确，县级政府也将在断航补偿工作中发挥越来越重要的作用。