中小学教师减负问题的形成与破解路径

迟明阳 李祥

摘要：探讨中小学教师减负问题对政府出台相关政策、优化教师工作环境具有重要意义。教师负担过重主要表现在非教育专项事项的责任承担、应试教育及所衍生事项的极力迎合、谋生压力的被迫应对等方面，原因在于教师主体地位缺失、教师权力地位较低、教育部门管理不当以及生存压力和利益追求。由此本文提出明确治理标准、明晰治理重点和建立治理机制是减负治理的基本逻辑，确立教师主体地位、提升教师权力地位、提高部门管理水平、促使教师群体主动作为是教师减负的治理路径。

关键词：中小学教师，负担过重，减负

教育部部长陈宝生在2019年全国教育工作会议上提出“要下大力气为教师减负”[1]，引起社会热议。《教育部2019年工作要点》进一步指出要通过“出台进一步优化中小学教师教育教学工作环境的政策文件，明确地方责任，全面清理和规范针对教师的各类检查、考核、评比、填表及各类社会性事务，实行目录清单制度，未列入清单或未经批准的不准开展”[2]，来为教师减负，营造一个静心从教环境。这表示教师减负问题正式进入政府决策者视野。相比学生减负，教师负担问题长期以来并没受到管理部门重视。因此本文从管理方式不当、考试压力、教育系统的权力结构以及教师自身因素等方面找寻教师负担过重的成因，进而探讨解决这一问题的基本逻辑，最后提出解决这一问题的实践路径。希望不仅丰富教师减负问题的理论研究，而且为政府出台教师减负政策提供智力支持。

一、教师负担过重的主要表现

现今中小学教师除了教书育人以外，还要应对各种繁杂事务。由此教师减负问题逐渐露出水面，需要学界、教育界和其他社会各界共同关注。

1.   非教育专项事项的责任承担

一方面，非教学材料的过多上交占用教师大量工作时间。学校和教师是否具有“优秀特质”，都要经过“评比”，而“评比权”往往在教育行政部门和其他上级行政部门手里。当教育部门、卫生部门、文化部门以及各种委员会等将其要求诉诸同一个学校时，学校便为争取“优秀特质”而组织教师撰写和提交各项材料。在教学之余，教师不得不撰写和提交各种材料，而这些恰恰挤占着教师大量的工作时间。

另一方面，教育行政部门和其他部门所开展的各项检查、评比和诸多社会性活动也对教师造成不必要的负担。一是多部门的开会、检查、评比消耗着教师的精力和热情。学校要面对教育部门、卫生部门、文明办等上级各部门的要求和检查，这迫使教师承载着繁多的非教学事务。这时教师已不仅仅是教师了，而是上级各部门的“科员”，并被要求努力完成上级各部门所布置的任务，这客观造成教师身兼多职的状况。二是社区和街道举办的活动加重了教师负担。当传统节日或某宣传日来临的时候，社区、街道等往往开展各项活动，将各种理念、精神、思想等在社会和家庭中进行宣传。这时学校和教师往往要参与其中，学校和教师在“某日”和“某节”便成为“社会工作者”以及基层行政部门的工作人员。

2.   应试教育及所衍生事项的极力迎合

在教育系统中，教师要迎合应试教育环境，以及处理由此产生的各项事务，这些都加重了教师负担。负担之一是教师要迎合学校、家长和自身对于提高升学率的要求。随着应试压力逐渐加大，部分学校搞素质教育的同时，往往将升学率指标分解至各教师。而教师为完成指标，往往诉诸题海战术，这促使其工作时间和工作量陡然剧增。家长往往要求学校或“请”教师为学生补课，或以其他形式增加教师工作量，也为教师增加负担。教师出于自身发展或利益获取考虑，常常主动献身于提高学生成绩，这增加了教师自身负担。

负担之二是教师要解决由应试教育带来、发生在学生身上的问题。在应试教育的浪潮中，我们经常听说某学生因不堪应试压力而出现“反常问题”。于是教师出于育人职责，也为了排除不利于学生成绩提高的因素，进而走出课堂与家长紧密联系并关心学生，将其引导到提高成绩的轨道中。其实教师关心学生成长，解决其在成长中出现的问题责无旁贷，但随着应试教育不断推进，学生问题逐渐增多，教师负担也将加重。

负担之三是教师要应对各种“人际事项”。在应试教育环境下，学生成绩往往诉诸教师，尤其是“骨干教师”。许多家长通过各种方式或手段，叨扰教师。这些本不属于教学事务的，而又不得不面对的“人际事项”，消耗著教师的精力和时间，长此以往，不免心力交瘁。

3.   谋生压力的被迫应对

教师虽然在社会上有一定地位，被视为“铁饭碗”，而且被视为真理的化身、民族的希望，但教师待遇一直有待提高。因此，许多教师为弥补家用而常“搞副业”，这迫使其在工作时间之外，承担“额外负担”。

农村教师因忙于农活或经营个体而加重负担。一些农村教师是家庭农活的主要劳动力，在教学之余，还要辛苦耕作或者经营个体。农村教师本就辛劳，尤其在结构性缺编的学校，常常是身负多科，甚至是全科教师，却在工作时间之外还得不到充分休息，负担很重。城市教师因“兼职”而负担过重。许多城市教师有家庭日常开支、房贷等等很多负担。这些都在一定程度上迫使许多教师去某些课外辅导机构兼职，甚至私开辅导班，即便在教育部发布禁止教师有偿补课时期，有的教师也“顶风作案”。所以教师因谋生压力，在紧张繁忙的工作之后仍然辛苦地赚钱养家，负担很重。

二、教师负担过重的主要原因

学界大多认为升学考试及其带来的社会评价、非教学事务是教师负担过重的原因。近几年学界也逐渐认识到上级部门或学校的管理方式不当，也导致了教师负担过重。因此，应当全面而深入思考教师负担过重形成的主要原因。

1.   教师主体地位的缺失

在市场经济的冲击下，人们只有获取文凭和能力才能在社会中追求美好生活，而人们对“文化资本”的获取往往通过教师的努力来实现，于是教师成为教育系统和社会诉求的对象。

教育系统和社会对教师的诉求逐渐形成一种压力。一方面学校的等级化给予教师压力。政府的“教育运动”将大学和高中划分出不同等级，而升学考试将学生的竞争压力传递给教师，促使教师负担过重。另一方面社会期望予以教师压力。社会往往赋予教师各种崇高意义，也将社会发展压力强加在教师身上。在这两种力量的作用下，教师成为压力的承载者，并且是道德意义上的被迫承载，否则教师会面临“师德”的拷问。教师的主体性被剥夺，仿佛成为承载社会、家长和学生期望的“压力容器”。这时教师仅仅是市场中普通的服务者，是“他者”为满足自身利益的工具，其主体地位被社会和教育系统遗忘了。

2.   教师权力地位较低

教育系统往往以科层制管理教师，这种管理结构促使权力在等级式的结构中自上而下单向传递。而教师往往在这种权力结构中处于较低位置，是被权力主体操纵的对象。

权力往往通过“评比”操纵教师。评比不仅指制度层面的评优评奖、职称评定以及任务考核等，而且指别人对教师个人的看法。从抽象意义上讲，评比连通着社会和教育系统（升学率和教育运动）对教师的要求，将其转化为教师评比的指标;评比为诸多政府部门所用，保证教师在权力结构中的“被指向性”。从现实性上，权力结构以评比为技术手段，不仅促使教师服从上级，而且将教师相互隔离。一方面，评比将权力的行使、资源的分配以及教师的生存状态三者紧紧联系在一起，从而引导教师遵从评价指标和上级意志;另一方面，学校一般对教师实行绩效考核，这表现在任务考核以及评优评奖、职称评定等方面，教师之间存在着利益竞争，难以联合。教师在这种单向的权力结构中，失去了反抗和改造自身处境的力量，成为权力主体操纵的对象。

3.   教育部门管理不当

压力环境和科层制的权力结构只是教师负担过重的形成条件，而造成教师负担过重的关键在于管理水平有限。管理水平方面存在的问题可以概括为“三个作风”“两个合谋”和“一个模糊”。

“三个作风”是指管理简单化、管理形式化、管理官僚化[3]。管理简单化是以“简单粗暴”方式管理教师;管理形式化是只注重管理形式，而不关注以实质内容取得实效;管理官僚化是指武断式的管理作风。这些都较为直接地促使教师有诸多非教学事务，进而负担过重。

“两个合谋”一方面指教育管理部门和管理者与家长、学生的合谋。一些教育管理部门“死抓分数”[4]，这迎合了家长和学生对“升学率”的期望，并将升学压力传递给教师，增加教师负担。另一方面指教育管理部门和管理者与“教育专家”的合谋。教育管理部门常参照“教育专家”的教育主张，发起各项“教育运动”，并将其转化为对教师的考核指标，教师疲于应付，徒增负担。

“一个模糊”是教师工作边界模糊，表现为“工作时间”“工作内容”“责任”“权利”和“职业道德”等边界的模糊，这促使教师难以分清何为分内和分外负担，加之管理者水平有限，便使得教师负担过重[5]。这源于政府部门与学校之间关系的模糊，学校只能听命于上级部门的诸多与教学无关的要求，教师当然负担过重。

4.   生存压力和利益追求

学界一般将教师负担过重的责任置于以教育部门为首的各行政部门身上，认为其不当管理直接导致了教师负担过重。但是如果没有教师在某种程度上的“配合”，那么教师负担过重是难以造成的。

教师对利益和理想的追求促使教师迎合外部驱动力。这种迎合一方面来自于教师面对现实的生存压力。为了从权力结构中谋取足够的生存资源，教师必然努力迎合评比指标和领导意志，表现为“工作努力”“成绩优秀”“领导欣赏”，而当管理不当时，必然导致负担过重。另一方面来自于对利益的追求。人们追求美好生活，往往要寻找发展资源;在消费社会背景下，教师常常被利益和欲望支配。在这两种因素作用下，教师要努力迎合评比指标或领导想法，最终负担过重。

三、中小学教师减负治理的基本逻辑

教师减负从根本上要谋求教师主体性回归，要在教育系统中建立一种维稳的教育秩序，要求教育管理部门提高管理效率，要求教师坚守本职工作。

1.   明确减负治理的标准

第一，回归的教师主体性。王坤庆先生将主体性理解为“人作為社会实践活动的主体的质的规定性”，并包含能动性、自主性和自为性等三个基本特征[6]。教师曾位居“天地君亲”之列，地位甚高。而今教师却成为承载家长、管理者期望或要求的容器，其本质上是教师主体性的缺失。因此教师减负首先指向教师主体性回归，让教师在社会和教育系统中能动地、自主地和自为地“发声做事”。

第二，维稳的教育秩序。仅强调教师主体性，将促使教师都成为“孤岛”，逐渐被客体化，而维稳的教育秩序则意味着教师之间存有主体间性，它不是教师的属性，而是教师主体性在群体意义上的延伸，存在于教师之间的关系当中。维稳的教育秩序指向两点：一是教师之间是平等的，二是教师之间利益的相对平衡。

第三，较高的管理效率。教育管理要服务于教师的主体性，激发教师的能动性、自主性和自为性。较高的管理效率意味着解放教师，教育管理部门和其他上级部门要着力于为教师松绑，而不是如何便捷管理。由此教育管理部门和其他部门要紧紧抓住“必要性”，这一方面指向教育管理程序的简化，另一方面指向教育管理内容的精简。

第四，教师的教育坚守。在市场经济中，“许多消费需求不再是自发的，出于基本的生存需要，而是变为被动的，由社会或他人所生产;消费需求不再指向物品本身的使用价值，而是被引诱到物品的符号价值”[7]。教师不仅被视为“消费品”，而且自身也被欲望所牵制，这促使教师负担过重。因此教师需要坚守，即抵制外在消费诱惑，将主要精力和时间放到促进学生成长中来，坚守民族的未来。

2.   明晰减负治理的重点

第一，扭转教师的不利地位。虽然近些年一直强调教师的重要性，但在市场经济的冲击下，教师却成为消费的客体。要重新确立其主体性定位，就要营造尊师重教的社会氛围，提高教师市场价值，而市场价值的提高又在于教师能力的提高。因此教师减负在深层次上，要求教师的知识、技能、素养等达到较高水平。

第二，明确教师的工作边界。教师负担过重的部分原因在于，教师处在权力结构较低位置，其职责不明确，进而在权力的指向下教师成为“全能教师”。因此不但要明确教师权利、义务和职责，而且要提高其在权力结构中的位置，不被他者权力所过度制约。这意味着要优化领导和教师之间、管理部门和学校之间的权力关系，形成权力的双向关系。

第三，变革组织和制度。善治意味着正义、民主、协商等，这都与强调主体间性的教育秩序相适应，所以教育管理部门相对于教师要达到一种“善治”。而善治的核心是善制，“善制是善治实现的制度安排”[8]，所以教育管理部门和学校领导要通过组织和制度变革，为教师教育教学做好服务。在制度设计中，要就哪些部门能够领导学校和教师？领导和管理的内容？领导和管理到何种程度？以何种方式管理？等等加以考虑，从而减轻教师负担。

第四，提高教师待遇。人们要求教师抵制诱惑，带领下一代追求光明和真理。而教师作为一个人，总是在满足生理、安全和尊严的需要之后才能追求自我实现。只有提高教师待遇，要求教师专心教育教学才具有充分的合理性。因此政府要采取各种措施，提高教师待遇，这是解决教师减负问题的先行之策。

3.   建立减负治理的机制

第一，健全教师专业发展机制。一方面要建立健全教师准入机制，国家制定统一的教师资格标准，各地方根据实际情况制定教师准入程序，将合格教师输送到教育系统。另一方面要将中小学、高校、学生和家长、政府等紧密地联合起来，促进教师专业水平在教育系统中不断提升。

第二，建立健全教师权利保障机制。教师工作边界要由权利、义务和职责等来明确，而与此相配套的是建立管理者和教师之间的双向权力关系。建立双向权力关系的关键在于建立二者之间双向的评比机制，从而制约管理部门肆意增加教师负担。而这种双向评比机制的合法性来源于权威与民主之间的关系，因为管理者要获得权威，就必须民主地对待教师，即“真正的权威建立在民主之上”[9]，领导是由群众定义的。

第三，建立“决策——反馈”机制。实践中不当决策和执行会导致教师负担过重，因此要在决策与执行过程中建立“决策——反馈”机制。一方面教师要民主地参与教育决策，另一方面当教师发现决策与实际情况相冲突时，及时反馈到决策层，从而保证决策的民主性和科学性。这将减轻教师负担。第四，完善财政资金的拨付机制。教师待遇很大程度上依赖于政府支付的工资，因此提高教师待遇要完善财政资金的拨付机制。一是要“同工同酬”，不因教师是编外人员而支付低薪;二是要完善法规政策，明确教师工资支付水平;三是要精简机构，简化流程，保障政府及时支付教师工资。

四、中小学教师减负的治理路径

教师负担过重问题的治理路径是确立教师主体地位的过程，但这仅靠宣传是不够的，还要在教育系统中提升教师权力地位以及教育管理部门和管理者管理水平，还要通过教师群体自身的努力。

1.   确立教师主体地位

教师负担过重本质上是教师主体地位的缺失，是教师成为家长、学生和管理者“要求”承载器的结果，因此减轻教师过重负担须要真正确立教师主体地位。

第一，促进教师专业发展。在市场经济的逻辑中，提高教师的使用价值是一条切实可行的路径，即教师对社会和教育系统越“有用”，其主体地位越可被确立。而提高教师的使用价值从根本上要促进教师专业发展，这需要反思包括“国培计划”在内的各项目促进教师专业发展的有效性，并进一步加以完善;通过制度设计激发教师提高教学和科研能力的积极性等。

第二，缩小教师与管理者的地位差异。促使教师负担过重的部分原因在于诸多非教育专业人士占据领导位置，教育官员相对于教师有较大的权力，可以“操纵”教师。因此教育系统需要提高教师与“官位”的流通性，通过制度设计将教育专业人士输送到领导岗位，形成教师与领导之间制衡的局面。

第三，大力宣传教师的重要价值。对个体来说，教师不仅是其阶层向上流动的助推者，更是促使人们追寻自身生存价值的引领者;对国家来说，教师不仅是提升综合国力的重要动力，而且代表着国家追求的价值方向。这就需要以媒体宣传等方式营造尊师重道的氛围，促进教师与社会大众相互理解。

2.   提升教师权力地位

第一，赋予教师更多权力。双向的权力结构是教育管理部门和管理者对教师有权力，教师对教育部门和管理者也有权力，即形成微观意义上的权力关系，进而形成行政部门和教师群相互依赖、相互制约的局面。这需要教育的制度设计注意以下方面：一要保障教师权利;二要划清教育部门，以及其他行政部门和教师群体间的权力边界;三要保证教师群体有能力反馈政策错误，充分民主地参与政策的决策、执行和监督等过程;四要在诸多行政部门和教师群体之间建立双向评比机制。

第二，将资源更多向教师和学校分配。当教师对资源有需求时，掌握资源的教育行政部门和其他部门与教师之间的权力关系也就形成了，所以教育系统权力结构的调整实际上是生存和教育资源的分配。这要求教育管理部门做好以下工作：一是完善制度設计，将人、财、物、信息等更多赋予学校和教师群体，包括提高教师待遇和缓解住房医疗压力;二是改革自身机构，适当削减自身掌握的资源。实际上，教育行政部门掌握资源较多，权力过大，自身负担也很重，如适当将资源和权力拨付给学校和教师，也能与其达成双赢局面。

3.   提高部门管理水平

第一，促进教育系统的民主化。一要促进沟通。教育管理部门和管理者要深入了解教育实践和教师在教学、科研、专业发展等方面的需求以及对管理制度措施的实施意见。二要保障、增强和提高教师在决策、执行等方面参与的权利、意识和能力。

第二，促进教育系统的科学化。教师的工作在于“教书育人”。一要明确教师应当负担的内容，包括义务、职责、工作内容、工作时间等等;二要在制度设计上明确教育行政部门在内的诸多政府部门，甚至社区和街道等与学校和教师之间的各项边界，以免教师成为“科员”或者“社会工作者”;三要教育管理部门通过包括大数据和人工智能在内的技术或装备，精确把握并缓解教师负担过重的具体方面，进而做到“精准施治”。

第三，促进教育系统的法治化。一要促使教育管理者和教师按照法治方式办事，即按照各项制度规范和程序设定约束自身行为、管理教育系统;二要促使教育管理者和教师按照法治思维思考问题，即要从合法性、权利义务、公平正义、责任与后果以及治官治权等角度思考教育问题，而不是忽视教师工作边界和正当权利;三要促进教育系统形成法治文化，这要求教育系统按照法治理念、制度规范来架构组织结构和实践模式。

4.   促使教师群体主动作为

减轻教师负担最终还需要教师群体的努力，教师要意识到自身在教育系统的主体地位并形成联合，从而在谋求主体地位的同时减轻自身负担。

第一，教师要意识到自身在教育系统的主体地位和价值存在。一要认识到自身对个人和国家的重要价值，认识到自身在权力结构中所处的不利状况;二要捍卫自身的权利和利益，拒绝外部施加的额外负担;三要主动寻求自身在教育系统的权力地位，这意味着教师和学校要争取更多自主权。

第二，发挥教师工会作用，组织教师谋求联合并改造所处环境。教师工会不应当只是分发福利的机构，而是教师群体的代言人和利益捍卫者。一要代表教师主动与教育管理部门划定教师工作边界;二要监督学校管理者的不恰当管理，减轻教师工作负担;三要听取并反映教师实际诉求，并与教育部门和学校领导及时沟通，切实减轻因制度设计和管理规章造成的过重负担。

参考文献：

[1]  中华人民共和国教育部.落实落实再落实——在2019年全国教育工作会议上的讲话[EB/OL].（2019-01-30）[2019-03-04].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_176/201901/t20190129_368518.html

[2]  中华人民共和国教育部.教育部2019年工作要点[EB/OL].（2019-02-22）[2019-03-04].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201902/t20190222_370722.html

[3]  王毓珣，王颖.关于中小学教师减负的理性思索[J].湖南师范大学教育科学学报，2013，12（04）.

[4]  李和平.给教师减负，就是给学生减负[J].教育科学论坛，2017（25）.

[5]  宁本涛“.让合适的人做合适的事”：教师工作边界模糊的产权透析[J].中国教师，2019（01）.

[6]  王坤庆.人性、主体性与主体教育[J].华中师范大学学报：哲学社会科学版，1997（04）.

[7]  靳玉乐，王磊.消费社会境遇下教师身份的异化与重构[J].全球教育展望，2018，47（01）.

[8]  池忠军.习近平新时代国家治理的善治路径[J].河南师范大学学报：哲学社会科学版，2018，45（05）.

[9]  刘士文.权威善治的可能性与实现路径———现代西方权威理论及其借鉴价值[J].探索，2018（05）.

[作者：遲明阳（1994-），男，辽宁大连人，贵州师范大学教育学院，硕士研究生;李祥（1981-），男，贵州遵义人，贵州师范大学教育学院，教授，硕士生导师，博士。]

【责任编辑 郭振玲】

该文为贵州师范大学资助2016年博士科研启动项目“教育治理法治化问题研究”（2015社科博6号）的阶段性成果