中国终身教育法制化研究的回顾与展望

李 硕，孙立新

(宁波大学 教师教育学院， 浙江 宁波 315211)

随着终身教育理念的不断推广和普及，终身教育因其对于公民和国家可持续发展的强大推动力而广受重视，而法制化的推行手段成为许多国家发展终身教育，构建终身教育体系的一项重要选择。随着国际化进程的加快，我国不断重视终身教育的推进工作，其研究成果也逐渐增多。前期的有关终身教育的研究主要集中在终身教育思想及实践的研究与探索，而对于终身教育政策的关注，特别是终身教育立法的探索，则始于20世纪末。终身教育的发展、终身教育体系的构建需要国家的政策法律保障，这促使我国研究终身教育的学者不断对终身教育法规建设进行深入研究，旨在加快中国终身教育法制化进程。本研究使用Nvivo研究工具，运用文献计量法和内容分析法，呈现了中华人民共和国成立70年以来我国终身教育法制化研究的阶段性发展规律、学科所属类别、研究者来源情况，并把相关文献的研究主题按照国际终身教育立法比较、国内终身教育立法困境分析、国内地方终身教育立法探讨、终身教育法制化构想与建议四方面对文献内容展开分析。

一、研究方法与研究过程

(一)文献搜集与基本情况分析

1.文献阶段特点分析。本文以中国知网“中国学术期刊(网络版)”为平台，在所收录的文献中以“终身教育法”“终身教育立法”“终身教育政策”“终身教育法制化”作为本研究的主题，分别在篇名(或题名)、主题词和关键词中进行高级检索，确保研究样本的主要研究对象和研究视角为与终身教育法制化相关的学习、教育、社会问题等各类文章，以1949年至2019年为搜索年限，检索到论文369篇。论文具体年度发表趋势如图1所示。由统计数据可见，我国终身教育法制化研究在不同时期呈现以下的发展特点：一是新中国成立到改革开放前期(1949—1977年)。这一时期没有专门论及有关终身教育法的文献，但是在有关扫盲教育、农民教育、职工教育等领域的政策研究中有零星涉及，这为后来终身教育法的研究奠定了基础，故称该时期为我国终身教育法制化研究的孕育萌芽期。二是改革开放到21世纪前夕(1978—1999年)。这一时期有关“终身教育法”的文献共有24篇，虽然文献数量偏少，但呈逐渐上升的趋势。这主要是因为自改革开放后，国际终身教育思想不断引入国内，对终身教育的研究开始逐渐兴起，这也为步入21世纪奠定了研究基础，故称为探索创建期。三是步入21世纪到2010年(2000—2010年)。以该时期为划分节点是由于国务院2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)中明确提出“构建体系完备的终身教育体系”，并指出“到2020年要基本形成终身教育体系”[1]。政策文件中对于终身教育体系的特别提及得益于之前对于终身教育的研究，而这段时期有关“终身教育法制化”的文献也达到231篇，且该时期每年的发文量变动幅度较小，整体上趋于平稳，故称该时期为平稳发展期。四是2010年到2019年。2010年《纲要》的发布使越来越多的学者关注和重视“终身教育法制化”的研究，促进了有关终身教育法制化的研究进程。在这一阶段，我国关于“终身教育法制化”的文献发表量持续增加，故称为终身教育法制化研究的蓬勃发展期。

图1 我国“终身教育法”研究文献的年度发表趋势

2.文献所属学科类别分析。依据中国知网“中国学术期刊”来源期刊目录中的学科类别对论文进行统计发现(如表1所示)，我国终身教育法制化研究论文主要归属于教育学、法学、社会学、政治学等多个学科。其中，教育学的研究最多，这与终身教育法制化和终身教育、终身学习等词相联系有关。

表1 我国“终身教育法”论文的所属学科类别分布

3.作者来源情况。研究者在期刊上发文数量在一定程度上说明其对终身教育法制化的关注度和对终身教育法制化理念的推广普及做出的贡献。虽然国家对终身教育立法予以高度关注，并且越来越多的研究者也在关注终身教育立法问题，但总的来说，研究人员更多的集中在高校(如图2所示)。由此可见，“终身教育法制化”的研究者还缺少一线工作者等相关人员。

图2 “终身教育法”相关文献作者分布情况

(二)文献选择与文献编码

本研究在初次搜集到的369篇文献中，以CSSCI期刊为主要文献来源进行了二次筛选，并依据所研究的内容对已有文献逐一阅读、分类，对重复结果和与研究主题不联系紧密的文献进行剔除，最终选取58篇文献作为研究的有效样本。

使用Nvivo作为主要的研究工具，并以内容分析法作为主要研究方法，对文献资料进行文本编码和内容分析。在本文中所采用的编码方式是，先根据研究主题确定一级维度，即树状节点，形成研究框架；再对文献信息进行开放编码，形成若干子节点后进而整合到相应的树状节点中。将58篇文献的摘要、各级标题、关键语句等文本内容，根据终身教育立法的国际比较与借鉴、国内终身教育立法困境的分析、国内地方终身教育立法的探讨、终身教育法制化的构想与建议这四个方面对原始文献进行归类整理以及关键词句摘录，以这四个方面作为一级维度对文本内容进行开放编码，并根据研究内容对自由节点作出相应的删补、归类，同时深入思考节点间的逻辑性，最终形成研究结果(如表2所示)。

表2 终身教育法制化研究的文献内容编码情况表

二、研究主题与内容

(一)终身教育立法的国际比较与借鉴

国外终身教育法制化领先于我国，因此，我国有不少学者不断关注国际终身教育立法实践，学习并引进国外终身教育立法经验，对国内外终身教育立法的现状进行比较研究。如有学者从国外终身教育立法的启示来对我国终身教育的立法保障问题进行探究。[10]有研究者指出，国外终身教育立法有着相关的法律基础，出台的时机与其经济社会背景相关，且在实施过程中不断修订并出台其它法律予以补充和保障。[11]吴遵民、黄欣综合分析、梳理，比较美国、日本、韩国以及我国台湾地区和福建所制定的终身教育法，以此来对我国正在着手进行的有关终身教育法的制定提供实证的基础。[12]国卉男认为，在国际组织和机构的持续推动下，英、美、日等发达国家已通过政策的制定及立法的方式实现了终身教育由空想理论向具体实践的转型。[13]吴遵民、黄健认为，研究和梳理国外终身教育立法经验，对我国国家层面终身教育立法具有重要意义，他们分别介绍了美、日、韩三国终身教育立法的发展历程和可取之处，并指出各自的缺陷。[14]对于美国终身教育法制化，纪军指出，终身教育成为美国制定教育政策和法律的重要原则与终身教育思潮在美国社会的不断兴起有关。[15]吴遵民通过对日本的《生涯学习振兴法》制定过程和终身教育立法问题进行阐析，从而给我国终身教育立法以启示。[16]韩国终身教育的发展在亚洲处于前列，且结合本国社会实际问题来不断对终身教育法进行修正与改革，其实践经验引起我国学者不断关注，并对韩国的终身教育实践进行了分析与探讨，为我国终身教育的发展提出了可借鉴措施。例如，奇永花对韩国终身教育的发展与实务运作进行了阐析[17]，李正连对于韩国终身教育振兴政策的动向和特征进行了分析[18]，黄欣介绍了韩国终身教育立法的制定背景，并提出了对我国终身教育的政策启示[19]。

(二)国内终身教育立法困境的分析

对于我国国家层面终身教育立法难的问题，杨晨指出，要进行国家终身教育立法，以下三个问题不能回避：一是涉及终身教育立法是否把学校教育包含其中的问题，即是使用把学校教育包含其中的“大教育法”，还是采用专门终身教育的“小教育法”；二是涉及终身教育立法重点的选择问题，即把终身教育法作为“一般法”还是“特别法”；三是涉及终身教育立法对象的界定问题，即是作为“教育法”还是“学习法”。[20]我国终身教育立法困境主要集中于终身教育研究的基础薄弱、基本概念理解不清、体系构建空泛无序、地方立法推行不畅等问题，而各种错综复杂的原因造成了我国终身教育立法的艰难。兰岚认为，终身教育法制化的推进手段是发挥终身教育对公民和国家可持续发展作用的重要选择，但我国各项法律法规纵横交错，而终身教育法如果得以制定，将不可避免地会与现有的法律体系产生冲突，法律协调是个值得关注的问题。[21]我国终身教育立法若要突破困境，需明晰目前我国对于立法的基础和条件是否已具备，对于是否能够基于教育实际和立法现状做出最优选择，对于在立法中是否能诠释区别于《教育法》的独特性这三个先行问题[22]。孙立新指出，我国终身教育政策的发展虽取得不俗成绩，但政策目标指向偏差、概念界定不明确、政策执行力不强等问题依然不可忽视[23]。

(三)国内地方终身教育立法的探讨

2005年，福建省人大制定了《福建省促进终身教育条例》，这是我国第一部地方性终身教育法规。自此以后，上海(2011年)、太原(2012年)、河北(2014年)和宁波(2015年)也相继发布了各自的终身教育法规。在国家立法缺位的情况下，地方法规的制定无疑为在国家层面颁布终身教育法奠定了理论和实践基础。

在这个方面，黄欣、吴遵民在详细介绍上海市终身教育的发展历史与现状的基础上，针对上海市地方立法的现状，分析并考虑了上海市制定终身教育法规的背景，立法内容和目标，以及法规条例所存在的问题。[24]此外，王宏对我国地方终身教育立法进行比较分析，为我国从国家层面开展终身教育立法工作提供启示。[25]范晓峰对福建省、上海市、太原市等三部终身教育地方条例的特点与问题进行了比较与分析，并对今后国家立法的可行性提出了可供参考的建议。[26]程功舜从终身教育立法目的和依据、终身教育任务和资源、终身教育的组织实施、学分银行制度以及终身教育的激励与监管等方面对我国地方终身教育立法进行比较与分析，同时也指出地方终身教育立法在内涵明确、理念转变、内容完善、操作性、机制建设等方面仍存在很多不完善的地方。[27]

(四)终身教育法制化的构想与建议

我国终身教育法制化的建议与构想方面的研究成果较为丰富，研究者们基于终身教育理念，通过结合国内外终身教育实际进展从而提出相应的建议措施。如厉以贤提出，实施终身教育的重点是利用国家政策进行组织建设、环境创设和资源整合。[28]桑宁霞则从中国终身教育政策基本框架中考略，指出应确立终身教育的改革主体，确立终身教育的服务体系和学习机制。[29]此外，吴安新强烈呼吁制定国家层面的终身教育立法，认为只有通过法律制度的建设，才能促进终身教育健康发展。[30]沈光辉针对终身教育立法不足，主张终身教育立法要达到“突出公民受教育权利保障”“突出教育资源的整合”“突出立法规范重点”等。[31]王仁彧针对我国终身教育在推进过程中面对现实挑战，提出我国终身教育法规建设应从以终身学习体系的构建来指导终身教育立法、以完善的终身教育格局推进学习型社会建设、以社会资源的科学整合实现多元文化的有机融合这三个方面来着手[32]。

三、我国终身教育法制化研究特点

(一)终身教育法制化研究起步晚，但法治建设推进速度快

自20世纪60年代中期终身教育思想提出以来，在世界范围内产生了深远的影响并得到长足的发展，在此期间先后有法国、美国、日本、韩国四个国家通过＂终身教育专门立法＂的方式来推进了本国终身教育的发展，通过法制手段规范了本国终身教育的发展方向。终身教育理念在我国的传播大概在改革开放之际，这比国外晚了二十年左右。而初期，我国终身教育的法制化主要集中在校外教育领域，终身教育的法制化研究并不具有专门性。但是，自终身教育的理念引入国内后，我国终身教育的法制化得到了突飞猛进的发展。各地不仅陆续颁布了有关终身教育的条例、政策和法规，而且终身教育也是被新中国成立以来的第一部教育法所明确提出。对于加快建立终身教育法律体系的步伐，特别是尽快颁布国家层面终身教育法的呼吁，中央和地方政府已经达成共识。

(二)终身教育理念传播有曲折，但思想认识在不断深化

终身教育理论产生的时间不是很长，其内涵也会随着终身教育实践的开展而发展，并受历史发展条件和社会时代环境的制约，人们不可避免地会对终身教育观念产生不同的看法，这是国际思想融入中国时不可避免要经历的过程。但是，终身教育作为一种新的教育思想，有着丰富而深刻的内涵，值得人们不断在理论和实践层面去探索。随着我国改革开放的深入和学术界的积极响应、潜心的研究，国外先进教育理念在我国得到了大量的引入和广泛的传播。理论研究的进展促进了实践工作的平稳有序发展，使终身教育思想得到了广大公众的认可和支持，也使终身教育的发展更加广泛和深化，为中国终身教育的法制化与终身教育体系的建设指明了明确的发展方向。

(三)有关终身教育政策文件多，但法治体系构建仍然迟缓

中华人民共和国成立以来，党和政府高度重视终身教育的发展和建设，但是，很少有专门的终身教育政策或法律法规。终身教育经常在会议报告中阐明，如政府文件中的词汇表述和领导人的讲话。在中央指导思想的引导下，一些地区对终身教育法律法规的建设进行了有益的探索。例如，福建、上海、河北、太原、宁波等地已经发布了终身教育法律法规，但这些法规的具体内容大多流于形式和表面，没有太多可操作性。其原因有如下：一是对于把握终身教育所涉及对象的广泛性和复杂性的清晰认识尚需时日；二是相对于立法的程序复杂而冗长，政策文件具有快速、务实和可操作性等特点，故国内行政部门更喜欢通过文件来传播政府精神，但是其效力却没立法强。

四、研究反思与展望

国家政策、学术研究和实践开展密切相关，三者相互促进、补充和完善。国家政策对学术研究和实践活动的方向具有引领作用；学术研究为政策的制定和实施，以及实践活动的开展提供理论支持；实践活动是制定和实施政策的重要标准，也是学术研究可行性的检验标准。虽然我国终身教育立法研究已经取得一定成就，但学术研究与国家政策、实践开展之间所存在的问题也是不容忽视的。

(一)借鉴国际立法经验，促进终身教育法诞生

总体来看，中国学者主要使用比较研究分析方法来详细介绍和分析国外终身教育的发展过程、立法现状和具体的法律规定。同时，他们从不同角度出发，对国外终身教育立法的经验进行了分析，并阐述其对我国立法的启示。

在全球化的背景下，终身教育理念已在世界范围内达成共识，相关的立法实践也如火如荼开展起来。许多国家相继颁布了有关终身教育的法律法规，终身教育的法制化已成为重要的发展方向。我国终身教育的发展也应与时俱进，积极颁布国家终身教育法。另外，各国的终身教育法具有不同的发展特点，为我国制定终身教育法提供参考。例如，美国重视保护公民的学习权，而韩国则强调建设专业化的教师队伍。[14]中国幅员辽阔，地区差异明显，终身教育的发展也极为不平衡。因此，仅有地方立法是不够的。这就要求不断学习、借鉴国际经验，结合国情，积极突破立法困境，促进国家终身教育法的诞生。这不仅有利于促进全国终身教育实践开展，也能够推动我国与国际终身教育立法相接轨。

(二)困境分析研究需追根溯源和厘清概念

我国终身教育立法遇到的首要难题就是关于“终身教育”概念的界定问题，究竟什么是“终身教育”的问题，即对终身教育内涵的解释。终身教育法制化进程之难，首先在于对终身教育的概念界定之困难。事实上，人们对终身教育概念的认识与理解经历了一个从较为统一到逐渐产生分歧的过程。国际终身教育理念于20世纪80年代传入我国，当时无论是研究学者，还是政府人员，他们对于终身教育理念的理解并无太大差异。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》规定：“促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系”[33]，指出了各级各类教育共同组成了终身教育，即所有教育都包括在终身教育之中。然而终身教育概念的分歧源于2003年十六届三中全会中所提出的“构建现代国民教育体系和终身教育体系”[34]，这就引出了“国民教育”和“终身教育”这两者之间是包含，还是并列的问题。学者们对两者的概念、关系进行了不断的讨论。我国终身教育法制化的深度推进需要对终身教育理念有一个清晰的界定，并以此来为终身教育体系的建立做支撑的。在这方面，学术研究者需要进一步阐明终身教育的相关概念，以及相关概念之间的联系和区别，就终身教育的基础理论研究达成共识，以期为终身教育政策的制定提供有益的帮助，并为终身教育实践的深入开展提供有益的借鉴。

(三)国内地方法规研究应多结合区域特点

我国正在不断推进终身教育体系建设和学习型社会建设，终身教育法制化对指导、评估和规范终身教育的发展具有良好的作用。但是我国国家层面的终身教育法尚未颁布，这时候地方立法应发挥“试验先行”的作用，为国家终身教育立法积累丰富的实践经验。目前，我国许多省市已经出台了适合本地区特点的终身教育法律法规，为其他地区制定相关的终身教育法律法规提供了一定的参考经验。学者们还通过对我国地方法律法规的研究，对国家终身教育立法提出了建议和构想。尽管中国已经发布了大量与地方终身教育法律法规有关的文件，但其中大多数研究集中在对政策内容的分析和解释上，很少有研究讨论政策在相关领域的实施效果。这无法使政策制定者和实施者知道当前政策的实施效果、存在的问题以及未来调整的方向。此外，我国的地方终身教育立法具有地方性和区域性的特征。尽管它为指导该地区的实践发展提供了基础，但不同地区的终身教育的发展具有不同的区域特征和实际做法。因此，不同地区还应结合本地区终身教育发展的特点，借鉴其他地区的成功经验，以法律形式促进终身教育政策法规的完善，推动终身教育实践工作的展开，以促进终身教育发展。因此，我国对于地方终身教育法规的研究应多结合地方区域的特点，并且密切关注地方条例法规制定以后的实施情况，不能仅仅停留在文本分析层面。

(四)策略研究需进一步深入和多元化

由于终身教育涵盖的领域较广，研究者们不应该仅局限于教育层面，而应从社会领域多视角切入，由点到面，寻求终身教育政策法规发展的突破口。例如，面对社会民生中急需解决的问题，我国终身教育可以从社区、老年教育入手，针对某一种教育类型，积极寻求终身教育政策法规发展突破口。另外，相对于社会实践发展，理论研究具有相对滞后性的特点，而为了避免这一问题的出现，在加强理论研究的时代性时，需进一步加强对终身教育政策方面的实践应用性研究，并将实践性与理论性研究相结合，在现有研究的基础上继续推进，并具体探讨如何将各种教育资源相互整合，如何真正将学校教育和校外教育相联系，为国家终身教育立法提供理论研究支持和实践建议，最终促进终身学习和学习型社会的建立。因此，为促进终身教育立法研究的进一步发展，有必要密切关注我国终身教育领域出台的有关政策，并观察我国终身教育在实际发展中所面临的问题和实践趋势，探究理论上的相关策略和建议的可行性。为了避免理论研究落后于实践活动，应努力确保有关终身教育研究能够为制定和实施终身教育政策，以及开展和促进终身教育实践活动提供理论支持。