EPC工程总承包管理模式探索及展望

2020-10-26

中国勘察设计 2020年10期

2020年初，一场突如其来的新冠肺炎疫情席卷全球，给全球经济、社会和人民生活带来了巨大灾难。在国内外政治经济形势充满巨大不确定性、国家大力推进工程建设组织模式改革、中国建筑企业面临转型升级的当下，中国建筑业如何寻找到新的发展动能，推动中国建筑业高质量发展，缩短与世界先进工程管理水平的差距，将“中国建造”打造成为中国建筑企业走向世界的新名片，成为摆在中国建筑业广大从业人员面前的重要课题。

16年前中国建筑工程总公司首次领衔，仅用42个月建造完成的上海环球金融中心给中国建筑业带来了什么启示？2018年底竣工的北京中国尊（中信大厦）高速度、高品质建造且造价受控的诀窍是什么？在现有中国法律法规条件下，如何通过缩短工期来降低巨型工程的财务成本？为什么要从建筑物全生命周期的总投入来考虑建造期的成本？作为中国第一个海外EPC总承包工程——伊拉克库发坝项目的项目管理的参与者及工程的“收口者”、上世纪80年代中国公司在海外承揽的规模最大、技术最复杂的新辛迪亚坝工程总承包项目竣工交验总指挥、上海环球金融中心总承包联合体项目总经理、北京中国尊（中信大厦）建造操盘手，结合我从业50年来在国内和海外承揽的大型、特大型工程项目的总承包管理实践，以及在中国建筑企业总部所做的工程总承包管理历程，与大家一起分享在中国现有条件下做好EPC工程总承包管理的心得。

图1 中国尊（中信大厦）

我国推行EPC工程总承包的发展历程

早在1987年，住建部的前身城乡建设环境保护部就提出要推进中国建筑管理体系的改革，其改革的方向之一是“设计与施工一体化”。时隔27年后，住建部于2014年发布《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》，倡导工程建设项目采用工程总承包模式，鼓励有实力的工程设计和施工企业开展工程总承包业务。2016年2月，中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，要深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包。2016年5月，住建部发布的《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》中提出，建设单位在选择建设项目组织实施方式时，优先采用工程总承包模式。2017年，住建部批准上海和深圳两市把施工图的编制责任列入总包企业的工作范围，从2018年7月1日起试行三年。

未等上述试点结果出来，2019年5月住建部又发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，并要求从2020年3月1日开始执行，可见国家对建筑项目工程管理体系改革的急迫。

此后，各地纷纷出台文件，倡导工程建设项目采用工程总承包模式，大力推进工程总承包。2020年4月20日，四川省住建厅印发《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，对住建部上述管理办法做了细化，更便于企业落实。其中，有两点非常值得肯定：一是针对中国长期存在的设计与施工脱节的实际问题，允许拥有相应设计资质的设计院和拥有相应施工资质的承包商采用联合体方式投标，进行项目管理。这条举措非常重要，因为在目前阶段以施工总承包商角色转型过来的工程总承包商，其设计能力短板难以短时间培育起来，而决定工程总造价的源头在设计（材料与设备的选型），工程总承包商如果把控不住设计，就控制不了工程总造价。二是对于业主要求缩短工期的工程，应该在合同里列明给予工期压缩奖。15年前的上海环球金融中心项目和5年前的中国尊项目，我们就采用了这样的办法。由于种种原因导致中国尊的建设工期被压缩，我说服决策者在合同的工程量清单外增设了工期节点奖，奖金总额达1.5亿元。只要实现合同约定的工期节点就兑现奖励。结果，承包商在工期被“不可抗力”延误179天的情况下，依靠政府主管部门、业主及所有参建单位的共同努力依然如期（2018年底）实现了合同约定的竣工目标，创造了中国超高层建造工期的新记录。中国尊工期延长半年的财务成本至少6亿元人民币，1.5亿元的工期节点奖仅占投资者节省财务成本的1/4，这就是我们一直追求的“双赢”或“多赢”结局。

42 个月落成的上海环球金融中心大厦见证了采用EPC工程总承包管理模式的必要性

为何国家呼唤了30多年的“设计施工一体化”模式需要如此之长的酝酿期？为何业主或投资者（开发商）会选择工程总承包模式？为何当初中建总公司明知工程总承包模式风险极大（仅履约保证金需4.7亿元人民币，是施工总承包履约保证金的4.7倍），还愿意冒险承担上海环球金融中心的工程总承包联合体牵头方（一旦违约，业主只追究牵头方的责任）？回顾这段历史，我们或许可以找到答案。

上海环球金融中心大厦投标额为11.3亿元人民币，我们以施工总承包身份投标、中标，中标额为10亿元。经历三个多月的合同谈判后，上海环球金融中心变成中国第一个由中国建筑公司以总承包商身份承建的超高层建筑。改为工程总承包模式后的签约额达47.3亿元，决算额为52亿元人民币。492米高、建筑面积达39.16万平方米的上海环球金融中心（SWFC）工程管理实践，充分说明了工程总承包管理模式是中国建筑企业转型升级的必由之路。

中建总公司决策者在竞争上海环球金融中心项目时提出“杀鸡用牛刀，虎口拔牙，势在必得”的要求，其目的就是为了要占领中国建筑业的制高点——超高层建筑。

图2 2008年9月15日，王伍仁（左一）代表总包联合体接收上海环球金融中心业主颁发的工程接收证书（TOC）

我认为一个工程的投标过程就是主动让业主了解你的过程，我曾经说过项目管理始于合同谈判，投标中最重要的阶段是中标后的合同谈判。中建总公司中标上海环球金融中心的施工总承包后，在谈判过程中，业主了解到我是中国第一批海外工程总承包的参与者，不仅懂工程建造管理，还熟悉FIDIC和英文（上世纪80年代初没有中文版的FIDIC，我们在海外就直接用英文版）。谈判到最后阶段，业主问我们愿不愿意采用工程总承包模式，时任中建总公司总经理的孙文杰先生想都没想就说“愿意”。就这样，中标价10亿元的施工总承包工程，变成了47.3亿元的工程总承包工程（业主指定分包工程的合同额达37.3亿元）。上海环球金融中心大厦的建造我们只用了42个月就交付运营，工期一天不差，创造了业界公认的“超高层建造极限工期记录”。2008年5月31日竣工典礼，2008年6月1日开门迎客，40%的面积投入使用，租户的办公桌、网线通讯系统等均在5·31之前完成搬迁及施工，实现了合同约定的“交钥匙”日期要求。

上海环球金融中心建造的实践，充分证明了管理模式的改变，将带来丰厚的经济和社会效益。采用工程总承包模式建造的上海环球金融中心项目被知情者评价为“名利双收、皆大欢喜”的结局。因为一是取得了令人难以置信的超高层建筑的建造速度；二是业主用增加“工期节点奖”等方法收获了性价比超高的大厦；三是由于采用了工程总承包模式，使得总承包商有机会把“负利润中标”的工程做成了广受业界赞誉的地标、经典工程。2008年，业主宣布上海环球金融中心投资88亿元，预计可在10年内收回投资，而在聘请中国公司之前，他们请的日本一家建筑公司合同价折合人民币77亿元，而我们加上业主前期的费用，大概只花了57亿元，中国公司帮投资方节省了约20亿元人民币，所以投资方是大赢家；作为总承包商，我们按照施工总承包模式算账要赔2亿元-4亿元，最后变成赚2亿元。这一进一出的差额，就是采用工程总承包模式承受、化解巨大风险后得到的丰厚经济回报，同时也向世人展示了中国建筑工程建造管理的水准。

在中国现行法规条件下EPC工程总承包到底该怎么做

1979年中国实行改革开放后，发达国家的建筑公司跟随外资进入中国建筑市场，带来了许多先进的管理理念并创造了不少品质优良的典范。同时，一批中国建筑公司勇敢地闯入国际工程承包市场，因不熟悉海外工程总承包管理规则等，付出了巨额学费。

2001年底中国加入WTO后，把建筑业列为“幼稚行业”申请保护，中国采用建筑企业资质管理手段，暂时关闭了国内建筑市场。按照WTO的规则，“幼稚行业”的保护期是60个月，可以申请延长12个月，但是“入世”120个月后市场必须无条件开放。也就是说到2011年，中国就该完全开放建筑市场了，可入世19年后中国建筑市场上仍未见到外国建筑公司的身影，我想这就是国务院要求加快推进工程总承包这一国际工程管理主流模式的主要原因之一。

工程总承包管理模式的特征与合同责任的差异

工程总承包是业主或开发商将拟建工程的设计、采购和建造三项工作一揽子交给一个建筑企业来承担的一种建造管理模式，即EPC模式。它是当今发达国家工程建设管理的主流模式。上世纪80年代初期，中国第一批海外工程总承包先驱们走出国门，从中东市场开始探索EPC工程总承包之路。

通过对日本大成建设、竹中工务店，法国的SAE、德国HOKTIF等国际知名建筑公司的调研显示：这些国际知名建筑公司的主要订单都是因为其具有工程总承包管理能力，即握有国际总承包的核心竞争力才得以长盛不衰。

采用工程总承包模式要求承包商应具有如下能力：

（1）与承包工程相匹配的工程设计（规划）能力、施工图设计（施工图深化设计）能力；

（2）强大、稳定的、齐全的全球采购网络（与大宗设备、材料供应商建立的战略联盟）；

（3）专业齐全、先进配套的施工技术储备与施工重要装备；

（4）熟悉承包工程的生产工艺流程及运行技能。

但凡采用工程总承包管理模式的企业无一不采用“大总部、小项目”的管理模式。采用工程总承包模式对于业主来说，省心、可缩短投资期、降低投资的时间成本；对于承包商来说，可减少多重竞争压力，因为业主大多采用有目标地邀请总承包商，通过议标或组建联合体来选择工程的总承包商。

图3 上海环球金融中心大厦

工程总承包模式和施工总承包模式不同（图4）。国内惯用的施工总承包模式项目的概念图及设计图由业主请人来做，业主请了承包商和监理，承包商负责施工图深化、采购，与监理共同负责施工管理。而目前推行的工程总承包管理模式，除了总承包商外，还有“工程师（Engineer）”。这里的“Engineer”不同于我们平时所说的工程师，它是FIDIC条款里的用词，我理解这是一个受业主或投资者委托的，由相关专业工程组成的工程管理机构。“Engineer”要管工程总包、管设计师、管采购（材料、设备选型）、管施工管理（质量、进度、付款、安全等）、管分包商（品质）等。

在工程管理中什么角色才能称为工程总承包商？我认为工程总承包商应该是业主或者投资人请来的“大管家”，是来指挥、管理工程建造的人（团队），是受投资人的委托，站在投资人的角度去考虑工程的功能需求、品质对标、建造速度、投入产出、工程低成本运维的人（团队）。

工程总承包管理模式的共性特征

通过对国际通行的EPC工程总承包项目管理的组织运行研究不难发现，它们大多具有如下共性特征：

（一）业主将工程设计、进度控制、工程质量、施工安全、工程造价（投资总额）五大管理责任全部交给总承包商来承担，并对总承包商施以经济处罚的重压，如提交合同额10%的履约保证金、工期罚款不封顶等

“工程罚款”包括总承包商指挥错误、协调失误的责任等。如果分包商，哪怕是指定分包商的工程进度上不去、质量把控不当，总承包商则有责任替代他们先完成工程建造，然后再与发包方或分包方去谈索赔。当年，上海环球金融中心的履约保证金达4.7亿元，工期罚款一天要80万元且不封顶，为什么我们会接受业主如此苛刻的条件？因为我们了解到工期延误一天就会给业主带来80万元人民币的利息损失。所以，想当好合格的工程总承包商一定要学会站在委托方的角度去考虑问题，这样才可能知道自己的责任有多么重大。

（二）充分发挥市场机制的作用

不仅业主将工程视为投资项目，而且业主的工程师、承包商都从这一优先次序出发。在指定专业分包商时，通常只规定工程功能、性能的基本要求，以使设计师、承包商共同寻求最经济的实现设想的方法，从而给总承包商一个巨大的施展才能和盈利的机会。

总承包商和分包商必须从设计、设备和材料选型入手牢牢地控制住工程的建造成本。如果总承包商把控不住设计、设备和材料选型，想控制好工程造价是不可能的。当年，中建在伊拉克承建高速公路项目，为采购高速公路边上的护栏，我们将询价书分别发给了长期合作的菲利普霍尔兹曼公司和德国一家制造商，收到报价我很意外，菲利普霍尔兹曼提供的价格居然会低于制造商的报价。事后我才知道，菲利普霍尔兹曼与制造商签订了大宗采购长期战略协议，协议约定制造商在任何时期自己直接出售的产品价，必须高于战略合作者价格的4%。所以与大宗产品供应商建立战略合作伙伴关系，也是搞好工程总承包的必要基石。

（三）业主可将工程划成多个工作包，在总承包商的统一调度下实施建造

业主为了寻找有实力的专业分包，一般都将整个项目划分成若干相对独立的工作包，筛选出指定分包商，在总承包商的协调下由不同的专业分包商负责各个工作包的设计、制造或提供材料与构件并负责施工、安装与调试。

例如，上海环球金融中心项目业主（日方）将机电设备分成了12个工作包。总承包商与业主指定的40多个分包商签订了专业工程分包合同，而且该合同的起草人是业主。当总承包商有充分理由指出某条款与其利益相冲突时，其有权通过业主修订合同。

中国尊开发中，业主把结构、装修打成一个包（指定分包工程量约50%）；把电梯、擦窗机以外的机电设备工程打包组成一个机电总承包标（合同金额近20亿元人民币，其中约80%的工程量由业主指定分包商承担），已接近国际工程总承包管理的做法。

（四）管理协调关系复杂

各专业分包商的设计、工程构件、设备制造或供货由总承包商负责协调，虽然这种协调在标书中就进行了详细规定，但仍然有许多一时难以确定或未预料到的问题会留给总承包商和专业分包商在项目实施中逐步解决。专业承包商必须保证其分包部分的工程施工与其他分包商的工程在设计和管理上的准确衔接。这种双重的协调反馈机制也是总承包商的组织机构需采用矩阵结构的原因。图5为上海环球金融中心的总承包管理的责任体系图。

在国际工程总承包中的工程设计工作通常划分为两个阶段（三个步骤）：初步设计阶段和施工图设计阶段。初步设计阶段：业主首先请设计公司进行初步设计，据此编制出工程量清单，并编制特殊技术规范，然后将上述资料提交给承包商，承包商在深刻理解初步设计的要求和业主提交的特殊技术规范后提出报价。施工图设计阶段：承包商中标后即开始工程的施工图设计和施工图的深化设计，专业分包商承担施工图设计阶段中相关的施工图深化设计（图6）。目前国内惯例是，施工总承包商只承担施工图的深化设计，施工图设计被列入设计阶段完成。

由总承包商来准备施工图、综合施工图，协调所有图纸，是2020年3月1日起中国建造管理责任体系的一个重大变化。我们从过去的施工总承包进入到现在的工程总承包后，扩初设计阶段以后的设计工作全由总承包商来负责，总承包商如果没有强大的设计能力或者设计协调能力，是无法担当总承包商职责的。

（五）社会标准化程度高

由于业主通常指定那些业内领军品牌企业来承担专业分包，项目得以依托使用成熟的通用技术或装备，使得工程总承包模式的系统性和有效性得以发挥。专业分包商使用他们所熟悉的通用方法，不仅成本低，还可在短期内及时提供项目所需的设备、材料、半成品等，大幅缩短工期。

图6 不同类型工程管理模式中承包商承担的设计责任差异

图7 某外资项目对设计（招标）、施工两个阶段施工图编制人的要求

上海环球金融中心项目中，业主按照国际惯例在招标时就指定了大量的设备和材料厂商，对于业主来说这种方式既可确保质量，也免得与承包商讨价还价，但对承包商来说却因供货商“皇帝女儿不愁嫁”而增加了谈判难度和成本。

（六）工程总承包商必须具有工程施工图设计及施工图深化设计能力

因业主聘请的设计公司（事务所）提供的各专业设计深度只到初步设计或扩大初步设计阶段的深度，业主不提供施工图或者提供的图纸深度达不到满足施工的需要（如缺乏型号、尺寸），施工用图及综合布置图、综合详图等均由工程总承包商组织相关专业分包商来完成。特别是一些相对独立的分包工程的施工图设计（亦称二次设计或施工深化设计），是由专业分包商完成的，如空调、变配电、消防、给排水、钢结构制作工程、幕墙、装饰工程等，总承包商承担协调责任，设计院承担复核责任（图7）。因设计决定了工程造价，目前大多数有经验的专业分包商愿意“贴钱”（不收设计费）进行施工图设计，导致目前国内设计院大多都不提供满足机电专业施工图深度要求的设计服务。

（七）深化设计的费用应包含在“开办费”的报价之中

由于在标书中明确了由承包商进行施工图设计的责任，所以成熟的承包商都会把这些费用列在“开办项目”内，分包工程报价中自然已含有设计费用，不再单独提出。其额度高达合同总额的1%-3%。

上海环球金融中心项目实施中所有分包商都承担了施工图的设计和深化工作，工程施工高峰期仅进驻现场的设计人员就高达500余名，尽管承包商发生了高额的设计成本，却为业主节省了大量的施工图设计费。

（八）总承包商和专业分包商应拥有强大的采购体系

施工用的设备和材料的选型和采购均由专业分包商承担，但大宗材料和设备须经总承包商提报业主确认，或由业主指定品牌及型号,无论采用哪种方式选定构件或设备，专业分包商都必须利用其在本领域熟悉掌握的市场信息和专有技术选用或提出选用构件、材料或设备的建议，从而满足设计性能要求。同时，两种方法之下，大多数情况下皆由专业分包商负责采购，由于他们对供应商的熟悉和批量采购可大大降低物料成本。

（九）由承包商进行施工图设计是采用工程总承包模式的基石

目前，国内的施工总承包模式，由于设计是业主选用另一个经济核算体，主材、设备的选择权没有交给承建商，承建商只是承担了“结构主承建商”责任。只有承担工程的设计、采购和施工三项责任的项目才能称为工程总承包工程。在当前阶段只有管住了工程设计、管住了采购、管住了施工，才是真正意义上的工程总承包管理。是否承担施工图的编制责任已成为鉴别工程总承包商的试金石。

在工程总承包管理模式条件下，承包商（总包和分包）在业主工程师监督下进行设计，总承包商组织建造可缩短工期、降低成本。所以，采用工程总承包管理模式对项目部管理成员的素质要求远高于传统的施工总承包商。

（十）公司的组织结构通常是矩阵式

采用工程总承包模式从企业总部到项目管理团队，通常都采用矩阵式的组织结构。根据项目合同内容，从公司部门抽调相关人员组成项目管理团队，以工作组的模式运行，授权项目经理全面负责工作组的活动。同时，公司的相关管理部门根据公司的法定权利对工作组的工作行使监督、指导功能，以确保工作组的活动符合公司、业主和社会的利益。在合同执行完毕后，工作组也随之解散（图8）。

这种管理模式的特征之一是“大总部，小项目部”，工程建造所需的设计、采购、施工措施、技术管理等资源集中（储备、培养）在企业总部，项目部仅是公司资源的使用者。

图8 上海环球金融中心新建工程总承包管理组织结构图

上海环球金融中心EPC管理模式及中国尊EPCO管理模式的创新探索启示

2011年，我受聘中信集团担纲北京中国尊的建造，基于寻求建筑物全生命周期成本最低的原则，我们采用了“规划、设计、建造、运营一体化管理模式”。基于国际成熟的EPC（Engineering Procurement Construction）工程管理原理，我们创新实施了EPCO（Engineering Procurement Construction and Operation）模式，即“规划/设计、采购、建造、运营一体化管理模式”。在EPCO一体化管理体系下，中国尊实现了高速、安全、高品质、造价受控的目标，每年都实现了2012年编制的工程进度计划，建造速度是国内同类工程的1.4倍，通过规划/设计、建造等环节的统筹谋划，为2018年底竣工后的低成本运营奠定坚实的基础。由于创新实行了EPCO管理模式，中国尊的开发周期较同期、同类超高层建筑工期节省了31个月，节省静态投资约17亿元人民币，节省财务成本逾30亿元人民币（图9、图10、图11）。

EPCO管理模式使得开发建设阶段的先进理念及技术措施，在运维管理中进一步验证和提升，中国尊设计建造和运维“全生命周期”的管理经验沉淀和数据的积累，将为中国尊成为超高层建筑精品奠定坚实基础，为大厦的稳定运行提供有力保障并创造出更大的价值。

EPC工程总承包模式增大了承包商的风险，但能够为业主和承包商创造新的价值，并大幅减少业主方的管理工作量，获得“双赢”或“多赢”的效果。需要关注的是，EPC工程总承包模式对承包商，尤其是工程总承包商的设计能力和项目协调能力也带来了挑战。

从上海环球金融中心EPC管理模式和中国尊EPCO管理模式的创新与实践可以得到以下启示：