新冠疫情下的基层社区治理能力现代化研究

张 璇

（中共深圳市光明区委党校，深圳518106）

一、研究背景

2019年底，一场来势汹汹的新型冠状病毒肺炎爆发，震惊全球。中国的疫情在经历了 “封城隔断”“防控升级”“全面救治”等阶段后，成功遏制了疫情在湖北武汉的扩散蔓延势头，进入了常态化防控新阶段，按下 “暂停键”的城市迎来了全面“重启”。

疫情发生，我国始终坚持把人民群众身体安全和生命健康放在第一位，按照坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策的总要求，举国重视，全民参与，采取自上而下与自下而上的两条防控体系。一方面，自上而下的防控部署体系进行全域覆盖。在党中央集中统一领导下，充分发挥顶层决定性、全局指导性作用，加大政策协调、物资调配和监督管理，各地区各部门积极响应。另一方面，自下而上的防控坚守体系进行全面排查。以每个社区为基础，充分发挥基层自治性、群防群控性作用，开展防疫入户宣传、区域封闭管理、患者排除筛查并逐级上报疫情。一时间，全国人民戮力同心、众志成城，广大医务人员冲锋在前、团结奋战，全国近65万个城乡社区1 000万社区工作者同样奋战在抗疫一线，疫情形势出现积极变化。经过这次疫情，充分彰显了中国特色社会主义制度的优越性，充分检验了我国举世瞩目的调配能力和公共危机应对能力，充分展示了九千万党员队伍不忘初心的责任感和使命感。在整个疫情防治过程中，自上而下的防疫体系重拳出击，党带领人民集中力量办大事受到世界公认赞誉，但自下而上的防控体系却显得良莠不齐，尤其是作为疫情中心的湖北武汉基层社区工作者，面临了前所未有的困难和压力，社区治理能力现代化有待精准提升。

二、新冠疫情下的基层社区治理能力现状

为有效应对频发多发的各种灾害，近年来国际社会积极探索减灾社区的模式。世界卫生组织推出了 “安全社区”，美国政府推动建立 “防灾型社区”，其他国家虽然没有在国家层面设立防灾减灾类的示范社区，但也都开展了 “以社区为基础的灾害风险管理”［1］。我国经历了多年的努力探索，创造了自有特色的社区防灾减灾管理体系。但是这些工作体系更聚焦对自然灾害的防治与抵御，而突发性公共卫生危机多聚焦于医疗系统内部，这给从未接触到该问题的基层社区管理带来了始料未及的难度。

（一）新冠疫情的特性对基层治理现代化提出更高要求

新冠肺炎疫情的特性，使医院和社区都成为打赢这场人民防控战的主战场。医院是不计代价打好医疗收治的 “救治战”，社区则是打好全面系统的 “防控保障战”。疫区中心的湖北武汉有1 406个社区、1 943个村 （大队）、178个街道 （乡镇等）、7 102个住宅小区、13 800多个网格。这些既是联防联控、群防群治、有效切断疫情扩散蔓延的首位渠道，更是保障民生、配送供给满足全市近千万人口生活需求的基层堡垒。上一次爆发全民知晓的 “非典事件”距今也有十三个年头，虽然致死率不高，但其巨大的破坏性增加了防控工作难度。

1.传播的广泛性，要求社区严格封闭管理

新冠病毒在中国的爆发地武汉华南海鲜批发市场距离年发送旅客千万人的汉口火车站近在咫尺，正逢春运高峰时期，导致全国多地启动重大突发公共卫生事件一级响应，人口流动性强的城市面临更大压力。因此，1月23日起武汉全面关闭了离汉通道，2月17日起严格社区封闭管理，对所有居民小区实行 “一门进出”、24小时值守，做到进出小区身份必问、体温必测、信息必录、口罩必戴，守好群众健康大门。最严隔离措施实施半个月后，全市每日新增确诊病例从千例左右下降到百例以内。然后，全面开展无疫情小区、社区 （村队）创建，巩固扩大封闭管理工作成果。截至4月19日，全市无疫情小区累计7 076个，占比99.6%；无疫情社区累计1 379个，占比98.1%；无疫情村 （大队）累计1 943个，占比100%。

2.管理的属地性，要求社区精细管理流程

在隔断人员流动的基础上，以属地社区为责任单位拉网式动态滚动筛查发热、咳嗽等症状人员，做到 “不漏一户、不落一人、不断一天”，确保全覆盖、无盲区排查 “四类人员”并做好其集中收治和隔离工作。这四类人员分别为确诊患者、疑似患者、无法排除感染可能的发热患者、确诊患者的密切接触者［2］。确诊患者集中收治，疑似患者集中隔离，发热患者、密切接触者集中隔离观察［3］。构建“发热诊断—确诊和疑似—轨迹调查—确定密接者—隔离密接者—对密接者核酸检测”工作闭环，确保每一位新增确诊和疑似病患都能无缝进行流调和分类救治。武汉市组织9.7万名干部职工下沉社区，补充社区工作人员的不足，开展拉网式大排查，共将1 275名确诊患者、1 436名疑似患者、9 105名密切接触者从家庭转运到医院和隔离点，防止轻症拖成重症，确保实现了 “应收尽收、应治尽治、应检尽检、应隔尽隔”。在社会人员不流动的基础上，社区工作者要对居民进行精细排查，还得让其他必备的生活要素流动起来，武汉市投入800多辆公交车参与运输，组织4.5万名下沉干部和2.4万名志愿者深入13 001个网格，实行套餐团购、无接触配送，帮助居民购药上门，打通社区配送的 “最后一公里”，满足广大人民群众的 “菜蓝子”“米袋子”，落实个性化的购买药品与生活保障，对老弱特殊群体进行人文关怀。

3.爆发的密集性，要求社区有效迅速执行

1月23日封城后的一个月是武汉确诊人数达到峰值的关键时期。虽然武汉加快布局防控措施，但是依然滞后于疫情发展。明显滞后的预警使疫情前期失控，导致出现了蜂拥而至的发热病人、医疗资源被严重挤兑、收治救治一床难求、防护物资严重短缺，加上春节放假的运行停顿，使染病患者井喷式激增。2月12日武汉新增确诊当日暴增13 436例，单日新增确诊病例达到历史峰值，累计确诊达到32 994例。在新冠病毒患者不断出现后，分三批不断增加定点接收医院66家，为预防交叉感染，这些医院停止所有正常诊疗，全面接诊发热患者。接着，根据中央部署，武汉市紧急启动了火神山、雷神山医院建设。然后，开始探索建设方舱医院，腾出全市所有大型空旷展馆，迅速改建为方舱医院接收轻症患者，全市通过改造酒店、高校、党校、中职中专宿舍等，建设各类隔离治疗点、观察点、康复驿站，分类收治、集中隔离疑似病人、密切接触者、康复出院人员。这种 “隔离点—方舱—非定点医院—定点医院”梯次转运机制，及时把方舱医院的剩余病人转到定点医院，把普通定点医院的重症、危重症病人转到水平更高的定点医院，对治愈患者中有其他基础性疾病的予以继续治疗，最大限度保障了患者的生命健康。由于初期对病毒的传播方式、传染渠道、疑似数量、检测判定等方面的不确定，在救治场地、防护设备、转运方式、隔离手段等方面都是一边摸索一边改进，这对社区在不同抗疫阶段的工作都提出了不同的要求，需要社区治理具备较强应对危机管理的执行力。

4.防疫的综合性，要求全面提升服务能力

防疫需要三个方面的结合，第一是身体和心理的结合，待疫情结束后重塑武汉城市形象、有序恢复城市功能、全面推进复工复产、维护社会稳定等工作不亚于疫情防治期间的工作量。第二是防和治的结合。随着城市重启，统筹疫情防控与发展 “两手抓”，将成为今后的新常态。第三是责任部门和其他部门结合起来。此次疫情波及区域广泛，影响人数众多，除了一线的医疗人员和确诊的患者外，涉及交通、物资、金融、军队、媒体、慈善、社区等诸多部门，武汉市严格履行市区党政主要负责人为疫情防控第一责任人，构建 “市级指导、区级组织、街道为主体、社区为作战单元”的联防联控、群防群控工作体系。而这个体系中，起决定与引领作用的就是基层党组织。武汉充分发挥临时党组织的政治功能和服务功能，在社区成立2 880余个临时党支部，全市方舱医院成立17个临时党委、128个临时党支部，全面提升疫情排查防治、全力保障民生供应、用心用情帮扶困难群众、及时化解社会矛盾等多方面的服务能力。坚持 “民有所呼，我必所应”，依托社区党委组建群众工作队。把城市基层党建日常工作机制及时转化为疫情防控工作机制，把党的政治优势、组织优势和密切联系群众优势转化为疫情防控的工作优势。

（二）新冠疫情下的基层治理薄弱环节

在新冠肺炎爆发初期，由于前期对新冠肺炎病情特性的未知，在武汉 “封城”前后基层社区工作确实承受了巨大压力与较大混乱，主要表现在以下方面：

1.党建基础作用与应急管理薄弱

突如其来的疫情是对党建基础工作的考验，而基层党建与应急管理却存在 “两张皮”现象，容易出现 “党员空挂、组织空转、党建虚抓”等现实问题。基层党建与有的社区、村党组织在突发事件应对中的角色定位模糊，凝聚、核心作用不突出，应急管理工作往往被 “表格化、空心化”，很容易陷入 “能发现问题的解决不了，能解决的问题却发现不了”的怪圈。如果社区基层党建一贯作风扎实，社区负责人凝聚力强，社区队伍团结协作，那么在接受这次检验时还能拧成一股绳，有序推动各项工作；如果平时就作风溃散，缺乏强有力的领导班子，社区自治能力较差，那么在关键的时候不战而败。以排查新冠的 “四类人员”这项工作为例，即排查确诊患者、疑似患者、无法排除感染可能的发热患者、确诊患者的密切接触者，从1月23日武汉 “封城”为进入 “战时模式”的正式起点，2月14日武汉所有住宅小区进行封闭管理是第一个管控高峰，开展为期三天集中拉网式大排查，后来再采取居家自我排查奖励办法等。可见，这期间立足社区的排查工作已经进行了几轮，一方面由于千万特大城市的人口基数大，上门排查需要得到居民的理解和配合，另一方面也体现了社区日常网格化管理力度不强，社区工作人员没有对居民情况深入了解，不能做到 “一口清”，使得最初的摸底排查工作成效不明显。

2.防护能力不足与队伍力量不强

现阶段人类对新冠肺炎研究有限，因其隐匿性强、传播快的特征冠之以 “流氓病毒”的绰号。爆发初期，许多社区工作者对传染性知之甚少，要么防护不到位茫然上阵，造成自身感染使社区工作陷于停顿；要么无限恐慌裹足不前，面对扑面而来的巨大繁琐任务推动乏力。同时，基层工作者承担着排查、统计、宣传、汇报、防治、体温监测、场所消毒等大量工作，社区力量明显不足。武汉社区工作者按照每240户选聘1名的标准配备，由于工作强度大、待遇较低等原因，社区工作者流失比较严重。有实际工作经验、懂社区工作规律、熟悉社区工作方法的人才缺乏。全市社区、村 “两委”成员中，拥有大专以上学历者仅占50.5%，拥有社会工作师职业水平证书的仅占27%。不少基层工作者缺乏突发事件应对专业知识，造成应急反应行动迟缓，宣传沟通能力不足。

3.社区基础设施与物业管理薄弱

综合运用多源大数据构建疫情风险评估模型，对武汉3 567个社区进行风险评估，发现其中54个社区的疫情风险度明显高于其他社区，除了与华南海鲜市场地理位置比较邻近的社区外，还有四类社区属于高风险社区，这些社区呈现 “三高一低”特征，即高人员密集社区、高人员流动社区、高老龄化社区、较差医疗条件社区。一些 “无物业、无保安、无封闭”的老旧社区，将近占武汉市社区总量的近三分之一，其共同特征就是人口高度密集，老弱人群较多，公共环境欠缺，基础设施较差，没有专业物业管理公司管理。其中更有上个世纪的老社区，还是狭小的团结户，卫生设施差，没有单独厨卫，即使在小区封闭期间，居民每天也需要多次外出去社区外的公厕，造成了管理漏洞。这类社区是疫情的高爆发、高危险区域，使前期的封闭管理、消杀清理、摸底排查都有较大难度，后期的日常生活保障、各种个性需求等工作量大。

4.社区责权不匹配，调度难度较大

随着疫情变化，防控工作重点也不断调整，社区工作者承担着 “政策宣传员”“疫情排查员”“病人转送员”“保障服务员”“心理疏导员”等相应工作。但是，“责”与 “权”的不匹配，使身处一线的社区工作者陷于调度协调难。工作人手不够、排查基数太大、防护物资不足、转送车辆欠缺等现实困难一度困扰着高爆发区域的社区工作者，除自身要承担较大心理压力的同时，还要面对每天各个部门需要上交的各类表格，难免也会出现情绪失控和工作错误。例如，2月9日晚12时武汉市武昌区转运494名确诊患者前往定点医院，在转运过程中仅安排两名工作人员和一辆引导车、一辆转运公交车进行转运，但转运病人的公交车辆不听引导车的指挥，在行进路途中错误开进一条已经封闭的道路，造成转运患者时间较长、病人情绪失控等恶劣影响。虽然武汉市纪委严肃问责相关责任人并进行了通报，责成武昌区政府对重症病人逐一道歉，但客观分析，除了社区工作管理滞后、跟车服务不到位等自身原因外，社区在整个转运工作中要统一协调转运车辆、陪同人员、行进路线、入院办理等环节，基层治理能力的欠缺造成了管理混乱与衔接无序。

三、提升新冠疫情下基层社区治理能力现代化要求

3月10日，习近平总书记在谈到武汉如何补齐治理体系短板时，明确提出了 “全周期管理”思维：“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立 ‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”所谓 “全周期管理”，强调在市域治理体系中前瞻性和预防性的重要性，要求城市在常规状态下随时做好应对危机的准备。针对突发公共安全事件呈现出从 “非常态爆发”到 “常态爆发”的发展趋势，一般城市原有的市域治理体系多是以维系城市日常运转为设计初衷，突发事件应急管理机制存在明显不足。尤其是在疫情爆发初期，面对医疗物资紧张、医护人员不足等困难局面，政府只能充当 “救火队员”的角色，原因就在于仅治标而非治本、治已乱而非治未乱，常常陷入 “按下葫芦浮起瓢”的困境。针对首次明确提出 “全周期管理”意识，要运用系统集成思维，全方位、全要素、全场景、全链条构建立体式现代化社会治理格局，初步形成应对公共危机事件的与现代化治理相适应的思维模式、制度体系和能力水平。

（一）全方位

将坚持党建引领社区发展治理作为城市转型跃升的基础面。坚持党对一切工作的领导，而党建引领社区发展是城市现代化治理的基础。推进社区治理现代化，必须加强基层党组织在社区治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，创新社区治理构架，强化党组织自身建设，发挥社区自治核心功能，打通市域社会治理与基层社会治理的通道，确保服务、信息和资金等各类资源优先向基层党组织投放。从人员上，武汉迅速调动机关企事业单位9.74万名党员下沉基层，编入社区党组织，始终战斗在疫情防控的最前沿，成为安定人心、维护秩序的稳定铜墙铁壁。从运输上，武汉为每个社区配备2-3台车辆，运送除发热以外的其他病人就医，满足市民必需的基本出行需要。从物资上，将上级部门拨付的爱心蔬菜、体温计、基本药品等物质首先分发到老弱或行动不便居民家中，将党建的旗帜插到每个楼栋和单元。同时，社区人员配套、自治能力、法治程度和危机预防依然是下步需要补齐的短板。

（二）全场景

将夯实社区基础设施建设作为城市根本保障的着力点。3月31日，习近平总书记在杭州 “城市大脑”运营指挥中心考察时进一步强调，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。在武汉封城的76天里，两方面的基础设施为城市正常运转提供了保障。一是居民用水、用电、用气、网络等最基本的民生保障供应，二是以大数据为基础的 “数字城市”建设作用凸显。疫情防控大数据指挥调度平台、“一张图”疫情监测防控系统、“武汉健康码”“武汉微邻里”“武汉战疫”小程序等都发挥了重要作用。在民生保障供应得到保证的前提下，要进一步打造“城市大脑”，优化网络服务，推行便民措施，推进智慧决策。完善集中受理、自动交办、分级督办、限时反馈、群众评价的闭环管理流程，加强精准施策、直击痛点、信息研判和深度挖掘，提高服务群众的个性化、精细化程度。

（三）全链条

将统筹高效社区协调运转能力作为城市现代治理的支撑石。4月10日习近平回信勉励武汉东湖新城社区全体社区工作者，他指出，社区广大党员干部以身作则、冲锋在前，彰显了打赢疫情防控人民战争的伟力。只有社区协调高效运转，才能成为城市现代治理的支撑。客观而言，社区的功能设置只是 “服务”或 “办事”，并没有应对突发公共事件的经验和能力，对社区工作者而言，疫情防控是“额外事务”“新增事务”。通过这次事件，面对突发公共危机事件，明显要下放行政赋能的权力，增加 “统筹协调资源”或 “独自处置问题”之权，推动社区高效协调运转，实现市域治理在 “平时”与“战时”间的高效切换。根据疫情的不同发展阶段，工作重点也是不同的。爆发初期，是不留死角打好病毒阻断的 “封控战”，工作以排查摸底、报送治疗、清理病源为主；疫情胶着期，是不计得失打好民生后勤的 “保障战”，工作以封闭管控、生活保障、帮扶老弱为主；疫情尾期，是不遗余力有序推动复工复产复市，工作以心理疏导、恢复生产、提升能力为主。

（四）全要素

将长效发挥社区多元体系参与作为城市整体推进的融合面。面对疫情，以区域化党建为统领，整合街道社区党建、单位党建、行业党建，构建条块结合、以块为主、优势互补、资源整合的基层区域化党建新格局，以形成全面动员、全面部署、全面加强的防控局面。武汉自疫情爆发以来，广泛吸纳社区自管党员、物业保安、社会志愿者等社会各界人士122 801人，组建3 325个群众工作队，重点解决摸底排查和生活保障两方面的工作。尤其是面对百万 “禁足”市民的日常生活，只有发动更广泛的力量才能切实做好基本供应。武汉以国有商贸企业为主要渠道，以电商平台为重要依托，形成 “居民下单—商超配货—公交运输—社区接收—志愿者送货—居民收货”的生活物资保障闭环，密切监测市场供需和价格动态，保障了米面粮油、肉禽蛋奶等生活必需品的每日供应。

附：新冠疫情下基层社区治理能力现代化评价指标

续上表

四、提升基层社区治理能力现代化政策建议

3月12日，习近平总书记在同联合国秘书长古特雷斯通电话时作出了重要判断：“在经济全球化时代，新冠肺炎疫情这样的重大突发事件不会是最后一次，各种传统安全和非传统安全问题还会不断带来新的考验。”只有不断找准存在的短板和薄弱环节，不断增强基层社区现代化治理能力，才能增强城市应急管理能力，完善城市全周期管理体系，提升市域治理现代化水平。

（一）治理主体上，党建引领与技能提升相结合

持续推进社区减负，进一步完善社区工作职责清单，建立党组织标准化清单，盘点社区资源清单，推进急需项目清单，明确社区依法履职事项，健全社区自治功能，开展助民、乐民、安民、惠民工程，建设服务型社区。完善基层工作人员学法用法制度，设立社区 “公共法律服务点”，成立 “法律咨询志愿服务队”，积极创新载体形式，注重以案释法，及时回应疫后困难群众、企业的法律关切和法治需求，加强疫情防控、应急管理、卫生防疫、食品安全等法律法规的宣传教育，营造支持立法、配合执法、信任司法、努力护法的社会氛围。加强基层治理骨干队伍建设，持续激励关爱社区工作者，打破身份限制，建立薪酬提升制度，开展社区工作者常态化、系统化培训，提升社区工作者队伍专业化、职业化和价值感。增强社区应急预案管理能力，提升舆论宣传引导能力，健全社会心理服务体系和危机干预机制。

（二）治理模式上，工作前移与科学决策相结合

市域治理体系是一个完整的系统工程，首尾相应，环环相扣，不能只重视末端治理，更需要关注前端预防，例如重大传染病医疗救治资源储备、应急信息共享平台、社区工作者和志愿者应急技能培训等。一旦没有提前对市域治理的各子系统进行“健康诊断”，就容易错失治理时机，很难有效识别治理隐患。只有主动疏导治理痛点，才能审时度势地适应治理不足。社区 “全周期管理”模式需要根据情势变化的不同阶段，对策略作出适应性调整，做到工作前移、有效应对、科学决策。科学决策的实现要依托大数据、互联网、5G等信息技术平台，要充分整合城市各部门政务信息资源，依托“城市社会服务与管理信息平台”“城市微邻里”等各类APP和小程序等信息平台，升级搭建数据信息共享共用、互联互通的 “市域社会治理共享平台”，克服政务数据分割和信息孤岛现象，打造具有智慧中枢功能的 “城市大脑”。加强各类社会治理关键数据的深度挖掘。强化数据统计分析、预测预警和评估研判，研制面向开放环境的决策引擎，推动从依靠直觉和经验决策向依靠大数据决策转变，切实提升决策质量。深入推广 “最多跑一次”“马上办、一次办、网上办”和 “数据多跑路，群众少跑腿”等便民举措，建设全流程、一体化在线服务平台和便民服务网络，提升服务效率和服务质量。

（三）治理供给上，需求引导与项目运转相结合

紧密依据人民生活需要的重大变化，满足群众美好生活的向往是党和国家的奋斗目标，也是社区治理现代化的最终目的。以人民最具体、最实际、最根本的需求为导向，以专业化、职业化、科技化的项目服务为供给，提升社区现代化治理水平，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要［4］。从硬件上，要构建统一的城市运行视图，统一管理模式、数据格式、系统标准，构建智慧建筑、综合管廊、电网、给排水、公共设施等骨架体系，推动硬件设施共建共用，提升城市城管、交通、环保、医疗、教育、公安等智能化水平。从软件上，对一些民众需求旺盛、专业性要求高的公共服务进行项目化运作。研究编制详尽、适当超前的政府购买社区公共服务项目清单，重点孵化与民生紧密相关的公益类慈善和社区服务类社会组织，激发社会组织参与活力。同时，将硬软件紧密结合，运用新技术开展便民服务。充分发挥人工智能技术在增强社会互动、改善人际沟通障碍、促进可信交流等方面的需求应用，加强针对弱势群体、残障群体、老幼群体的智慧服务体系建设，实现智慧服务全员、全方位、全天候覆盖。

（四）治理力量上，核心主力与弹性配备相结合

人体在应对病毒侵袭时，免疫系统开始发挥作用，无需等待大脑中枢发出指令就能迅速反应。应对公共卫生突发事件也是如此，一旦社会自发免疫系统未能激活，得不到社会各方面充分参与、协同配合，就会导致社会自治失灵，所有压力都将转移到政府身上，让政府不堪重负。除了锻造一支党性坚定、业务强劲的社区工作者队伍作为核心主力外，还需要配备一支 “招之则来，来之则战，战之能胜”的弹性配备力量。首先，充分发挥社会组织作用。所属辖区单位、社区党员、能积极参与的志愿者、有专长的医疗卫生人员等，都可以纳入社区第三方服务队伍中。其次，充分发挥统一战线大团结大联合的力量，充分发挥高校、企业、科研院所党外知识分子和专家学者的作用，引导党外高端人士共同研发抵御新冠肺炎的新药，支持创新创业提供就业岗位，积极为地方政府献言献策，发挥正能量，平息负面舆论，切实把不同党派、不同民族、不同阶层、不同信仰以及生活在不同社会制度下的各方力量团结凝聚起来，形成强大合力，增强弹性的抗疫治理力量。第三，积极引导群众自治。强化“邻里共同体意识”，利用好战 “疫”期间居民自发组建的各类微信群，为社区治理奠定坚实思想基础。通过适时召开居民代表大会、邻里见面会、物业恳谈会、小区业委会和自管小组会议等形式，充分激发居民参与社区公共事务的热情，鼓励和组织居民为社区治理建言献策。最后，建立居民自治长效机制。把此次战 “疫”过程中建立的 “社区+物业+自治委员会”“干部+党员+群众”“网格员+志愿者+群众”等联动机制转化为长效机制，建立和完善社区志愿者服务的激励机制，引导更多人参与社区治理，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，打造共建共治共享的社会治理格局［5］。