大城市周边小城镇公共服务设施优化对策探究——以南宁市金陵镇为例

刘雅玲，李升松，谢 华

（广西大学土木建筑工程学院，广西 南宁 530004）

0 引言

《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》提出“有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展”，并指出“大城市周边的重点镇，要加强与城市发展的统筹规划与功能配套，逐步发展成为卫星城”[1]。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等[2]。大城市周边的小城镇是中心城功能转移的重要承接点，受大城市的辐射影响最大。在基本公共服务均等化的发展目标下，公共服务设施建设水平应达到城乡区域间基本公共服务大体均衡。当前，在城乡一体化发展背景下，南宁市市域城乡建设发展迅速，城乡差距进一步缩减，但城乡公共服务的差距依旧显著。金陵镇作为南宁市周边的重点镇与卫星城，提高其小城镇的公共服务水平，以达到南宁区域公共服务均衡化发展是目前的主要任务。

1 大城市周边小城镇公共服务设施影响因素

1.1 区位和交通条件直接影响公共服务设施建设发展水平

地理区位和交通条件是小城镇建设发展的必要条件，直接影响其公共服务设施建设发展水平。区位和交通特点甚至可以决定小城镇公共服务设施的发展方向和建设水准[3]。大城市周边的小城镇虽然同处城市边缘区，但其公共服务设施的建设发展是受到大城市辐射效应的推动作用还是虹吸效应的制约作用，取决于其地理区位上是处于内缘区还是外缘区；交通上是否有城际快（高）路、城际铁路和水运航线等水陆路交通枢纽。一般而言，离城市中心区越近，交通条件越便利，其公共服务设施配置水平越高，辐射能力和共享可能性越大。

1.2 制度与政策因素间接影响公共服务设施建设发展环境

小城镇的建设发展会受到制度和政策的直接影响，制度和政策的调整变动会在小城镇的各个层面引起波动和调整[3]。包括：改革开放初期，在农村工业化的制度创新和政策激励的驱动及外资企业的引进使一大批小城镇崛起和繁兴[4]，但长期的“城乡二元体制结构”却拉大了城乡差距。此外，土地制度、人口制度、“城乡一体化”政策和“新型城镇化”政策也促进小城镇的快速发展，而等级化的城镇垂直结构体系与行政体系及不合理的投融资制度却制约小城镇发展[5]。公共服务设施作为小城镇建设发展的重要内容之一，其建设发展环境与小城镇发展建设呈正相关。

1.3 小城镇发展定位决定公共服务设施服务对象与服务程度

小城镇的发展定位会吸引不同的人群集聚规模，其公共服务设施的服务对象和服务程度因而不同。比如：农业型小城镇的服务对象主要是本地居民，其公共服务设施只要满足本地居民日常的使用需求即可；工贸型小城镇的服务对象是本地居民和外来务工人员，由于服务对象的构成长期是比较稳定的，则其公共服务设施需要“常态化”服务这两类人群；而旅游型小城镇的服务对象是本地居民和外来游客，虽然本地居民的数量会比较稳定，但外来游客数量却会因旅游的旺季、淡季波动很大，因此公共服务设施要具备游客高峰期大量集聚所致的“非常态”服务程度。

2 金陵镇公共服务设施现状及存在问题

2.1 金陵镇基本概况

金陵镇位于南宁市西部，距市区16 km，处于中心城区的50 km 影响圈层内，南宁市市域城镇空间结构的次要发展轴上（见图1），区位优势突出。右江纵贯全境，南百二级公路（324 国道）、南昆铁路和南百高速公路横贯镇域，水陆路交通条件便利。并于1999 年—2010 年间先后被评为广西壮族自治区第二批小城镇综合改革试点镇、自治区重点镇和南宁市统筹城乡改革试点镇。优越的区位交通和政策红利给金陵镇发展建设带来机遇。公共服务设施作为国土空间规划的重要组成部分，关系居民生活质量，是空间规划改革背景下小城镇发展水平的重要衡量指标。在此基础上推进金陵镇公共服务设施建设有利于为居民提供更好的公共服务，满足居民对美好生活的需要。

由于行政区划的调整，那龙镇撤销并入金陵镇，兴贤村划归金陵镇。截至2016 年，金陵镇下辖金城社区和那龙社区2 个社区和14 个行政村，其中镇政府驻地在金城社区。镇域内有3 片城镇建成区，分别位于金城社区、那龙社区和兴贤村（见图2），镇域总人口为9.65 万人。

2.2 研究对象的界定

《城市公共服务设施规划标准》（2018 年征求意见稿）中将城市公共服务设施定义为：为城市或一定范围内的居民提供基本的公共文化、教育、体育、医疗卫生和社会福利等服务的、不以营利为目的公益性公共设施。本文根据小城镇实际情况，研究的是为金陵镇镇域内居民提供基本公共服务而建设的不以营利为目的公益性公共服务设施——基础教育设施、医疗卫生设施、文化体育设施及养老设施。

2.3 金陵镇公共服务设施现状及问题

2.3.1 设施配置效率低，难以满足居民需求

金陵镇公共服务设施的配置主要由政府部门作为主体自上而下进行决策，缺乏公众参与。单一化的供给方式造成公共服务设施配置效率低，服务质量差距明显，而在基础教育、医疗卫生及养老层面表现得尤为突出。

在基础教育层面，金陵镇镇域现有小学（包括小学教学点）共21 所，初中2 所，共有学生8 815人，其中小学生 5 240 人，初中生 3 575 人（见表 1）。对比《广西壮族自治区建设用地控制指标(修订稿)》中广西教育系统建设用地控制指标(2015 年修订)里的相关标准发现：2 所中学的规模基本满足服务全镇初中生就学需要。在小学方面：镇区及周边村的小学因学生多而导致生均校园用地不足；而一般的行政村和自然村的小学（小学教学点）却因学生少，学校呈空心化趋势，导致生均用地面积大大超过标准，造成公共设施配置效率低，镇区与乡村的教育资源配置差距较大，小学存在“量充足，质不均”的问题，“城镇挤，乡村弱”的现象突出，与城乡居民基本教育均等化的要求相差甚远。

表1 金陵镇中小学校情况统计表

在医疗卫生层面，金陵镇有2 个卫生院（见表2），下辖14 个行政村均有村级卫生室。但镇域居民千人床位数仅为1.03 张，每千人医技人员数仅为1.06 张，远低于同期广西全区及南宁市的平均水平（见表3），卫生院服务能力不强，标准化建设相对滞后，卫生人才不足。而居民选择医疗设施时又更关注医疗水平，为了追求更好的医疗质量，居民舍近求远选择更高一级的医疗设施，不仅增加居民就医的时间成本和经济成本，还导致镇级医疗设施配置低效。

2.3.2 设施空间布局集中，服务半径欠佳

金陵镇的公共服务设施主要布局集中在镇区和行政村村委会所在地。布置在镇区的中学、卫生院、敬老院、镇级活动中心及镇级图书馆等服务于整个镇域，但由于服务半径的缘故，实际上镇区及周边居民对其利用率较高，而偏远村居民的使用效率较低。同理，布置在行政村村委会所在地的村卫生室、村级公共服务中心（配建文化综合楼、戏台、篮球场各1 个）、村级文化室及村级舞台等服务于整个村域。但实际使用者主要是村委会所在地及周边居民点的居民，不利于较偏远的自然村居民点居民的日常使用，无法达到基本公共服务均等化的预期效果。

表2 金陵镇基层卫生院基本情况

表3 金陵镇医疗卫生水平对比表

2.3.3 配置标准不统一，设施水平差距大

目前，南宁市甚至广西壮族自治区均没有制定针对小城镇公共服务设施规划的地方性标准。因此，金陵镇在公共服务设施规划实施方面没有统一的配置标准，可参照的主要是《镇规划标准》GB 50188—2007 和《乡村公共服务设施规划标准》CECS 354—2013，但前者由于出台时间较久远，部分标准已经比较滞后，不适合现实需求，在实际规划时该标准的执行力度比较弱。此外还可参考《南宁市城市规划管理技术规定（2014 年版）》及《城市居住区规划设计标准》GB 50180—2018，但金陵镇无论是在社会经济发展和人口集聚程度上都远不及城市，因此不能盲目套用其量化标准。同时可参考的还有《南宁市镇(乡)规划技术导则（2013）》和《广西壮族自治区村庄规划编制技术导则 (试行）》（2019）。由于金陵镇公共服务设施规划涉及的规范标准分散于各处，缺少统筹性，导致其各类设施之间的配置水平差距较大。例如，金陵镇在文化设施上配置了1 个镇级图书馆、16 个村级文化室、16 个农家书屋及12 个村级公共服务中心里配建的文化综合楼和戏台；而体育设施除了镇级活动中心及12个村级公共服务中心里配建的篮球场外鲜有其他配置，两者之间差距较大。

3 大城市周边小城镇公共服务设施优化对策

3.1 综合居民需求，完善实施制度，优化公共服务设施配置

在进行公共服务设施规划时，引入公众参与，坚持“以人为本”的理念，综合考虑居民的多样化需求、便捷性需求、品质需求、共性需求与个性需求，弹性需求与刚性需求[6]，合理配置公共服务设施。以居民需求为导向，以基本公共服务均等化为目标，针对不同区域、不同年龄段、不同收入水平的人群优化公共服务设施布局，提升公共服务设施效率。

公共服务设施本质上是公共产品和公共服务，不能完全由市场配置，但可以明确政府和市场的边界，政府积极引导社会资本参与公共服务设施的投资、建设和运营[7]。因此，可以推广“PPP”模式（Public-Private-Partnership，公共私营合作模式），鼓励社会资本与政府进行合作，既有利于当地经济发展，又能使公共服务设施的供给主体多样化。政府不再“垄断”公共服务设施，而是在私营企业和公众利益之间起监督和协调作用。“自下而上”和“自上而下”相结合有利于提高公共服务设施的效率，同时又有效解决政府财政资金短缺和后期运营管理低效的情况。

3.2 分级分区差异化配置，优化公共服务设施布局

在镇域层面，由于经济水平、交通条件和人口规模等差异，可构建“中心镇区——镇区——中心村——基层村”多层级生活圈，合理调配公共服务资源，优化公共服务设施空间布局，将公共服务设施分层级按需配置，满足当地居民日常生活需要，促进社会融合。

在镇区层面，镇区的公共服务设施配置不仅要考虑镇区居民的生活需要，还要考虑全镇域居民的使用。中心镇区用地局促，建设条件有限；而镇区外拓的新区用地充足，建设条件较好，可以满足规划先行。因此，中心镇区的新旧区之间可将公共服务设施差异化布局，提高公共服务设施的供给程度及服务水平。

3.3 制定有针对性的、刚性弹性结合的小城镇公共服务设施规划导则

整合分散的小城镇公共服务设施规划建设标准，根据小城镇的发展定位、服务对象、居民需求等确定公共服务设施建设的具体内容，根据小城镇的空间规模和人居集聚等确定公共服务设施配置的量化指标，形成独立的有针对性的小城镇公共服务设施规划导则。此外，根据小城镇的镇区规模、镇村结构、人口结构等发展趋势，制定刚性与弹性相结合的小城镇公共服务设施规划导则，以均衡各类公共服务设施的配置水平。

4 结论

基本公共服务均等化是促进社会公平、保障民生的重要手段。公共服务设施的建设发展是提高城镇化质量和实现城乡居民基本公共服务均等化的重要途径。大城市周边的小城镇因其独特的区位优势，其公共服务设施建设既存在着重大机遇也面临严峻的挑战，探究其公共服务设施的优化对策有利于解决规划实施中存在的各种问题。针对南宁市周边金陵镇的公共服务设施提出如下优化对策。

1）以居民当前需求为导向，完善金陵镇公共服务设施市场准入制度。通过引入社会资本，促进金陵镇公共服务设施的发展与运营管理。

2）将金陵镇划分为“中心镇区——镇区——中心村——基层村”四层级生活圈，以生活圈层级确定公共服务设施的配置。

3）制定符合金陵镇实际的公共服务设施规划技术导则，并在控规层面落实，切实优化其公共服务设施。